고려개발㈜ 발주 빌트인 특판가구 입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 관련현황 1 피심인 주식회사 에넥스, 주식회사 한샘, 주식회사 현대리바트<각주>1</각주><각주>2</각주>는 가구의 제조ㆍ판매업을 영위하는 자들로서 각각 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」<각주>3</각주>제2조 제1호의 규정에 따른 사업자에 해당한다. 1 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141726241" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인 제출자료 및 KISLINE 나. 시장구조 및 실태 1) 가구산업 시장구조 가) 가구의 개념 및 분류 2 '가구’란 실내에 설치되는 모든 기구 및 도구류를 총칭하는 개념으로, 협의로는 의자나 책상과 같이 움직일 수 있는 것을 지칭하고, 광의로는 붙박이장이나 벽난로와 같이 건물에 붙어있는 것도 포함한다. 3 가구는 일반적으로 그 용도에 따라 ① 가정에서 사용되는 장롱ㆍ화장대ㆍ서랍장ㆍ침대ㆍ의자ㆍ소파ㆍ식탁 등 가정용 가구, ② 주방에 설치되는 상부장과 하부장 등 주방용 가구, ③ 사무공간에 설치되는 사무용가구, ④ 학교ㆍ종교단체 등에서 사용되는 기타 가구로 구분될 수 있다.<각주>4</각주>4 한편, 가구업계에서는 거래상대방에 따라 B2C(Business to Customer) 가구와 B2B(Business to Business) 가구로 나누기도 하는데, 이때 B2B 가구에는 아파트 등 공동주택에 들어가는 특판가구, 사무공간에서 사용되는 사무용가구, 선박 내 거주공간에서 사용되는 선박용가구 등이 포함된다. 5 이 사건 공동행위의 대상은 특판가구인데, 특판가구란 아파트ㆍ오피스텔 등 대단위 공동주택의 신축ㆍ재건축ㆍ리모델링 사업에서 건설사 및 시행사를 대상으로 공급하는 빌트인 가구를 의미한다. 6 특판가구는 크게 '주방가구’와 주방 이외 부분에 설치되는 '일반가구’로 분류된다. 주방가구의 주요 상품군은 상부장, 하부장, 냉장고장, 아일랜드장 등이 있고, 일반가구의 주요 상품군으로는 붙박이장, 거실장, 신발장 등이 있으며 일반가구를 수납가구라고 지칭하기도 한다. 일반가구에 비해 주방가구가 단가가 비싸고 기술력이 필요하며, 통상 규모가 큰 가구업체는 주방 및 일반가구 모두 제조할 수 있으나, 소규모 가구업체의 경우 일반가구만 제조ㆍ판매하는 경우가 많다. 나) 가구산업 개요 및 전체 시장현황 7 통계청의 2021년 광업ㆍ제조업조사 결과에 따르면, 국내 가구시장에는 총 1,334개의 업체가 참여하고 있으며, 매출액은 약 8조 8천억 원 규모이다. 8 가구산업은 노동집약적 특징이 있고 전형적인 내수산업이다. 또한 소비자의 기호, 용도, 가격 등에 의해 수요가 매우 세분화되어 있어 다품종 소량생산 방식의 중소기업에 적합한 업종이었으나, 소득수준 향상 및 건설시장 규모 확대 등으로 대량생산 능력을 지닌 대기업의 점유율이 점차 확대되고 있다. 9 통계청의 광업ㆍ제조업 조사결과에 따르면 2006년 기준 매출액 1,000억원 이상 업체들은 2016년까지 매출규모가 324% 증가한 데 반해, 매출액 10억 미만 업체들은 같은 기간 매출액 증가율이 41.5%에 그친 것으로 나타났다.<각주>5</각주>10 2021년 매출액 기준 전체 가구업체들의 점유율을 살펴보면, 가정용 가구와 주방용 가구 사업을 모두 영위하는 한샘과 현대리바트가 각각 점유율 1위와 2위를 차지하였다.<각주>6</각주>다) 주방용 가구 시장현황 11 2021년 주방용 가구 주요 기업 합산매출액은 전년 대비 4.5% 감소한 1조 9,128억 원을 기록하며 역성장하였다. 이는 업계 내 경쟁심화에 따른 B2B 특판용 주방가구의 저가수주 영향과 정부의 부동산 규제 등에 따른 주택 거래량 감소로 B2C향 매출도 감소하였기 때문으로 추정된다. 또한 상위 업체들은 프리미엄 라인업 강화, 토탈 인테리어 중심의 B2C 부문 매출이 증가하였으나, 중소업체들은 업계 내 경쟁 심화 등으로 수주가 부진한 모습을 보이며 시장 양극화가 심화된 것으로 보인다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141726253" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 출처: KISLINE 12 주방용 가구 시장은 한샘, 현대리바트, 에넥스 등 상위 기업들을 중심으로 하는 브랜드 시장과 수많은 중소규모 가구 제조업체 및 인테리어 업체들을 중심으로 하는 非브랜드 시장으로 구분되며, 그 비중은 브랜드 시장 30%, 非브랜드 시장 70% 정도이다. 2021년 매출액 기준 주방용 가구 업체별 시장점유율은 다음 표와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141726255" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 출처: KISLINE 라) 이 건 특판가구 시장현황 13 특판가구 시장은 B2B 시장으로서, 발주처가 공동주택 현장별로 특판가구에 대한 입찰을 실시하여 업체를 선정하고 선정된 업체가 해당 현장에 가구를 납품하는 방식으로 거래가 진행된다. 14 특판가구 시장은 건설사들을 상대로 입주 예정인 아파트 등에 설치하는 것을 내용으로 하기 때문에 납기에 맞추어 제한된 시간 내에 대규모 시공이 요구된다는 특수성이 있고, 상부 시장인 건설업 시장 경기에 직접적인 영향을 받게 된다. 15 2014년 이래로 특판가구 시장은 한샘, 현대리바트, 에넥스 3강 체제로 유지되고 있으며, 4위 사업자인 넵스까지 포함하여 4개사가 특판가구 입찰시장의 주요 사업자라고 할 수 있다. 16 최근 3년간 주요 사업자들의 빌트인 특판가구 부문 매출현황은 다음 표와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141726257" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 출처 : 관련 업체들 제출자료 2) 특판가구 구매입찰 개요 17 특판가구 입찰의 경우 민간 건설사가 시공과정에서 특판가구를 일괄 또는 주방 및 일반가구로 분리해서 일반경쟁 또는 지명경쟁 방식으로 입찰 공고하고, 이를 통해 낙찰받은 업체가 제작, 납품 및 시공 공정을 일괄 수행하는 거래로 진행된다. 18 일반적으로 민간 건설사들이 내부 기준, 업체 평가결과 등에 따라 협력업체 풀을 정해놓는 경우가 많아 건설사별로 입찰참여업체들이 달라진다. 이에 따라 가구업체들은 대부분 건설사별로 영업 담당자를 지정해놓고 입찰에 참여하게 된다. 19 특판가구 구매입찰은 입찰시기가 공동주택 분양 이전인지 이후인지에 따라 사전입찰과 사후입찰로 나뉘어진다. 사전입찰의 경우 낙찰업체가 통상적으로 발주처 요청에 따라 먼저 모델하우스에 특판가구를 공급하고 이후 실제 공동주택에도 특판가구를 공급하는 방식이다.<각주>7</각주>한편, 사후입찰은 공동주택 분양 이전 모델하우스 시공에 관여하지 않은 업체들도 본 입찰에 참가하여 진행되는 방식이다. 20 특판가구 입찰은 유형별로 연단가 입찰과 현장별 입찰로 구분되기도 한다. 연단가 입찰은 통상 대형 건설사 위주로 실시하므로 규모가 큰 편이고 일반적으로 낙찰 순위가 높을수록 더 많은 물량을 배분하는 방식인데 통상 1순위자의 투찰가격(최저가)으로 단가가 결정된다.<각주>8</각주>한편, 현장별 입찰은 개별 현장별로 실시되는 입찰이다. 3) 고려개발 특판가구 구매입찰 개요 21 대림그룹 소속 계열사인 대림산업(現 디엘이앤씨), 고려개발, 삼호는 2012년경까지 주방가구는 3사 공동으로 단가입찰을 실시하고, 일반가구는 3사가 각각 개별적으로 현장별 입찰을 실시하였다. 주방가구 단가입찰의 경우 고려개발 및 삼호의 주택사업 부문 비중이 크지 않은 점을 감안하여 대림산업이 주관사로 입찰절차를 진행하였고, 입찰결과 낙찰자로 선정된 가구업체가 위 3개 건설사의 아파트 시공현장에 주방가구를 납품하는 방식이었다. 22 그러나 2013∼2014년경 고려개발은 주방가구에 대해서도 현장별 입찰을 실시하였으며, 이후 지명경쟁 및 최저가 입찰방식으로 진행되었다. 주방가구의 경우 현대리바트, 에넥스, 한샘, 에몬스가구, 넵스, 한샘넥서스 등 6∼7개 업체들이 입찰참가업체 풀에 포함되어 있었다. 반면, 일반가구의 경우, 현대리바트, 넵스, 한샘, 에몬스가구, 위다스, 파블로, 선앤엘, 넥시스, 형경산업, 신명산업 등 10개 이상의 업체들이 포함되어 있었다. 고려개발은 주택사업의 비중이 크지 않아 빌트인 특판가구 입찰 건수도 많지 않았다. 2017년에는 2건, 2019년에는 1건, 2020년에는 3건의 특판가구 입찰이 실시되었다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 23 2008년 금융위기 여파로 2010년경까지 위축되어 있던 건설경기가 2011년 이후 활성화되면서 아파트 입주 물량이 대폭 증가하였고 기존 대형 가구사 위주로 유지되어 오던 특판 가구 시장에도 많은 중소형 가구사들이 참여하기 시작하였다. 건설사 대부분이 전자입찰 및 최저가 입찰제를 도입하고 있는 상황에서 가구사 간 경쟁의 심화로 지속적인 저가투찰이 이어지게 되자 위기의식을 느낀 가구사들은 출혈경쟁을 피하고 이익을 보전하기 위해 입찰담합에 가담하게 된 것으로 보인다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141726259" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 출처: 심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>9</각주>24 한편, 대부분의 국내 건설사들은 입찰에 참여할 수 있는 가구사들의 범위를 한정하고 있으며, 가구사들의 입찰 참여 실적, 투찰가격 등을 토대로 입찰참가자격을 유지하거나 제한하기도 한다. 이에 피심인들은 낙찰을 희망하지 않는 입찰 건에 대해서도 입찰참가자격을 유지하기 위해 입찰 참여업체로 지정된 대부분의 입찰에서 투찰을 해 왔는데, 이 과정에서 견적서 작성에 소요되는 노력을 줄이고자 특정 가구사가 작성한 견적서를 공유한 후 입찰에 참여하기도 하였다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141726261" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제1-1호증 2) 구체적 행위사실 25 피심인들은 2019년 1월경 유선 연락을 통해 '대전’ 및 '동해 ’건은 현대리바트를, '강동’ 및 '둔산’ 건은 에넥스를 각각 낙찰예정자로 하기로 합의하고 사전에 견적서를 이메일을 통해 주고 받았다.<각주>10</각주>26 피심인들은 합의한 대로 투찰한 결과, '대전 및 동해’ 현장은 낙찰예정자인 현대리바트가 모두 낙찰받았다. 한편, '강동’ 현장은 낙찰예정자인 에넥스가 낙찰받았으나, '둔산’ 현장은 에넥스가 아닌 한샘넥서스가 낙찰받았다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141726263" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제3-3호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141726265" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 3) 근거 2 이와 같은 사실은 피심인들이 모두 인정하고 있으며, 이 사건 합의배경에 관한 증거자료(소갑 제1-1호증 내지 1-2호증), 입찰 현황 관련 자료(소갑 2호증), 피심인 제출자료, 진술조서 및 검찰조서 등(소갑 3-1호증 내지 3-6호증, 3-11호증 내지 3-15호증), 입찰별 증거자료(소갑 4-4호증), 피심인 일반현황 등(소갑 5-3호증, 5-6호증, 5-7호증), 이 사건 심의과정에서의 피심인들의 발표자료 및 진술내용 등을 통하여 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 1 <별지> 기재와 같다. 2) 법리 3 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 사업자가 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 또한, 위법성 조각사유로서 공정거래위원회로부터 그러한 부당한 공동행위에 대한 인가를 받은 사실이 없어야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 4 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>11</각주>5 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이의 의사의 합치를 말하며, 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 6 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰 또는 경매에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 7 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 8 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>12</각주>9 한편, 입찰담합은 입찰 과정에서 자유로운 가격경쟁을 제한하고 당해 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로 특별한 사정이 없는 한 경쟁제한효과가 큰 경성 공동행위에 해당한다.<각주>13</각주>다) 하나의 공동행위 10 사업자들이 경쟁을 제한할 목적으로 공동으로 향후 계속적으로 가격의 결정, 유지 또는 변경행위 등을 하기로 하면서, 그 결정 주체, 결정방법 등에 관한 일정한 기준을 정하고 향후 이를 실행하기 위하여 계속적인 회합을 가지기로 하는 등의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이에 따라 위 합의를 실행하는 과정에서 수회에 걸쳐 회합을 가지고 구체적인 가격의 결정 등을 위한 합의를 계속하여 온 경우, 그 회합 또는 합의의 구체적 내용이나 구성원에 일부 변경이 있더라도 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>14</각주>11 또한, 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>15</각주>12 한편, 공동행위 기간 중 일부 정상적으로 경쟁이 이루어진 입찰이 있었던 경우에도 공동행위의 대상이 된 입찰들이 동일한 목적을 위해 단일한 의사에 기하여 단절 없이 계속 실행되었는지를 기준으로 판단해야 하며, 일부 경쟁이 있던 사실만으로 공동행위가 단절되는 것은 아니다.<각주>16</각주>라) 공동행위의 시기와 종기 13 부당한 공동행위는 법 제19조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다. 따라서 부당한 공동행위의 시기는 특별한 사정이 없는 한 합의한 날이 되며, 다만 합의한 날을 특정하기 어려운 경우에는 사업자별로 실행개시일이 된다.<각주>17</각주>14 '부당한 공동행위가 종료한 날’이라 함은 부당하게 경쟁을 제한하는 행위에 대한 합의가 더 이상 존속하지 않게 된 날을 의미하고, 합의가 더 이상 존속하지 않게 되었다 함은 당해 합의에서 정한 조건이 충족되거나 기한이 종료된 경우, 당해 합의 참여사업자가 탈퇴하거나 당사자 사이에 합의를 파기하기로 한 경우 및 사업자들이 합의에 의하여 인상한 가격을 다시 원래대로 환원하는 등 위 합의에 명백히 반하는 행위를 함으로써 더 이상 위 합의가 유지되고 있다고 인정하기 어려운 사정이 있는 경우 등을 의미한다.<각주>18</각주>15 또한 '부당한 공동행위가 종료한 날’을 판단함에 있어서 각각의 회합 또는 합의를 개별적으로 분리하여 판단할 것이 아니라 그와 같은 일련의 합의를 전체적으로 하나의 행위로 보고 판단하여야 할 것이고, 가격결정 등의 합의 및 그에 기한 실행행위가 있었던 경우 부당한 공동행위가 종료한 날은 그 합의가 그쳤던 날이 아니라 그 합의에 기한 실행행위가 종료한 날을 의미한다.<각주>19</각주>16 한편, 법원은 입찰담합의 종료일과 관련하여 공동행위가 종료된 날은 합의가 있었던 날이 아니라 합의에 기한 실행행위가 종료된 날을 의미하며, 이러한 법리는 입찰담합 및 그에 기한 실행행위에도 그대로 적용되므로 입찰담합에 기한 실행행위가 종료되었는지는 해당 합의 내용을 기초로 하여 그에 따라 예정된 실행행위의 구체적 범위, 태양 및 합의 등에 따른 경쟁제한효과의 확정적 발생여부 등 여러 요소를 종합적으로 고려해 사안별로 개별적ㆍ구체적으로 판단하여야 한다고 판시하였다.<각주>20</각주>다. 위법성 판단 1) 합의의 존재 여부 17 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 합의와 관련된 증거자료 및 피심인들 소속 임직원들의 진술 내용을 종합적으로 고려할 때, 피심인들은 2개 건설사가 실시한 빌트인 특판가구 구매입찰에 참여하면서 사전에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 합의하여 결정하였는바, 이러한 행위는 법 제19조 제1항 제8호의 합의로 인정된다. 2) 경쟁제한성 여부 가) 관련시장 획정 18 공동행위의 경쟁제한성을 판단하기 위해서는 당해 행위에 직ㆍ간접적으로 영향을 받는 관련시장을 획정할 필요가 있다. 관련시장의 범위는 상품의 가격, 기능 및 효용의 유사성과 구매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련된 경영의사결정 형태 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.<각주>21</각주>다만 부당한 공동행위의 다양성과 규제의 효율성ㆍ합리성을 고려할 때, 반드시 실증적인 경제분석을 요하는 것은 아니고 공동행위의 유형, 구체적 내용 및 그에 따라 추론 가능한 경제적 효과, 대상 상품 및 용역의 일반적인 거래현실 등에 근거하여 판단할 수 있다.<각주>22</각주>19 한편, 입찰시장은 입찰별로 특정 상품 또는 용역에 대한 물량이 정해져 있고 해당 상품 또는 용역은 낙찰자로 결정된 특정 사업자만이 공급을 담당한다는 점에서 당해 입찰이 아닌 다른 입찰이나 다른 시장에서 공급되는 상품 간에는 대체가능성이 전혀 없다. 결국 입찰시장은 개별 입찰 건별로 다른 입찰 건이나 다른 시장과는 완전히 분리되어 존재하는 것이며, 입찰에서의 관련시장은 각 개별 입찰 건을 하나의 시장으로 보는 것이 타당하다.<각주>23</각주>20 따라서 이 사건 관련시장은 고려개발이 2019년 1월에 발주한 4건으로 각각의 빌트인 특판가구 구매입찰시장이다. 나) 경쟁제한성 인정 여부 21 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 다음과 같은 점을 고려할 때 이 사건 입찰시장에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 22 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 들러리 사업자 및 투찰가격 등에 대하여 합의하고 이를 실행하였는바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대효과는 기대하기 어려운 반면, 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다. 23 둘째, 이 사건 공동행위는 해당 입찰시장에서 상호 경쟁관계 및 대체가능성이 있는 피심인들이 사전에 낙찰예정자 및 들러리 사업자를 합의하는 방식으로 이루어졌는데, 이와 같은 피심인들의 합의가 없었다면 피심인들이 자신의 영업능력, 경영상태 및 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 투찰가격을 결정함으로써 실질적인 가격경쟁이 이루어졌을 것으로 판단된다. 24 셋째, 이 사건 공동행위를 구성하는 각각의 입찰담합 대부분에 있어 입찰 참가업체 중 상당수가 낙찰예정자 등을 결정하는 합의에 참여하였으며, 거의 모든 입찰에서 사전에 결정된 낙찰예정자가 수주하였다. 피심인들의 이와 같은 행위는 결국 각 입찰에서의 낙찰률을 높이는 결과를 가져오게 되므로 직접적으로는 발주처의 비용부담으로 이어지고 나아가 분양가 상승 등 최종 소비자의 이익을 침해하는 우려를 초래하므로 경쟁제한효과가 작지 않다. 3) 공정위의 인가 여부 25 피심인들은 위 2. 가.의 행위에 대하여 사전에 공정거래위원회의 인가를 받은 사실이 없다. 4) 하나의 공동행위 성립여부 1 다음과 같은 점을 감안할 때 이 사건 피심인들의 각 합의는 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다고 판단되므로 하나의 공동행위로 봄이 타당하다. 26 첫째, 이 사건 공동행위는 모두 가격경쟁을 자제하고, 입찰 참여 실적에 따라 입찰참가자격이 유지되는 특판가구 구매입찰에서 입찰참가자격을 유지하기 위한 동일한 목적에서 이루어졌다. 27 낙찰예정자 합의에서의 낙찰예정자 또는 투찰가격 합의에서의 견적서 공유 업체는 가격경쟁을 자제하려는 목적 내지는 자신의 낙찰확률을 높이려는 목적을, 낙찰예정자 합의에서의 들러리사 또는 투찰가격 합의에서의 견적서를 공유받은 업체는 들러리 참여를 통해 향후 자신의 낙찰 순번을 노리거나 가격경쟁을 피하면서 동시에 입찰참가자격을 유지하고자 하는 목적을 달성할 수 있었다. 28 둘째, 2019년 고려개발 발주 빌트인 특판가구 입찰에서 낙찰예정자 내지 투찰가격이라는 동일한 대상에 대해 합의가 이루어졌다. 29 셋째, 이 사건 공동행위에 참여한 사업자도 고려개발의 협력업체 중 입찰별로 입찰참가자격을 부여받은 사업자로서 합의의 구성원에도 동일성이 인정된다. 30 넷째, 이 사건 합의는 피심인별 고려개발 발주 특판가구 입찰 담당 직원들이 유선이나 회합을 통해 낙찰예정자나 견적 제공업체를 결정하고, 입찰일 이전에 메일 또는 카카오톡 등으로 견적서를 공유하고, 견적서를 수령한 업체는 해당 견적보다 높은 가격에 투찰하는 등 동일한 방식에 의해 이루어졌다<각주>24</각주>. 5) 공동행위의 시기 및 종기 2 피심인들 간에 각각 이루어진 합의의 시기는 최초의 합의일이 되나, 합의일이 명확치 아니하므로 최초 실행일(입찰일)을 시기로 본다. 따라서 2019. 1. 24.이 위 건 합의의 시기이면서 종기이고, 이에 따른 적용 법령은 다음 표와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141726267" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 6) 소결 3 피심인들의 위 Ⅱ. 2.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 31 피심인들이 향후 위 2. 가.의 행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 1) 적용법령 32 부당한 공동행위에 적용할 법령은 당해 부당한 공동행위가 종료된 시점에 시행되고 있던 법령이며, 각 발주처별 및 피심인별 공동행위 기간과 적용법령은 <표 9>의 기재와 같다. 2) 부과 여부 33 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 입찰담합으로서 경쟁질서 저해성이 크다고 인정되므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금고시 Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 3) 과징금 산정 가) 산정기준 (1) 관련매출액 4 법 제19조 제1항에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따라 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 5 이에 따른 피심인별 관련매출액은 아래 <표 10> 기재와 같다. <표 10> 피심인별 관련매출액 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141726243" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 주」해당 입찰의 낙찰자는 '★’, 들러리는 '○’로 표시 (2) 중대성의 정도 및 부과기준율 6 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 그 성격상 경성공동행위에 해당하는 점, 거래상 지위가 우위에 있는 건설사에게 실질적으로 가격결정권이 있었고, 행위기간 중 공급원가<각주>25</각주>및 아파트 평당 분양단가는 꾸준한 상승세를 보였지만 특판가구의 납품가격 변동은 이에 미치지 못하였으며, 특판가구의 납품가격이 아파트 분양가에서 차지하는 비중이 미미함 등을 고려할 때 부당이득ㆍ피해규모가 크지 않다고 판단되는 점, 입찰참가자격 유지도 공동행위의 중요한 목적이었던 점, 지명경쟁입찰 방식으로 인해 경쟁제한효과가 이미 내재되어 있던 점 등을 고려할 때 과징금고시 [별표] 세부평가 기준표상 '중대한 위반행위’에 해당하므로 3%의 부과기준율을 적용한다. (3) 산정기준 2 산정기준은 위 (1)의 관련매출액에 위 (2)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 각 입찰 건에서 탈락하였거나 응찰하지 아니한 들러리 사업자에 대해서는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 산정기준을 감액<각주>26</각주>한다. 3 이에 따라 산정된 각 행위유형별 및 피심인별 산정기준은 다음 <표 11> 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141726245" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 나) 1차 조정 7 한샘을 제외한 피심인들은 1차 조정 관련 해당 사유가 없으므로 위 <표 10> 의 각 행위유형별 및 피심인별 산정기준을 1차 조정 산정기준으로 한다. 1 한샘의 경우 과거 5년간 법 위반 횟수가 1회이고 위반 횟수 가중치의 합산이 2.5점이므로 과징금고시 Ⅳ. 2. 나. 1) 규정에 따라 산정기준의 100분의 10을 가중한다. 2 이에 따른 피심인별 1차 조정 산정기준은 아래 <표 12>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141726247" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 다) 2차 조정 8 피심인들은 심사관의 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 고려하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가) 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감액한다. 3 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 13>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=141726249" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 라) 부과과징금의 결정 1 에넥스의 경우 의결일 직전 사업연도 사업보고서상 부채비율이 200%를 초과(273%)하면서 같은 업종 평균(87.6%<각주>27</각주>)의 1.5배를 초과하는 점, 당기순이익이 적자(△19,368백만 원)인 점, 2차 조정된 산정기준(815백만 원)이 잉여금(△5,820백만 원) 대비 상당한 규모인 점 등을 고려하여 과징금고시 Ⅳ. 4. 가. (1) (가) 후단 규정에 따라 2차 조정 산정기준의 100분의 30을 감액한다.