㈜동원에프앤비의 부당한 고객유인행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 지위 및 일반현황 1 피심인은 식재료 가공품 등을 제조ㆍ판매하는 사업자이다. 일반현황은 아래 <표 1>의 기재와 같다. <표 1> 피심인의 일반현황 (2015. 12. 31. 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698105" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인 제출자료 나. 시장 구조 및 실태 1) 학교급식 일반 현황 가) 학교급식의 개요 2 학교급식제도는 1981년도에 최초로 '학교급식법’이 제정된 이후 학교급식후원회제도<각주>1</각주>, 위탁급식 제도<각주>2</각주>가 도입되는 등 변천을 거듭하였으며 1998년 초등학교를 시작으로 2002년에는 고등학교, 2006년 중학교에서도 급식제도가 전면 실시되었다. 3 종래 학교급식은 직영급식<각주>3</각주>과 위탁급식 2가지 유형으로 구분되었으나, 2006년 7월 학교급식법 개정 이후 위탁급식제도가 폐지되고 직영급식 체제로 전환되었으며 불가피한 경우에 한해 위탁급식을 실시하도록 하고 있다. 나) 학교급식 운영현황 4 2016년 2월말 기준 전국 초ㆍ중ㆍ고ㆍ특수학교(학교급식법 제4조에 따른 학교급식 대상 학교를 의미하며, 이하 '학교’라 통칭 한다) 11,698개교에서 100% 급식을 실시하고 있다. 1일 평균 급식 학생 수는 614만 명으로 전체 학생 대비 99.9%의 학생들에게 급식을 제공하고 있으며, 학교당 평균 급식 학생 수는 525명이다. 직영급식은 11,456개교로 97.9%이며 위탁급식은 242개교로 2.1%에 불과하여 대부분 직영급식 형태로 운영되고 있다. <표 2> 학교급별 급식현황(2016. 2. 28. 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698107" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 출처: 교육부(2015년 학교급식 실시현황, 2016.6.22.) 5 학교급식의 2015년도 연간 예산규모<각주>4</각주>는 5조 6,341억 원이며 초등학교 2조 3,608억 원(41.9%), 중학교 1조 3,242억 원(23.5%), 고등학교 1조 9,048억 원(33.8%), 특수학교 443억 원(0.8%)으로 초등학교, 고등학교, 중학교, 특수학교 순으로 예산규모가 높다. 6 이와 같은 학교급식 예산은 교육청, 지자체, 보호자 등의 부담을 통해 분담되며, 가장 큰 항목은 교육청 부담의 교육비특별회계로 2조 7,085억 원(48.0%)이고, 보호자부담금 1조 7,318억 원(30.8%), 지자체지원금 1조 495억 원(18.6%) 순이다. 7 한편, 학교급식 예산을 지출항목에 따라 나누면 크게 식품비, 운영비, 시설설비비로 구분할 수 있다. 이 중 식품비는 3조 1,917억 원(56.7%), 운영비는 2조 2,208억 원(39.4%), 시설설비비는 2,217억 원(3.9%)으로 구성되어 학교급식 예산 중 식재료비가 가장 많은 비중을 차지하고 있다. 8 2016년 2월말 기준 학교급식 종사자는 총 72,827명으로 학교당 평균 6명이 배치되어 있다. 이 중 영양(교)사가 9,975명, 조리사가 10,228명, 조리원이 52,624명이며, 학교급식 식단을 결정하는 영양사는 대부분 학교당 1명이 근무하며 신분은 정규직이 4,978명, 학교회계직 등이 4,997명으로 거의 같은 비율이다. 2) 학교급식 식재료 시장 현황 가) 일반현황 9 학교 급식용 식재료는 크게 쌀, 돼지고기, 생선 등 농ㆍ수ㆍ축산물인 1차 산물과 1차 산물을 공장에서 가공한 돈가스, 만두, 식용유, 육가공류 등 공산품, 김치류를 포함한 기타 부식류 등으로 구분할 수 있다. 10 2015년 기준 학교급식 식재료의 품목별 이용 비율은 농ㆍ수ㆍ축산물인 1차 산물이 55%로 절반 이상을 차지하고 있으며 공산품은 30%내외를 차지하고 있는 것으로 추정된다.<각주>5</각주>나) 학교급식 식재료 중 공산품 시장현황 11 학교급식 공산품 시장은 2015년 기준 전체 식재료비 3조 1,917억 원의 약 30% 수준인 약 9,575억 원 규모로 추정된다. 12 2015년 기준 학교급식 공산품 시장은 아래 <표 3>에서 보는바와 같이 피심인을 포함한 대기업 군이 30% 내외의 시장을 점유하고 있으며, 피심인은 2014년부터 학교급식 공산품 시장에 대한 영업활동을 강화하여 매출액이 상승하는 추세<각주>6</각주>에 있으나 아직은 관련 시장 점유율이 2.1% 수준에 불과한 것으로 추정된다. <표 3> 학교급식 공산품 시장현황(2015년 기준) (단위: 억 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698109" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인 등 각사 제출자료 다) 학교급식 공산품 유통구조 13 학교급식 식재료 중 공산품은 아래 <그림>에서 보는바와 같이 일반적으로 '대형 식품업체 → 유통업체(식품업체의 총판대리점 성격) → 학교’의 경로를 거쳐 납품된다. 먼저 학교가 공산품을 납품할 유통업체를 입찰을 통하여 선정하고 선정된 유통업체가 학교의 일일주문에 따라 대형 식품업체에 발주를 하고 식재료를 공급받아 학교에 최종적으로 납품한다. <그림> 학교 급식재료 납품 과정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698111" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 주」간접납품업체는 주로 대형 식품업체임 14 이를 구체적으로 살펴보면 각 급 학교는 매월 중순 경<각주>7</각주>, 다음 달 학교 급식에 필요한 식재료의 품목과 수량을 결정하고 이를 납품할 업체를 조달청 나라장터(G2B) 또는 한국농수산식품유통공사의 농수산물사이버거래소(eaT)<각주>8</각주>를 통해 제한적 최저가 입찰방식 등으로 입찰을 공고하면, 식재료 유통업체들은 학교 영양사가 작성한 현품설명서<각주>9</각주>에 기반하여 입찰에 참여하게 되고, 이후 납품업체로 선정된 업체는 학교와 계약을 체결한 후 1∼2개월 간 식재료를 납품하게 된다. 라) 영업형태 15 학교급식 식재료 납품계약은 학교 행정실이 낙찰 받은 유통업체와 체결하게 되지만, 낙찰 여부를 결정하는 가장 중요한 요소인 식단, 현품설명서 등을 학교 영양사가 작성하므로 학교에 식재료를 납품하는데 학교 영양사의 권한이 가장 크다고 볼 수 있다. 따라서 유통업체에 식재료를 공급하는 식품업체로서는 자사 제품을 취급하는 유통업체가 낙찰될 수 있도록 하기 위하여 학교 영양사를 상대로 한 영업활동에 주력할 수밖에 없는 구조이다. 16 대부분의 식품업체는 학교 영양사를 대상으로 영업활동을 수행하기 위하여 자기의 소속으로 홍보영양사<각주>10</각주>를 두고 있으며, 홍보영양사는 자기의 영업지역 내에 있는 학교 영양사를 방문하여 샘플 등을 제공하고 제품에 대해 설명하며, 종국적으로 현품설명서에 자사 제품의 사양이 반영될 수 있도록 노력한다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 인정사실 17 피심인은 2014년 7월부터 2016년 7월까지 학교급식 식단의 타사제품을 자기제품으로 대체하는 등 학교급식 시장에서의 자사 매출 확대 등을 목적으로 “급식영양사 자사 메뉴 식단구성 프로모션” 등 12개의 프로모션(이하 '이 사건 프로모션’이라 한다)을 진행하면서 자기 제품 사용을 이유로 24,578천원 상당의 스타벅스 상품권 및 기타 물품 등(이하 '상품권 등’이라 한다)을 자기의 홍보영양사<각주>11</각주>를 통해 전국 499개 학교<각주>12</각주>영양사에게 지급하였다. 18 위와 같이 피심인이 진행한 이 사건 프로모션별 기간, 상품권 등 지급조건 및 내역 등은 <별지 1>과 같으며, 이 사건 프로모션과 관련하여 피심인이 학교별로 상품권 등을 지급한 금액은 <별지 2>와 같다. 2) 근거 19 이와 같은 사실은 피심인이 작성한 프로모션 세부 내역(심사보고서 소갑 제4호증<각주>13</각주>), 확인서(소갑 제6호증) 및 프로모션 관련 학교별 상품권 등 지급액 내역(소갑 제8호증) 등을 통하여 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 적용 요건 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>14</각주>제23조(불공정거래행위의 금지) ① 사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 "불공정거래행위"라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 2. (생략) 3. 부당하게 경쟁자의 고객을 자기와 거래하도록 유인하거나 강제하는 행위 4. ∼ 8. (생략) ② (생략) ③ 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 대통령령으로 정한다. ④ ~ ⑥ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>15</각주>제36조(불공정거래행위의 지정) ① 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제3항에 따른 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 별표 1의2와 같다. ② (생략) [별표 1의2] 불공정거래행위의 유형 및 기준(제36조 제1항 관련) 1. ∼ 3. (생략) 4. 부당한 고객유인 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제1항 제3호 전단에서 “부당하게 경쟁자의 고객을 자기와 거래하도록 유인하는 행위”라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 행위를 말한다. 가. 부당한 이익에 의한 고객유인 정상적인 거래관행에 비추어 부당하거나 과대한 이익을 제공 또는 제공할 제의를 하여 경쟁사업자의 고객을 자기와 거래하도록 유인하는 행위 나. ∼ 다. (생략) 5. ∼ 10. (생략) 2) 법리 20 법 제23조 제1항 제3호 및 법 시행령 제36조 제1항 관련 [별표 1의2] 제4호 가목에 따른 '부당한 이익에 의한 고객유인’ 행위가 성립하기 위해서는 ① 정상적인 거래관행에 비추어 부당하거나 과대한 이익을 제공 또는 제공할 제의를 하여 ② 경쟁사업자의 고객을 자기와 거래하도록 유인함으로써 ③ 공정한 거래를 저해할 우려가 있어야 한다. 가) 정상적인 거래관행에 비추어 부당하거나 과대한 이익의 제공(제의) 21 정상적인 거래관행이란 원칙적으로 해당업계의 통상적인 거래관행을 기준으로 판단하되 구체적인 사안에 따라서는 바람직한 경쟁질서에 부합하는 관행을 의미하기도 하며, 현실의 거래관행과 항상 일치하는 것은 아니다. 또한, 부당한 이익에 해당되는지는 관련 법령에 의해 금지되거나 정상적인 거래관행에 비추어 바람직하지 않은 이익인지 여부로 판단하고, 과대한 이익에 해당하는지는 정상적인 거래관행에 비추어 통상적인 수준을 넘어서는지 여부로 판단한다.<각주>16</각주>22 이익의 제공은 현실적으로 이익을 제공하는 경우뿐만 아니라 제공할 것을 제의하는 경우도 포함한다. 이익제공의 방법에는 특별한 제한이 없으며, 리베이트 제공이나 판촉지원금 내지 판촉물의 지급 등 적극적인 이익제공 이외에 부과되어야 할 요금ㆍ비용 등의 감면, 외상매출금의 할인과 같은 소극적인 이익제공 등 모든 경제적 이익제공이 해당된다.<각주>17</각주>나) 경쟁사업자의 고객을 자기와 거래하도록 유인할 가능성 23 부당한 이익제공이 경쟁사업자의 고객을 자기와 거래하도록 유인할 가능성이 있는지 여부는 객관적으로 고객의 의사결정에 상당한 영향을 미칠 가능성이 있는지 여부에 따라 결정된다.<각주>18</각주>24 경쟁사업자의 고객에는 경쟁사업자와 거래를 한 사실이 있거나 현재 거래관계를 유지하고 있는 고객뿐만 아니라 잠재적으로 경쟁사업자와 거래관계를 형성할 가능성이 있는 고객도 포함한다.<각주>19</각주>또한 이익을 제공 또는 제의하는 사업자가 경쟁사업자의 고객과 실제로 거래하고 있을 필요는 없으며, 객관적으로 고객의 의사결정에 상당한 영향을 미칠 수 있는 가능성이 있으면 유인가능성을 인정할 수 있다. 다) 공정한 거래를 저해할 우려 25 공정거래 저해성이란 불공정성을 포함하는 개념으로 경쟁수단 또는 거래내용이 정당하지 않으면 불공정한 행위로서 공정거래저해성이 있다 할 것이고, 공정거래저해의 정도는 실제로 공정한 경쟁을 저해한 사실이 있어야 할 필요는 없고 그 우려가 있는 것만으로 충분하며, 그 우려의 정도는 추상적인 위험성(가능성)만으로 충분하고 구체적인 위험성을 필요로 하지 않는다.<각주>20</각주>3) 피심인의 위 2. 가의 행위의 위법 여부 가) 정상적인 거래관행에 비추어 부당하거나 과대한 이익의 제공(제의)인지 여부 26 피심인의 위 2. 가의 행위는 다음과 같은 점을 고려할 때, 정상적인 거래관행에 비추어 부당한 이익을 제공하는 행위에 해당한다. 27 첫째, 사업자가 고객의 수요를 얻기 위하여 가격, 품질 또는 서비스 등 장점에 의한 경쟁을 하는 것이 정상적인 거래관행에 부합한다 할 것이나, 피심인은 학교 영양사에게 자신이 판매하는 식재료 가공품을 사용하는 대가로서 상품권 등을 제공하는 등 경쟁을 회피하기 위한 불공정한 경쟁수단을 사용하였는바, 이를 정상적인 거래관행으로 보기 어렵다. 28 둘째, 피심인은 자기가 제시하는 일정 사용조건을 충족한 경우에 한하여 경제상의 이익을 제공하고 있어 학교 영양사로서는 자기가 받을 수 있는 경제상의 이익을 위하여 품질 등이 우수한 타사제품 대신 피심인의 제품을 선택할 우려가 있는바, 학교급식의 식재료 등 메뉴 선택권이 실질적인 소비자인 학생에게 없고 학교 영양사에게 있다는 점 및 학교 영양사는 성장기에 있는 학생들의 발육과 건강을 위한 식단 구성을 책임지고 있다는 점 등을 고려하면 학교 영양사의 식재료 선택에 영향을 미칠 가능성이 있는 피심인의 이 사건 경제상의 이익제공 행위를 사회통념상 정상적인 거래관행에 따른 바람직한 이익제공행위로 보기 어렵다. 나) 경쟁사업자의 고객을 자기와 거래하도록 유인할 가능성이 있는지 여부 29 피심인의 위 2. 가의 행위는 다음과 같은 점을 고려할 때, 경쟁사업자의 고객을 자기와 거래하도록 유인할 가능성이 있는 행위에 해당한다. 30 첫째, 피심인의 이 사건 프로모션을 통한 상품권 등의 경제상 이익은 피심인의 제품을 학교 영양사가 급식 식단에 사용하는 것을 조건으로 하여 사후적으로 제공하고 있는 바, 피심인이 제공하는 경제상 이익을 받기를 기대하는 학교 영양사를 피심인과 거래하도록 유인할 가능성이 높다. 31 둘째, 피심인의 이 사건 프로모션을 통한 상품권 등의 경제상 이익 제공행위는 학교급식 식단의 타사제품을 자기제품으로 대체하는 등 학교급식시장에서 자기제품의 매출 확대를 위한 것이었음을 피심인도 인정하고 있다. 다) 공정한 거래를 저해할 우려가 있는지 여부 32 피심인의 위 2. 가의 행위는 다음과 같은 점을 고려할 때, 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위에 해당한다. 33 첫째, 피심인으로부터 경제상 이익을 제공받은 학교 영양사는 피심인의 이 사건 프로모션 대상 제품을 많이 구입할수록 피심인으로부터 받는 이익 규모가 커지게 되어 결과적으로 식재료의 품질 및 가격 등을 구체적으로 고려하여 구입하기 보다는 영양사 자신에게 경제상 이익이 더 많이 발생하는 식재료를 선택하는 선택왜곡 현상을 가져올 위험성이 있는 바, 해당 시장에서의 공정한 경쟁을 기대하기 어렵다. 34 둘째, 학교급식의 실질적인 소비자인 학생들이 급식에 사용되는 식재료를 선택할 수 없고 학교 영양사의 선택에 따라 급식에 사용되는 식재료가 결정되는 학교급식의 특징을 고려하면, 피심인으로부터 경제상 이익을 제공받은 영양사는 학생의 발육과 건강에 필요한 영양을 충족할 수 있는 안전하고 우수한 품질의 식재료 보다는 단순히 피심인으로부터 제공받은 이익의 규모나 횟수에 따라 식재료를 구매할 가능성이 높고 이러한 경우 우수한 품질의 급식 이용을 추구하는 소비자의 이익이 침해되는 결과를 초래할 우려가 있다. 35 셋째, 피심인의 이 사건 상품권 등 제공행위는 학교 영양사 개인에 귀속되는 경제상 이익으로써 급식식단의 품질개선 등으로 이어졌다고 볼 여지가 없는 바, 특별히 효율성 증대효과나 소비자 후생 증대효과 등의 합리성이 있다고 인정될 여지도 없다. 4) 소결 36 피심인의 위 2. 가의 행위는 법 제23조 제1항 제3호 및 법 시행령 제36조 제1항 관련 [별표 1의2] 불공정거래행위의 유형 및 기준 제4호 가목의 부당한 이익에 의한 고객유인행위에 해당하여 위법하다. 3. 처분 37 피심인이 앞으로 위 2. 가의 행위와 동일하거나 또는 유사한 법 위반행위를 하지 않도록 하기 위하여 법 제24조의 규정에 따라 행위금지명령을 부과한다. 4. 피심인의 수락내용 38 피심인은 2016. 11. 11. 위 2. 가의 행위사실을 인정하고 주문내용의 시정조치 의견을 수락하였으므로 피심인의 출석 없이 이 사건 심의를 진행하였다. 5. 결론 39 피심인의 위 2. 가의 행위는 법 제23조 제1항 제3호에 위반하므로 법 제24조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.