보광종합건설㈜ 발주 빌트인 특판가구 구매입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 에넥스 및 주식회사 넥시스<각주>1</각주>는 가구 제조ㆍ판매업 등을 영위하는 자들로서 법 제2조 제1호에서 정한 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1>의 내용과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140023121" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 가구산업 시장구조 가) 가구의 개념 및 분류 3 '가구’란 실내에 설치되는 모든 기구 및 도구류를 총칭하는 개념으로, 협의로는 의자나 책상과 같이 움직일 수 있는 것을 지칭하고, 광의로는 붙박이장이나 벽난로와 같이 건물에 붙어있는 것도 포함한다. 4 가구는 일반적으로 그 용도에 따라 ① 가정에서 사용되는 장롱ㆍ화장대ㆍ서랍장ㆍ침대ㆍ의자ㆍ소파ㆍ식탁 등 가정용 가구, ② 주방에 설치되는 상부장과 하부장 등 주방용 가구, ③ 사무공간에 설치되는 사무용가구, ④ 학교ㆍ종교단체 등에서 사용되는 기타 가구로 구분될 수 있다. 5 한편, 가구업계에서는 거래상대방에 따라 B2C(Business to Customer) 가구와 B2B(Business to Business) 가구로 나누기도 하는데, 이때 B2B 가구에는 아파트 등 공동주택에 들어가는 특판가구, 사무공간에서 사용되는 사무용가구, 선박 내 거주공간에서 사용되는 선박용가구 등이 포함된다. 6 이 건 공동행위의 대상은 특판가구인데, 특판가구란 아파트ㆍ오피스텔 등 대단위 공동주택의 신축ㆍ재건축ㆍ리모델링 사업에서 건설사 및 시행사를 대상으로 공급하는 빌트인 가구를 의미한다. 7 특판가구는 크게 '주방가구’와 주방 이외 부분에 설치되는 '일반가구’로 분류된다. 주방가구의 주요 상품군은 상부장, 하부장, 냉장고장, 아일랜드장 등이 있고, 일반가구의 주요 상품군으로는 붙박이장, 거실장, 신발장 등이 있으며 일반가구를 수납가구라고 지칭하기도 한다. 일반가구에 비해 주방가구가 단가가 비싸고 기술력이 필요하며, 통상 규모가 큰 가구업체는 주방 및 일반가구 모두 제조할 수 있으나, 소규모 가구업체의 경우 일반가구만 제조ㆍ판매하는 경우가 많다. (2) 가구산업 개요 및 전체 시장현황 일반 8 통계청의 2021년 광업ㆍ제조업조사 결과에 따르면, 국내 가구시장에는 총 1,334개의 업체가 참여하고 있으며, 매출액은 약 8조 8천억 원 규모이다. 9 가구산업은 노동집약적 특징이 있고 전형적인 내수산업이다. 또한 소비자의 기호, 용도, 가격 등에 의해 수요가 매우 세분화되어 있어 다품종 소량생산 방식의 중소기업에 적합한 업종이었으나, 소득수준 향상 및 건설시장 규모 확대 등으로 대량생산 능력을 지닌 대기업의 점유율이 점차 확대되고 있다. 10 통계청의 광업ㆍ제조업 조사결과에 따르면 2006년 기준 매출액 1,000억원 이상 업체들은 2016년까지 매출규모가 324% 증가한 데 반해, 매출액 10억 미만 업체들은 같은 기간 매출액 증가율이 41.5%에 그친 것으로 나타났다.<각주>2</각주>11 2021년 매출액 기준 전체 가구업체들의 점유율을 살펴보면, 가정용 가구와 주방용 가구 사업을 모두 영위하는 한샘과 현대리바트가 각각 점유율 1위와 2위를 차지하였다.<각주>3</각주>(3) 이 건 특판가구 시장현황 12 특판가구 시장은 B2B 시장으로서, 발주처가 공동주택 현장별로 특판가구에 대한 입찰을 실시하여 업체를 선정하고 선정된 업체가 해당 현장에 가구를 납품하는 방식으로 거래가 진행된다. 13 특판가구 시장은 건설사들을 상대로 입주 예정인 아파트 등에 설치하는 것을 내용으로 하기 때문에 납기에 맞추어 제한된 시간 내에 대규모 시공이 요구된다는 특수성이 있고, 상부 시장인 건설업 시장 경기에 직접적인 영향을 받게 된다. 14 2014년 이래로 특판가구 시장은 한샘, 현대리바트, 에넥스 3강 체제로 유지되고 있으며, 4위 사업자인 넵스까지 포함하여 4개사가 특판가구 입찰시장의 주요 사업자라고 할 수 있다. 15 최근 3년간 주요 사업자들의 빌트인 특판가구 부문 매출현황은 다음 표와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140023123" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 2) 이 건 특판가구 입찰방식 개관 16 특판가구 입찰의 경우 민간 건설사가 시공과정에서 특판가구를 일괄 또는 주방ㆍ일반가구로 분리해서 일반경쟁 또는 지명경쟁 방식으로 입찰 공고하고, 이를 통해 낙찰받은 업체가 제작, 납품 및 시공 공정을 일괄 수행하는 거래로 진행된다. 17 일반적으로 민간 건설사들이 내부 기준, 업체 평가결과 등에 따라 협력업체 풀을 정해놓는 경우가 많아 건설사별로 입찰참여업체들이 달라진다. 이에 따라 가구업체들은 대부분 건설사별로 영업 담당자를 지정해놓고 입찰에 참여하게 된다. 18 입찰시기가 공동주택 분양 이전인지 이후인지에 따라 사전입찰과 사후입찰로 나뉘어진다. 사전입찰의 경우 낙찰업체가 통상적으로 발주처 요청에 따라 먼저 모델하우스에 특판가구를 공급하고 이후 실제 공동주택에도 특판가구를 공급하는 방식이다.<각주>4</각주>한편, 사후입찰은 공동주택 분양 이전 모델하우스 시공에 관여하지 않은 업체들도 본 입찰에 참가하여 진행되는 방식이다. 19 특판가구 입찰은 유형별로 연단가 입찰과 현장별 입찰로 구분되기도 한다. 연단가 입찰은 통상 대형 건설사 위주로 실시하므로 규모가 큰 편이고 일반적으로 낙찰 순위가 높을수록 더 많은 물량을 배분하는 방식인데 통상 1순위자의 투찰가격(최저가)으로 단가가 결정된다. 한편, 현장별 입찰은 개별 현장별로 실시되는 입찰이다. 3) 보광종합건설㈜<각주>5</각주>발주 특판가구 구매입찰의 개요 20 보광종합건설은 자신에게 등록된 가구 협력사들을 대상으로 지명경쟁입찰을 실시하여 최저가로 투찰한 업체를 낙찰자로 선정하였다. 이때 입찰은 사후입찰 및 현장별 입찰로 실시되었다. 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 21 대부분의 국내 건설사들은 입찰에 참여할 수 있는 가구사들의 범위를 한정하고 있으며, 가구사들의 입찰 참여 실적, 투찰가격, 신용평가결과 등을 토대로 입찰참가 자격을 유지하거나 제한하기도 한다. 이에 따라 가구사들은 입찰 참여 자격을 유지하기 위해 낙찰을 희망하지 않는 입찰 건에 대해서도 관행처럼 투찰을 해 왔는데, 이 과정에서 입찰내역서 작성에 드는 노력을 줄이고자 특정 가구사가 작성한 입찰내역서를 서로 공유하고 이를 토대로 입찰에 참여하기도 하였다. 22 이러한 행위는 주로 입찰참가자격 유지를 희망하는 업체가 낙찰확률이 높거나 평소 친분이 있는 업체들에 대한 의사연락을 통해 투찰가격을 전달받고 투찰하는 방식으로 실행되었다. 이를 통해 견적가를 공유해 준 업체는 낙찰확률을 높이거나 해당 입찰에서 높은 순위를 안정적으로 확보할 수 있었고, 견적을 공유받은 업체는 입찰참여 자격을 유지하려는 목적을 달성할 수 있었다. 23 이러한 사실은 심사보고서 소갑 제1호증을 통하여 인정된다. 2) 합의 및 실행 24 피심인들은 2021. 3. 10. 보광종합건설이 발주한 강동구 길동 주상복합속초 장사동 연립주택 일반가구 구매입찰에서 입찰 참여 자격 유지 등을 목적으로 사전에 투찰가격을 합의하여 결정하고 이를 실행하였는데, 구체적인 경위는 다음과 같다. 25 피심인들은 2021. 3월경 본 건 일반가구 입찰과 관련하여 피심인 에넥스가 견적서를 피심인 넥시스에게 송부해주면 피심인 넥시스는 그 견적금액을 참고하여 전달받은 견적금액보다 높게 투찰하기로 합의하였다. 26 이에 따라 입찰 당일인 2021. 3. 10. 피심인 에넥스 담당자가 피심인 넥시스 담당자에게 문자 메시지를 통해 견적서를 전달하였는데, 이같은 내용은 다음 <표 3>의 문자 대화 내용을 통해 확인된다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140023125" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 27 피심인들은 서로 공유한 견적금액대로 이를 조정하여 다음 표와 같이 투찰하였다. 다만, 입찰 결과 최저가로 투찰한 ㈜보림가구가 낙찰받았으며, 계약금액은 132,406,000원이었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140023127" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>6</각주>3) 근거 28 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정 및 약식 심의에서 인정하였고, 2022. 7. 8. 공정거래위원회 질의에 대한 에넥스 답변서(소갑 제1호증), 보광종합건설 발주 특판가구 건설 입찰현황 자료(소갑 제2호증), 2021. 3. 10. 피심인들이 견적서를 공유한 문자 메시지 자료(소갑 제3호증) 등을 통하여 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>7</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다.1.∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>8</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다.1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 관련 법리 29 법 제19조 제1항 제8호가 금지하는 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자가 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위를 ② 다른 사업자와 공동으로 할 것을 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 방법으로 합의하고, ③ 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 또한, 법 제19조 제2항의 위법성 조각사유인 ④ 공정거래위원회로부터 그러한 부당한 공동행위에 대한 인가를 받은 사실이 없어야 한다. 가) 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 해당하는지 여부 30 법 제19조 제1항 제8호는 '입찰 또는 경매를 할 때 낙찰자, 경락자, 입찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’를 규정하고 있다. 또한, 법 시행령에는 법 제19조 제1항 제8호가 규정하고 있는 행위에 대하여. '낙찰 또는 경락의 비율을 결정하는 행위, 설계 또는 시공의 방법을 결정하는 행위, 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항을 결정하는 행위 등을 의미한다’고 규정하고 있다. 31 위 Ⅱ. 1.의 행위사실에서 살펴본 바와 같이, 피심인들이 보광종합건설이 실시한 빌트인 특판가구 입찰에 참여하면서 각각의 입찰별로 투찰가격 등을 합의한 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당한다. 나) 합의 (1) 합의의 의미 32 법 제19조 제1항 제8호에 규정되어 있는 '합의’라 함은 둘 이상의 사업자 간의 의사의 합치를 의미하고 의사의 합치라 함은 '넓은 의미에서의 합의’를 말하는 것으로서 반드시 청약 또는 승낙을 요소로 하는 유효한 계약일 필요는 없다. 따라서 이러한 합의의 방법에는 계약ㆍ협정ㆍ결의 등 명시적 방법뿐만 아니라 양해 내지 요해(了解)와 같은 묵시적 방법도 포함된다.<각주>9</각주>즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 명시적인 합의뿐만 아니라, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 33 아울러, 어느 한쪽 사업자가 당초부터 합의에 따를 의사도 없이 진의 아닌 의사표시에 의하여 합의한 경우라고 하더라도 다른 쪽 사업자는 당해 사업자가 합의에 따를 것을 신뢰하고 당해 사업자는 다른 사업자가 합의를 위와 같이 신뢰하고 행동할 것이라는 점을 이용함으로써 경쟁을 제한하는 행위가 되는 것은 마찬가지이므로 부당한 공동행위 성립에 방해가 되지 않는다.<각주>10</각주>34 또한, 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 제1항 각호에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로 사업자가 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요(要)하지 아니한다.<각주>11</각주>(2) 합의에 대한 판단 35 위 Ⅱ. 1.의 행위사실에서 살펴본 바와 같이, 합의와 관련된 증거자료와 피심인들의 확인서 내용을 종합적으로 고려할 때, 피심인들은 보광종합건설이 실시한 빌트인 특판가구 입찰에 참여하면서 사전에 투찰가격 등을 합의하여 결정하였는바, 이러한 행위는 법 제19조 제1항 제8호의 합의로 인정된다. 36 또한, 본 건에 있어서 피심인들은 낙찰예정자를 정함이 없이 투찰금액이 기재된 견적서만을 공유하였는데 이 또한 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하고 있는 '입찰가격을 결정’하는 합의에 해당한다고 볼 수 있다. 앞서 행위사실에서 살펴 보았듯이 피심인들은 해당 투찰가격이 기재된 견적서를 전달받아 해당 견적서에 기재된 금액대로 또는 그보다 높게 투찰하였으며, 이러한 투찰방식에 대해 피심인들간 공통된 인식이 존재하였기 때문이다. 다) 경쟁제한성의 판단 (1) 관련시장 획정 37 이 사건 공동행위의 경쟁제한성을 판단하기 위해서는 당해 행위에 의해 직ㆍ간접적으로 영향을 받는 관련시장을 획정할 필요가 있다. 관련시장의 범위는 상품의 가격, 기능 및 효용의 유사성과 구매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련된 경영의사결정 형태 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.<각주>12</각주>다만 부당한 공동행위의 다양성과 규제의 효율성ㆍ합리성을 고려할 때, 반드시 실증적인 경제분석을 요하는 것은 아니고 공동행위의 유형, 구체적 내용 및 그에 따라 추론 가능한 경제적 효과, 대상 상품 및 용역의 일반적인 거래현실 등에 근거하여 판단할 수 있다.<각주>13</각주>38 담합에 있어서 경쟁제한성 판단 내지 공동행위를 행한 사업자들의 시장 점유율 산정의 전제가 되는 관련시장이란 '경쟁관계’가 성립되는 상품의 시장이고, 경쟁관계라는 것은 수요자 입장에서 구매대체의 가능성이 존재하는 상품 간에 성립된다.