경북대학교의 거래강제행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 경북대학교(이하 '경북대’라 한다)는 고등교육법 제2조의 고등교육기관 중 대학<각주>1</각주>에 해당하며, 학생들에게 학내 기숙사 시설 및 식사 제공 등 용역을 공급하는 자로서 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(이하 '법’이라 한다) 제2조 제3호에 의한 사업자에 해당된다. 2 이 사건 행위와 관련이 있는 기숙사 시설의 경우 경북대가 직영하는 기숙사(이하 '직영기숙사’라 한다)와 BTL<각주>2</각주>사업 시행사인 'ㅇㅇㅇㅇㅇㅇㅇㅇㅇㅇ 주식회사’(이하 '민간사업자’라 한다)가 운영하는 기숙사(이하 'BTL기숙사’라 한다)로 구분된다. 민간사업자가 BTL기숙사와 BTL기숙사 부속식당을 운영하면서, 경북대와 민간사업자가 합의를 통해 1일 3식의 의무식 제도<각주>3</각주>를 시행하고 있다고 하더라도, BTL기숙사의 기숙사비(관리비 및 식비)를 결정ㆍ징수ㆍ관리하는 주체<각주>4</각주>가 경북대인 점, 민간투자사업의 추진 과정에서 경북대가 우선협상대상자 선정권을 가지고 민간사업자의 사업제안내용 전반에 대한 검토 및 조정 등의 심사단계를 거쳤다는 점, 기숙사 시설의 소유권과 사용권이 경북대에게 있는 점 등을 종합적으로 고려해보면, BTL기숙사 입사생을 대상으로 이루어진 행위와 관련하여서도 피심인 적격성이 인정된다. 나. 피심인 일반현황 3 피심인의 일반현황 및 기숙사 시설현황은 아래 <표 1> 및 <표 2>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711059" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료(전체 예산 중 기숙사 운영과 관련이 있는 부분에 한함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711061" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) BTL(Build-Transfer-Lease) 사업방식의 개요 4 BTL 사업이란 「사회기반시설에 대한 민간투자법」에 근거하여 시행되는 사업으로서 사회기반시설의 준공과 동시에 해당 시설의 소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되며, 사업시행자에게 일정기간의 시설관리운영권을 인정하되, 그 시설을 국가 또는 지방자치단체 등이 협약에서 정한 기간 동안 임차하여 사용ㆍ수익하는 방식의 사업을 말한다.<각주>5</각주>5 자체적으로 수익을 창출하기 어려운 사회기반시설을 대상으로 이루어지며, 수익형 민자사업에 비해 민간사업자의 사업 자율성이 다소 떨어지지만 국가 또는 지방자치단체로부터 지급받는 임대료를 통해 일정한 수익을 확보할 수 있다는 장점을 가지고 있다. 2) 대학교의 기숙사 운영 현황 6 교육통계연보(한국교육개발원)에 따르면 2012년 기준 전국의 4년제 대학은 202개교에 이르며, 이중 국ㆍ공립 대학은 43개교, 사립 대학은 159개교로, 사립 대학의 비중이 78.7%를 차지하고 있다. 7 대학은 원거리 통교 학생 및 타 지역 거주 학생들의 편의ㆍ복지를 위하여 기숙사를 부속시설로 두고 있는데, 전국 66개 국ㆍ공립대학교(각 캠퍼스를 별도로 고려하지 않을 경우 43개) 중 직영기숙사 시설을 갖춘 캠퍼스는 51개교, BTL기숙사 시설을 갖춘 캠퍼스는 20개교이다. 3) 대학교 기숙사 식당운영 방식의 종류 : 의무식과 선택식 제도 8 기숙사를 운영하는 대학은 일반적으로 기숙사생 전용 부속식당을 운영하는데, 식당의 운영 방식은 의무식과 선택식 제도로 나뉜다. 9 의무식 제도는 기숙사를 이용하는 학생들에게 일정 수량 이상의 식권구입을 의무화하거나 기숙사비에 식비를 통합하여 청구함으로써 사실상 식권 구입을 강제하는 방식이며, 선택식 제도는 매식별로 식권을 개별적으로 구입하거나 자신이 원하는 만큼 식권 구매수량을 차등적으로 선택할 수 있는 방식이다. 4) 국ㆍ공립대학교 기숙사 의무식 실시 현황 10 국ㆍ공립대학별 의무식 실시 현황은 아래 <표 3>과 같으며, 직영기숙사 시설을 보유한 51개교 중 의무식을 실시하는 대학이 30개교, BTL기숙사 시설을 보유한 20개교 중 의무식을 실시하는 대학이 11개교로 각각 60.8%와 55%의 비중을 차지하고 있다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711063" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 주말 식수 선택제, 1일 2식/3식 선택제, 미사용식권 환급가능제 등 의무식보다는 학생들의 자율적인 선택권이 보장되는 제도를 말함 * 자료출처 : 교육부 11 또한, 의무식을 실시하는 대학 기숙사의 평균 식비는 아래 <표 4>와 같이 1일당 매식수와 직영기숙사인지 BTL기숙사인지 여부에 따라 다르며, 1일당 매식수가 많을수록, BTL기숙사보다는 직영기숙사의 식비가 다소 저렴한 편이다. 선택식의 경우에는 식권구입량에 따라 차등적으로 가격이 책정되며, 통상 매식별로 낱장 구매시 약 2,800원 ∼ 3,500원 정도의 가격이 형성되어 있다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711065" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 전국 국립대학교 BTL 생활관 협의회 정기총회 회의자료(2012년 10월) 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 12 피심인은 기숙사 시설을 운영하면서 직영기숙사 부속식당을 이용하는 기숙사(성실관, 긍지관, 협동관, 봉사관, 진리관, 화목관, 면학관) 입사생에 대해서는 2009년 9월부터 2013년 3월까지, BTL기숙사 부속식당을 이용하는 기숙사(향토관, 첨성관) 입사생에 대해서는 2009년 9월부터 심의일 현재까지 식비를 기숙사비에 통합하여 청구하는 방식으로 1일당 3식의 식권을 의무적으로 구입하도록 강제하였다. 이와 같은 사실은 '생활관 식당 의무식 제도 개선 계획’(심사보고서 소갑 제4호 증<각주>6</각주>) 및 '기숙사생 선발자 기숙사비 납부 공고문’(소갑 제1호 증)의 내용에 의하여 인정된다. ＜표 5＞ 생활관 식당 의무식 제도 개선(식권제 도입) 계획 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711067" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 ＜표 6＞ 2013학년도 기숙사생 선발자 생활관비 납부 공고(안) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711069" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>7</각주>제23조(불공정거래행위의 금지) ① 사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 “불공정거래행위”라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 2. (생략) 3. 부당하게 경쟁자의 고객을 자기와 거래하도록 유인하거나 강제하는 행위 4. ∼ 9. (생략) ② ∼ ④ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>8</각주>제36조(불공정거래행위의 지정) ① 법 제23조(불공정거래행위의 금지)제3항에 따른 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 별표 1의2와 같다. ② 공정거래위원회는 필요하다고 인정하는 경우에는 제1항의 규정에 의한 불공정거래행위의 유형 또는 기준을 특정분야 또는 특정행위에 적용하기 위하여 세부기준을 정하여 고시할 수 있다. 이 경우 공정거래위원회는 미리 관계행정기관의 장의 의견을 들어야 한다. [별표1의 2] 불공정거래행위의 유형 및 기준(제36조제1항 관련) 5. 거래강제 법 제23조(불공정거래행위의 금지)제1항제3호 후단에서 “부당하게 경쟁자의 고객을 자기와 거래하도록 강제하는 행위”라 함은 다음 각 목의 1에 해당하는 행위를 말한다. 가. 끼워팔기 거래상대방에 대하여 자기의 상품 또는 용역을 공급하면서 정상적인 거래 관행에 비추어 부당하게 다른 상품 또는 용역을 자기 또는 자기가 지정하는 사업자로부터 구입하도록 하는 행위 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 13 법 제23조 제1항 제3호 후단 및 법 시행령 제36조 제1항 [별표 1의2] 불공정거래행위의 유형 및 기준 제5호 '거래강제’ 중 가목의 '끼워팔기’는, 자기가 공급하는 상품 또는 용역 중 거래상대방이 구입하고자 하는 상품 또는 용역(이하 '주된 상품’이라 한다)을 거래상대방에게 공급하는 것과 연계하여 거래상대방이 구입하고자 하지 않거나 상대적으로 덜 필요로 하는 상품 또는 용역(이하 '종된 상품’이라 한다)을 정상적인 거래관행에 비추어 부당하게 자기 또는 자기가 지정하는 다른 사업자로부터 거래상대방에게 구입하도록 하는 행위를 말한다 할 것이고, 이러한 끼워팔기가 정상적인 거래관행에 비추어 부당한지 여부는 종된 상품을 구입하도록 한 결과가 거래상대방의 자유로운 선택을 제한하는 등 가격과 품질을 중심으로 한 공정한 거래질서를 저해할 우려가 있는지 여부에 따라 판단하여야 한다. 14 한편, 끼워팔기에 해당하기 위해서는 주된 상품을 공급하는 사업자가 주된 상품을 공급하는 것과 연계하여 거래상대방에게 종된 상품을 구입하도록 하는 상황을 만들어낼 정도의 지위를 갖는 것으로 족하고 반드시 시장지배적 사업자일 필요는 없다.<각주>9</각주>15 따라서, 피심인의 행위가 끼워팔기에 해당하기 위해서는 첫째, 주된 상품과 종된 상품이 별개의 상품이어야 하고, 둘째, 주된 상품과 종된 상품의 동반구입을 강제하여야 하며, 셋째, 피심인의 행위가 정상적인 거래관행에 비추어 부당함으로써 공정한 거래를 저해할 우려가 있어야 한다. 16 한편, 끼워팔기를 행하는 주체는 주된 상품과 종된 상품을 동시에 공급할 수도 있고, 자기가 지정하는 제3자로 하여금 종된 상품을 공급하게 할 수 있으며, 거래상대방에는 사업자뿐만 아니라 소비자도 포함 된다. 2) 위법성 해당 여부 가) 별개 상품성 여부 17 기숙사 운영방식에 따라 반드시 기숙사 내 부속식당을 운영하지 않더라도 기숙사 운영이 가능하므로 주된 상품인 '기숙사 시설’과 종된 상품인 '식사’를 불가분한 요소라고 보기 어려우므로 '기숙사 시설’과 '식사’는 별개의 상품성이 인정된다. 나) 구입 강제성 여부 18 피심인은 기숙사 입사생 모집 공고시 기숙사 관리비와 식비를 통합 청구하는 방식을 사용한다. 이에 따라 기숙사 입사생은 기숙사에서 제공하는 식사 서비스를 이용하지 않으려 하여도 식권을 구입할 수 밖에 없는 상황이었는바, 이러한 피심인의 행위는 고객으로 하여금 주된 상품과 종된 상품을 동반구입 하도록 강제한 행위로 인정된다. 다) 부당성 여부 19 피심인이 1일당 3식의 식권을 의무적으로 구입하도록 강제한 행위는 다음과 같은 점을 고려할 때 정상적인 거래관행에 비추어 소비자(기숙사 입사희망자)의 자율적 선택권을 지나치게 침해하고 있어 부당성이 인정된다. 20 첫째, 국ㆍ공립대학 직영기숙사의 경우 약 41.2%가, BTL기숙사의 경우 약 45%가 선택식 또는 준선택식(주말 식수 선택제 등) 제도를 운용하고 있어 상당수 대학이 학생들에게 자율적인 선택권을 보장하기 위해 탄력적인 제도를 두고 있는 반면, 피심인은 1일 3식 이외에는 다른 선택범위를 두고 있지 않아 학생들의 자율적인 선택권을 지나치게 침해하고 있다. 21 둘째, 2010년 ∼ 2012년 기간 중 피심인의 BTL기숙사 구내식당 이용학생들의 결식률이 약 59.5%에 이르고, 상당수의 학생이 교외행사ㆍ활동, 주말 고향방문 등 개인사유로 불가피하게 1일 3식의 식사를 모두 이용하지 못하고 있음에도 불구함에도 식권 환불ㆍ이월사용 등의 조치가 불가능하여 식권 강제구입으로 인한 경제상 불이익을 감수할 수 밖에 없다.<각주>10</각주>(소갑 제5호 증) 라. 소결 22 피심인의 위 2. 가. 행위는 별개 상품성, 구입 강제성, 부당성 등 끼워팔기의 요건을 모두 갖추었다고 할 것이므로, 법 제23조 제1항 제3호에서 규정한 불공정거래행위에 해당한다고 할 것이다. 3. 처분 23 피심인의 위 2. 가. 의 행위는 소비자의 선택권을 제한하는 부당한 행위로서 심의일 현재에도 계속되고 있으므로 법 제24조의 규정에 따라 시정명령을 부과한다. 24 또한, 이 사건 거래강제 행위로 인해 기존 기숙사 입사생을 비롯하여 향후 기숙사에 입사하게 될 학생들까지도 불필요한 식권 구입을 강제당하여 자율적인 선택권을 침해받는 것과 같이 피해가 계속될 우려가 있는 바, 공표를 함으로써 피해자가 자신의 권익구제를 위한 법적 조치를 취할 수 있도록 할 필요가 있으므로 법 제24조의 규정에 따라 시정명령을 받은 사실의 공표명령을 부과한다. 4. 결론 25 피심인의 위 2. 가. 행위는 법 제23조 제1항 제3호에 위반되므로, 법 제24조를 적용하여 주문과 같이 의결한다.