송파 헬리오시티아파트 발주 안면인식기 등 납품 및 설치업체 선정 입찰 관련 ㈜아파트너 및 ㈜슈프리마의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 아파트너, 주식회사 슈프리마<각주>1</각주>는 소프트웨어개발 서비스업을 영위하거나 제조업으로 등록된 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 삽입을 위한 공란> <표 1> 일 반 현 황 (해당연도 말 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102769" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 및 키스라인(KISLINE) 나. 시장구조 및 실태 3 이 사건 입찰의 품목은 아파트 안면인식기, 스피드게이트, 턴게이트 등 보안시설 공사이다. 4 아파트의 출입문은 외부인에 대한 무분별한 출입을 방지하기 위해 입주민으로 등록된 사람만 출입할 수 있는데, 기축된 구형 아파트들은 대부분 RF카드, 버튼식 비밀번호 방식으로 출입을 통제한다. 5 반면, 신축 아파트들은 안면인식기와 스피드게이트ㆍ턴게이트를 도입하고 있으며, 안면인식기와 스피드게이트ㆍ턴게이트는 기존의 RF카드, 버튼식 비밀번호 방식보다 출입통제의 보안성이 우수하고 RF카드의 분실 등의 우려가 없어 편리성도 높다. 6 이러한 아파트 보안시설 공사는 「정보통신공사업법 시행령」 제21조 제1항 규정<각주>3</각주>에 따라 기술능력, 자본금, 사무실 등 일정한 요건을 갖추어 '정보통신공사업자’로 등록한 업체가 수행할 수 있으며, 2022년 5월 기준으로 1,168개 업체가 등록되어 있다<각주>4</각주>. 다. 이 사건 입찰 현황 1) 개요 7 송파 헬리오시티아파트는 서울 송파구 송파대로 345길에 위치한 공동주택 단지로서 가락시영아파트를 재건축한 9,510세대의 전국 최대규모의 대단지 아파트로 HDC현대산업개발, 현대건설, 삼성물산 건설부문 3사가 공동으로 시공하여 2018. 12월에 준공한 아파트 단지이다. 8 아파트는 2018. 12. 31.부터 입주를 시작하였는데, 입주 당시에는 커뮤니티 시설(헬스장, 수영장, 목욕탕, 독서실 등)은 개장하지 않아 사용이 불가능하였다. 2019. 7. 17. 동 아파트 입주자대표회의(이하 '입대의’라 한다)가 구성이 되었고, 입대의는 2019. 12월부터 2021. 1월까지 커뮤니티 시설 개장을 위한 회의를 개최하였고, 안면인식기 등 보안시설 설치 입찰 공고문을 아래 <표 2> 및 <표 3>과 같이 확정하였다. <표 2> 이 사건 1차 입찰 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102791" alt="이유 2번째 이미지" ></img> <표 3> 이 사건 2차 입찰 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102793" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 2) 낙찰자 선정 방식 가) 입찰방식 : 일반경쟁입찰 9 이 사건 안면인식기 등 물품 납품 및 설치업체 선정 입찰 2건은「주택관리업자 및 사업자 선정지침」제26조<각주>5</각주>에 따른 일반적인 입찰참가자격 제한 사유에 해당하지 않는 업체는 모두 입찰에 참여 가능한 일반경쟁입찰로 진행되었다. 나) 낙찰자 결정방법<각주>6</각주>: 최저가 낙찰제 10 이 사건 안면인식기 등 납품 및 설치업체 선정 입찰 2건은 모두「주택관리업자 및 사업자 선정지침」에 따른 최저가 낙찰제로 진행되었다. 다) 입찰방법 : 전자입찰 「주택관리업자 및 사업자 선정지침」에 따르면 공동주택 사업자를 선정하는 경우 기본적으로 공동주택관리정보시스템(K-APT) 등 전자입찰시스템을 이용하도록 규정하고 있다. 이 사건 안면인식기 등 납품 및 설치업체 선정 입찰 2건은 모두 전자입찰로 진행되었다. 3) 입찰결과 11 아파트 관리사무소와 입대의는 위 2건의 입찰에 대해 <표 4>와 같이 최저가 투찰자를 낙찰자로 선정하였다. <표 4> 이 사건 입찰 결과 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102795" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의의 개요 12 피심인들은 아파트 관리사무소가 2019. 12. 2.과 2020. 10. 21. 공고한 입찰(이하'이 사건 입찰’이라 한다.)에 참가하면서 사전에 아파트너를 낙찰예정자로, 슈프리마를 들러리 참가자로 합의하면서 슈프리마는 아파트너가 산정해서 전달해 준 금액으로 투찰하기로 하고 이를 실행하였다. 13 위와 같은 합의에 관여한 피심인들의 임직원을 정리하면 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 피심인별 합의 관여 임직원 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102797" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 2) 합의 배경 14 피심인 아파트너<각주>7</각주>는 2018. 12월 헬리오시티아파트가 전국 최대단지라는 점에서 향후 홍보효과를 볼 수 있다는 기대하에 아파트 입주민들이 이용할 수 있는 자사의 아파트너 앱(APP)<각주>8</각주>서비스를 제공해주었다. 15 이를 기회로 아파트너 김ㅇ 前 본부장(이하 '김ㅇ’라 한다)은 관리사무소, 입대의 등과 유대관계를 형성할 수 있었고 2019. 12.경 헬리오시티 아파트에서 안면인식기 설치 입찰공고를 할 계획임을 알게 되었다. 16 슈프리마 박ㅇㅇ 부장(이하 '박ㅇㅇ’라 한다)은 2019. 5.경 아파트커뮤니티 시설 출입보안분야 영업을 하던 중 아파트너의 김ㅇ를 알게 되었다. 이후 슈프리마는 아파트너와 전략적 사업 제휴 논의를 지속해 오다가 2019. 11. 22. 업무협약 MOU를 체결하였다.<각주>9</각주>3) 합의의 구체적 내용 및 그 실행ㆍ결과 가) 2019. 12. 2. 공고입찰(제1입찰) 관련 17 송파 헬리오시티아파트는 2018. 12. 31.부터 입주를 시작하였는데, 입주 당시에는 커뮤니티 시설(헬스장, 수영장, 목욕탕, 독서실 등)은 개장을 하지 않아 입주 당시에는 사용이 불가능 하였다. 2019. 7. 17. 동 아파트 입대의가 구성이 되었고, 동 입대의는 2019. 11. 27. 회의를 개최하여 커뮤니티 시설 입찰공고문을 확정하였다. 18 아파트 관리사무소는 입대의 회의 결과에 따라 헬스장, 수영장, 목욕탕, 독서실 등에 대한 '스피드게이트, 안면인식기, 독서실 전등제어 물품납품 및 설치업체 선정’입찰을 2019. 12. 2. K-APT를 통하여 공고하였다. 동 입찰은 일반경쟁입찰, 전자입찰, 최저가 낙찰제의 방식으로 진행되었다. 19 김ㅇ는 2019. 11월경 슈프리마 박ㅇㅇ에게 전화해서 헬리오시티아파트에서 안면인식기를 설치하는 입찰공고가 있을 예정인데 그 입찰에 들러리로 참가해 달라고 요청하였고 박ㅇㅇ는 이를 승낙하였다. 20 2019. 12. 2. 김ㅇ는 K-APT에서 제1입찰 공고를 확인하고 박ㅇㅇ에게 다시 연락하였는데, 이 때 슈프리마가 K-APT에 회원가입이 되어 있지 않은 사실을 확인하고 회원가입 할 것을 요청하였다. 박ㅇㅇ는 같은 날 슈프리마 명의로 회원가입을 완료하였다. 21 이후 김ㅇ는 슈프리마의 산출내역서를 대신 작성하였고<각주>10</각주>, 2019. 12. 4. 동 산출내역서와 입찰에 필요한 서류 목록 등을 박ㅇㅇ에게 이메일을 발송하면서 서류 작성이 완료되면 검토를 위해 서류를 보내 달라고 아래 <표 6>과 같이 요청하였다. <표 6> 김ㅇ가 작성한 슈프리마의 입찰내역서 전달 메일(소갑 제3-1호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102753" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102755" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102757" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102799" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 22 박ㅇㅇ는 2019. 12. 6. 슈프리마의 입찰관련 서류를 김ㅇ에게 아래 <표 7>과 같이 이메일로 전달하였고, 김ㅇ는 입찰서류를 검토한 후 다시 박ㅇㅇ에게 보냈다. 이후 피심인들은 2019. 12. 9. 각각 위 입찰에 참여하였고 아파트너가 326,759,157원으로 낙찰받았다.<각주>11</각주><표 7> 슈프리마 박ㅇㅇ가 김ㅇ에게 입찰서류 등을 보낸 메일(소갑 제3-1호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102759" alt="이유 10번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102761" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102803" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 23 이러한 사실은 김ㅇ와 박ㅇㅇ가 주고받은 이메일 및 박ㅇㅇ, 김ㅇ의 진술 등을 통해 확인된다.(소갑 제2-1호증, 소갑 제2-2호증, 소갑 제3-1호증) <표 8> 슈프리마 박ㅇㅇ의 진술조서 발췌(소갑 제2-1호증 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102805" alt="이유 13번째 이미지" ></img> <표 9> 아파트너 김ㅇ의 진술조서 발췌(소갑 제2-2호증 발췌) <표 삽입을 위한 공란> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102771" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 나) 2020. 10. 21. 공고입찰(제2입찰) 관련 24 입대의는 2020. 9월 기존에 설치된 안면인식기에 발열감지(열화상) 모듈을 설치하기로 결정하였다.<각주>12</각주>25 아파트 관리사무소는 입대의 회의 결과에 따라 '안면인식기 발열감지(열화상) 모듈납품 및 설치업체 선정’ 입찰을 2020. 9. 23. K-APT를 통하여 공고하였다. 동 입찰은 일반경쟁입찰, 전자입찰, 최저가 낙찰제의 방식으로 진행되었다. 26 김ㅇ는 입찰공고 전에 제1입찰건과 마찬가지로 박ㅇㅇ에게 전화로 들러리 참여를 요청<각주>13</각주>하였고, 박ㅇㅇ는 이를 승낙하였다. 27 김ㅇ는 위 입찰 공고를 확인하고 슈프리마의 산출내역서 등을 대신 작성하여 2020. 10. 26. 박ㅇㅇ에게 이메일로 전달하였다. 박ㅇㅇ는 전달받은 입찰서류로 2020. 10. 27. 입찰에 참가하였고 합의대로 아파트너가 20,701,934원으로 낙찰받았다.<각주>14</각주>28 이러한 사실은 김ㅇ와 박ㅇㅇ가 주고받은 이메일 및 박ㅇㅇ, 김ㅇ의 진술 등을 통해 확인된다.(소갑 제2-1호증, 소갑 제2-2호증, 소갑 제3-1호증) <표 10> 슈프리마 박ㅇㅇ가 김ㅇ에게 입찰서류 등을 보낸 메일(소갑 제3-1호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102777" alt="이유 15번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102763" alt="이유 16번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102765" alt="이유 17번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102767" alt="이유 18번째 이미지" ></img> <표 11> 슈프리마 박ㅇㅇ의 진술조서 발췌(소갑 제2-1호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102779" alt="이유 19번째 이미지" ></img> <표 12> 아파트너 김ㅇ의 1차 진술조서 발췌(소갑 제2-2호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102781" alt="이유 20번째 이미지" ></img> 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 2) 법리 29 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 사업자가 법 제19조 제1항 각 호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 30 법 제19조 제1항에서 규정하고 있는 '합의’라 함은 둘 이상의 사업자 간의 의사의 합치를 의미하고, 의사의 합치라 함은 '넓은 의미에서의 합의’를 말하는 것으로서 반드시 청약 또는 승낙을 요소로 하는 유효한 계약일 필요는 없다. 따라서 이러한 합의의 방법에는 계약ㆍ협정ㆍ결의 등 명시적 방법뿐만 아니라 양해 내지 요해(了解)와 같은 묵시적 방법도 포함된다.<각주>15</각주>31 또한, 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다.<각주>16</각주>32 그리고, 어느 한쪽 사업자가 당초부터 합의에 따를 의사도 없이 진의 아닌 의사표시에 의하여 합의한 경우라고 하더라도 다른 쪽 사업자는 당해 사업자가 합의에 따를 것을 신뢰하고 당해 사업자는 다른 사업자가 합의를 위와 같이 신뢰하고 행동할 것이라는 점을 이용함으로써 경쟁을 제한하는 행위가 되는 것은 마찬가지이므로 부당한 공동행위 성립에 방해가 되지 않는다.<각주>17</각주>(2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 33 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁 요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 34 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>18</각주>35 또한, '일정한 거래분야’에는 경쟁관계가 있는 경우뿐만 아니라 경쟁관계가 성립될 수 있는 경우도 되고, 부당한 공동행위의 경쟁제한성에는 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치는 경우뿐만 아니라 그러한 영향을 미칠 우려가 있는 경우도 포함된다. 36 한편, 입찰담합은 입찰과정에서 자유로운 가격경쟁을 제한하고 당해 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로 특별한 사정이 없는 한 경쟁제한효과가 큰 경성 공동행위이다.<각주>19</각주>37 또한, 입찰담합에 관한 법 제19조 제1항 제8호는 입찰 자체의 경쟁뿐만 아니라 입찰에 이르는 과정에서의 경쟁도 함께 보호하려는 데 취지가 있다. 따라서 사업자들 사이의 합의에 의하여 낙찰예정자를 사전에 결정한 결과 낙찰예정자가 아닌 사업자들이 입찰참가 자체를 포기하게 되었다면, 경쟁이 기능할 가능성을 사전에 전면적으로 없앤 것이 되어 입찰과정에서의 경쟁의 주요한 부분이 제한된 것으로 보아야 하므로 특별한 사정이 없는 한 부당하다.<각주>20</각주>다) 하나의 공동행위 38 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>21</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 39 위 2. 가.의 인정사실 및 근거들을 관련 법 규정 및 법리에 비추어 보면, 피심인들은 이 사건 입찰에 참가하면서 아파트너를 낙찰자로, 슈프리마를 들러리로 하기로 의사의 합치를 보았고, 아파트너가 슈프리마의 투찰가격을 대신 산정해 주기로 하였는바, 이러한 행위는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 40 위 2. 가.의 행위는 아래와 같은 사항들을 비추어 볼 때 이 사건 입찰시장에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 41 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 들러리 및 투찰가격 등에 대하여 합의하였는바, 이러한 합의는 소위 경성 공동행위에 해당하는 것으로 경쟁제한 효과 이외에 다른 효율성 증대 효과를 찾아볼 수 없다. 42 둘째, 이 사건 입찰에서 가장 중요한 경쟁 요소가 되는 투찰금액을 대신 산정하여 전달해주는 등의 방법으로 슈프리마를 들러리로 입찰에 참가하기로 한 이 사건 공동행위로 인해 입찰 참가자들 간 경쟁을 통하여 거래상대방ㆍ거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지가 무력화되었다. 3) 하나의 공동행위 여부 43 피심인들이 이 사건 제1입찰과 제2입찰에서 사전에 낙찰예정자, 들러리 및 투찰가격을 합의하여 결정한 행위는 각 합의의 대상이 모두 같은 아파트 관리사무소가 발주한 안면인식기 등 물품납품 및 설치업체 선정 입찰을 대상으로 실행된 점, 아파트너의 단독응찰에 따른 유찰을 방지하고 궁극적으로 아파트너가 낙찰받도록 하기 위한 단일한 의사와 동일한 목적으로 실행된 점, 아파트너를 낙찰예정자로, 슈프리마를 들러리로 합의하는 등 그 내용도 변함없이 동일한 점, 2019년 10월과 2020년 10월에 실시된 이 사건 2건의 입찰에서 단절됨이 없이 계속 실행되었고 합의 구성원의 변경도 없는 점 등을 고려할 때 하나의 공동행위로 인정된다. 4) 소결 44 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 45 피심인들이 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 46 이 사건 공동행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령<각주>22</각주>제61조 및 [별표 2], 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>23</각주>Ⅲ. 1. 가. 및 나.의 규정과 Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다.