사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 대영종합산기 주식회사와 주식회사 보원엔지니어링은 전기공업사업자들로 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다.) 제2조 제1호의 사업자에 해당한다.<각주>1</각주>2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인 일반 현황 (해당년도 말 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587509" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587507" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 나. 시장 구조 및 실태 3 개폐기는 배전선로를 개방하거나 닫아주는 역할을 하는 기기를 말하며 지상에 설치된 개폐기를 지상개폐기라고 한다. 한국전력공사는 원활한 전력공급을 위해 전국에 약 73,470여대의 지상개폐기를 설치ㆍ운용하고 있다. 지상개폐기가 고장나면 전력공급이 중단되므로 사전에 고장 가능성을 감지하고 예방하기 위해 지상개폐기의 진단ㆍ점검이 필요하다. 4 지상개폐기의 진단ㆍ점검을 위해 과거에는 전기를 차단한 상태에서 작업을 진행하여 진단 진행 중에는 전력공급이 되지 않아 소비자들의 불편이 초래되었다. 그러나, 지상개폐기에 고장이 발생하기 전에 부분방전이 발생하는 특성을 이용하여 지상개폐기가 송전 중인 상태에서 부분방전이 발생하는지 여부를 진단하는 방법이 개발되었는바, 이를 지상개폐기 부분방전(PD, Partial Discharge) 진단<각주>2</각주>이라 한다. 5 이 사건 입찰은 지상개폐기 부분방전 진단업무를 수행하는 용역에 관한 것으로, 이 사건 입찰 관련 용역에 사용된 Ultra TEV 등 부분방전 진단 장비를 사용하면 전기가 흐르는 상태에서 지상개폐기를 점검 할 수 있고, 육안으로는 확인하기 어려운 부분까지도 세밀하게 진단할 수 있다. 6 한국전력공사는 2017년 12월 이전에는 영국 EA테크놀로지사의 Ultra TEV 제품을 특정하여 진단 용역에 사용할 것을 요구하였다. 그러나, 한국전력공사 설비진단처가 PD진단 장비에 대한 성능검증을 실시하여 6종의 장비가 성능검증을 통과하고, 2017.11.22. '지상개폐기 PD 진단용역 관리절차서’가 제정됨에 따라, 한국전력공사는 '성능검증을 받은 PD 진단장비를 보유한 업체’를 입찰참가자격으로 규정하였다. 7 이에 따라, 2017.12.1. 이후 입찰에서는 Ultra TEV 외에도 6종의 장비를 보유한 업체가 입찰에 참가할 수 있게 되었으며, 현재 대영종합산기, 동보활선 등 약 100여개사가 입찰에 참여하고 있다. 다. 이 사건 입찰현황 8 한국전력공사는 2014년 2월부터 2017년 2월까지 전국적으로 「지상개폐기 부분방전 진단용역 입찰」을 실시하였는데, 이는 한국전력공사의 각 지사 및 지역본부에서 지상개폐기 부분방전 진단용역의 수행자를 선정하는 사업으로 전자공개수의계약과 제한경쟁입찰 방식으로 발주되었다. 한전전자조달시스템에서 입찰참가신청 및 입찰보증금 납부 후 입찰서를 투찰하며, 예정가격(복수예비가격 15개중 임의로 선정된 4개의 산술평균가격) 이하 최저가격으로 입찰한 자 순으로 당해용역 적격심사기준에 의거 심사하여 선정된 업체를 낙찰자로 결정한다. 이 사건 입찰 결과 총 59건의 입찰 가운데 대영종합산기가 55건을 낙찰 받고, 보원엔지니어링은 4건을 낙찰 받았다. <표 2> 이 사건 전체 입찰 내역(심사보고서 소갑 제 3-2호증 발췌)<각주>3</각주>(단위: 원, %)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587511" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 공동행위 개요 9 피심인들은 2014년 2월부터 2017년 2월까지 한국전력공사가 발주한 「지상개폐기 부분방전 진단용역 입찰」59건에 참여하면서 사전에 낙찰예정자, 들러리 참여자 및 낙찰가격을 합의하고 실제 이 합의를 실행하였다. 2) 구체적 행위사실 가) 합의 (1) 합의의 방식 10 합의는 먼저 2013년경 대영종합산기의 조△△ 부사장과 보원엔지니어링의 신▲▲ 이사 사이에 낙찰자와 들러리 참여에 대한 기본적인 합의가 이루어졌고, 이후 개별 입찰에서 대영종합산기의 이▲▲ 부장이 보원엔지니어링 이△△ 대리에게 전화로 투찰금액을 전달하면서 들러리 참여요청을 하고, 보원엔지니어링이 그대로 수용하는 방식으로 합의가 이루어졌다. (2) 합의의 과정 11 2013년 대영종합산기의 조△△ 부사장은 보원엔지니어링 신▲▲ 이사에게 들러리로 참여하여 자신들이 낙찰 받을 수 있도록 도와달라고 요청하면서, 입찰에 참가하기 위한 자격을 미리 확보하기 위해 2013년도 제주도 지역의 점검정비 용역을 소개하며, 수의계약을 체결할 수 있도록 도와주었다. <표 3> 보원엔지니어링 신▲▲ 이사 진술내용('19.4.2) 발췌(소갑 제2-4호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587533" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <표 4> 대영종합산기 이▲▲ 부장 진술내용('17.12.22) 발췌(소갑 제2-1호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587543" alt="이유 5번째 이미지" ></img> <표 5> 보원엔지니어링 이△△ 대리 진술내용('17.12.21) 발췌(소갑 제2-3호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587545" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 12 2014년 2월 입찰이 공고되자 대영종합산기의 이▲▲ 부장은 보원엔지니어링 이△△ 대리에게 입찰이 공고되었다는 사실을 알려주고, 투찰일에는 투찰금액을 알려주어 그대로 투찰하게 하였다. 이후 입찰에서 처음에는 구체적인 금액을 알려주었으나, 나중에는 기초금액 대비 몇 % 이상으로 투찰하라는 식으로 알려주었으며, 다른 직원을 통해서 알려주기도 하였다. <표 6> 대영종합산기 이▲▲ 부장 진술내용('17.12.22) 발췌(소갑 제2-1호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587547" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <표 7> 보원엔지니어링 신▲▲ 이사 진술내용('19.4.2) 발췌(소갑 제2-4호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587549" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 13 보원엔지니어링은 대영종합산기의 소개로 알게 된 입찰이고 실질적으로 이 사건 용역을 수행할 능력이 없었으므로, 경쟁하여 낙찰받기 어렵다고 판단하여 대영종합산기의 요구대로 투찰하였다. 다만, 실적을 쌓아놓으면 나중에 다른 회사들이 추가로 참가하여 경쟁체제가 되었을 경우 낙찰 받을 수 있는 기회가 생길 것으로 보고, 지속적으로 들러리로 참여하면서 실적을 쌓는 것이 유리하다고 판단하였다. <표 8> 보원엔지니어링 신▲▲ 이사 진술내용('19.4.2) 발췌(소갑 제2-4호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587551" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 14 이후 2017년 2월 입찰까지 대영종합산기가 주로 낙찰 받고 보원엔지니어링은 들러리로 참여하였으며, 들러리 참여 대가 지급 및 사업 수행실적 확보 목적으로 연간 1건 정도의 입찰을 보원엔지니어링이 낙찰 받도록 하였다. <표 9> 대영종합산기 이▲▲ 부장 진술내용('17.12.22) 발췌(소갑 제2-1호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587553" alt="이유 10번째 이미지" ></img><각주>4</각주><표 10> 대영종합산기 조△△ 부사장 진술내용('19.4.4) 발췌(소갑 제2-2호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587513" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <표 11> 보원엔지니어링 이△△ 대리 진술내용('17.12.21) 발췌(소갑 제2-3호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587515" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 15 다만, 보원엔지니어링은 낙찰 받더라도 실제 용역 수행이 불가능하여, 대영종합산기가 용역을 대신 수행하고, 보원엔지니어링으로부터 총 4건에 대한 용역비를 지급받았다. <표 12>보원엔지니어링 이△△ 대리 진술내용('17.12.21) 발췌(소갑 제1-1호증, 소갑 제2-3호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587517" alt="이유 13번째 이미지" ></img><각주>5</각주><표 13> 보원엔지니어링 신▲▲ 이사 진술내용('19.4.2) 발췌(소갑 제2-4호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587519" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 나) 합의 실행 및 결과 16 대영종합산기는 보원엔지니어링에게 투찰금액을 알려주었고, 보원엔지니어링은 알려준 금액대로 투찰하였다. 다만, 보원엔지니어링은 낙찰을 받더라도 실질적으로 용역을 수행할 수 없었기 때문에, 지시대로 투찰하였는지에 대한 확인의 필요성은 없었던 것으로 판단된다. <표 14> 대영종합산기 이▲▲ 부장 진술내용('17.12.22) 발췌(소갑 제2-1호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587521" alt="이유 15번째 이미지" ></img> <표 15> 보원엔지니어링 이△△ 대리 진술내용('17.12.21) 발췌(소갑 제2-3호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587523" alt="이유 16번째 이미지" ></img> 17 보원엔지니어링이 낙찰 받은 4건의 용역은 대영종합산기가 수행하였고, 보원엔지니어링은 대영종합산기에게 계약금액 대부분을 용역비로 지급하였다. 용역비 지급내역은 아래 <그림 2>와 같다. <그림 2> 보원엔지니어링의 용역비 지급내역<각주>6</각주>(소갑 제1-1호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587525" alt="이유 17번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587527" alt="이유 18번째 이미지" ></img> 18 2014년 2월부터 2017년 2월까지 이 사건 입찰 관련 합의에 따른 투찰결과, 총 59건의 입찰 가운데 55건의 입찰을 대영종합산기가 낙찰 받고, 4건의 입찰은 보원엔지니어링이 낙찰 받았다. <표 16> 이 사건 입찰 결과 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587529" alt="이유 19번째 이미지" ></img> 19 한국전력공사는 이 사건 입찰에서 낙찰 받은 사업자와 각 계약을 체결하여, 지상개폐기 부분방전 진단용역을 실시하였다. <그림 3>한국전력공사 지상개폐기 부분방전 진단용역 계약서 (2014. 2. 24.)(소갑 제3-2호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122587531" alt="이유 20번째 이미지" ></img> 3) 근거 20 이와 같은 사실은 용역비 지급 전자세금계산서(소갑 제1-1호증), Ultra TEV 구매 계약서, 가스분석기 임대계약서(소갑 제 1-2호증), 보원엔지니어링 이△△ 대리 확인서(소갑 제1-3호증), 대영종합산기 이▲▲ 부장 확인서(소갑 제1-4호증), 대영종합산기 이▲▲ 부장 확인서2(소갑 제1-5호증), 대영종합산기 이▲▲ 진술조서(소갑 제 2-1호증), 대영종합산기 조△△ 진술조서(소갑 제2-2호증), 보원엔지니어링 이△△ 진술조서(소갑 제2-3호증), 보원엔지니어링 신▲▲ 진술조서(소갑 제2-4호증), 2013년 유찰 후 수의계약 체결한 입찰내역(소갑 제3-1호증), 입찰공고문ㆍ입찰비교표ㆍ용역도급계약서(소갑 제3-2호증), 대영종합산기 일반현황(소갑 제4-1호증), 보원엔지니어링 일반현황(소갑 제4-2호증) 등을 통하여 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’) (시행 2017. 10. 31. 법률 제15014호) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7.(생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 제21조(시정조치) 공정거래위원회는 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항의 규정을 위반하는 행위가 있을 때에는 당해사업자에 대하여 당해행위의 중지, 시정명령을 받은 사실의 공표 기타 시정을 위한 필요한 조치를 명할 수 있다. 제22조(과징금) 공정거래위원회는 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항의 규정을 위반하는 행위가 있을 때에는 당해 사업자에 대하여 대통령령이 정하는 매출액에 100분의 10을 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위 안에서 과징금을 부과할 수 있다. 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 (시행 2017. 12. 12. 대통령령 제28471호) 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항 8호에서 “대통령령으로 정하는 사항이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 21 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 22 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>7</각주>23 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다.<각주>8</각주>(2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 24 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 25 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 26 당해 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>9</각주>27 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>10</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 28 위 2. 가.에서 인정한 사실 및 근거와 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 한국전력공사가 발주한 59건의 입찰에서 대영종합산기와 보원엔지니어링이 사전에 낙찰예정자 및 투찰금액을 정하고, 합의된 낙찰예정자가 낙찰 받을 수 있도록 들러리로 입찰에 참여한 행위는 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 29 피심인들이 이 사건 입찰에서 낙찰예정자와 투찰금액을 사전에 결정하고, 들러리 참여를 합의한 행위는 다음과 같은 점을 고려할 때 경쟁제한 효과가 명백하다. 30 첫째, 이 사건 입찰에서의 담합은 경쟁관계에 있는 사업자들이 경쟁을 회피하고 기존 사업자의 지위를 유지하기 위한 목적으로 낙찰예정자를 미리 결정하고 다른 사업자는 들러리로 참여하는 것을 합의함으로써, 이 사건 입찰에서 경쟁이 직접적으로 제한되었음이 인정된다. 합의된 낙찰예정자 외에 나머지 업체는 낙찰 받을 가능성이 없는 금액으로 투찰함으로써 당해 입찰시장에서의 경쟁이 실질적으로 소멸되었고, 그러한 행위로 인하여 입찰 참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 하는 경쟁 입찰제도의 취지가 무력화되었다. 31 둘째, 피심인들의 합의로 인해 유찰-재입찰 등 추가적인 입찰절차를 통한 타 사의 입찰참여 가능성, 가격경쟁 가능성, 반복되는 입찰을 통해 계약금액이 낮아질 가능성 등이 모두 배제되어 가격, 품질, 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있고 나아가 입찰에 이르는 과정에서의 경쟁 자체도 제한되었다. 32 셋째, 판례는 입찰가격과 낙찰자 결정에 관한 합의는 응찰과정에서의 자유로운 가격경쟁을 제한할뿐더러 그로 인하여 당해 입찰에서의 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것이 분명하므로, 가격결정에 관한 경쟁제한성이 인정된다고 판시하였다. 3) 소결 33 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 34 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 피심인들에게 시정조치를 부과한다. 또한 입찰담합인 이 사건 공동행위는 원칙적 과징금 부과 대상이며 그 위반행위로 인한 경쟁질서 저해효과가 중대하므로, 법 제22조, 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>11</각주>에 따라 과징금을 부과한다.