에스케이건설(주) 발주 해저송유관 제거공사 입찰 참가 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)은 수중공사업을 영위하고 있는 전문건설업자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당한다. 나. 피심인 일반현황 2 피심인의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인의 일반현황 (단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120709429" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인의 제출자료 및 NICE평가정보 자료 다. 시장구조 및 실태 1) 수중공사업 시장 현황 가) 수중공사업 개요 3 수중공사업이란 수중에서 인원ㆍ장비 등을 이용하여 수중ㆍ해저의 시설물을 설치하거나 해체하는 공사를 말하며, 그 종류로는 수중암석파쇄공사, 수중구조물의 설치 및 해체공사, 해저케이블공사 등이 있다. 4 현재 국내에는 총 370여 개의 업체가 수중공사업자로 등록되어 있으며 시ㆍ도별 업체 수는 아래 <표 2>와 같고, 상위 9개사 매출액 합계는 331,654백만 원이다. <표 2> 시ㆍ도별 수중공사업자 현황 (2014년 6월 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120709439" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 나) 울산지역 수중공사업의 시장현황 5 울산지역에는 2014년 6월말 기준 총 10개의 업체가 수중공사업자로 등록되어 있다. 이 중 해저송유관 관련 유지보수를 전문으로 하는 회사는 피심인이며, 신신개발도 해저송유관 관련 유지보수를 전문으로 하였다. 2) 에스케이원유하역시설 이설사업 중 해저송유관 제거공사 입찰의 개요 가) 공사 개요 6 에스케이원유하역시설 이설사업 중 해저송유관 제거공사(이하 '이 사건 공사’라 한다)는 정부의 전국항만 기본수정계획 및 울산신항 개발계획에 따라 울산신항의 항로에 설치되어 있는 에스케이에너지의 해저송유관을 제거하는 공사이다. 공사 목적은 신항만의 선박 운항 및 해상 사고 시 해양생태계 오염을 방지하기 위한 것이다. 7 이 사건 공사는 에스케이에너지의 '에스케이원유하역시설 이설사업’의 일환으로 총 3개의 원유 부이(BUOY) 중 2번과 3번 원유 부이와 연결된 해저송유관을 제거하는 공사로서 구체적 내역은 아래 <표 3>과 같다.<각주>1</각주><표 3> 공사 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120709441" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 나) 원유하역시설의 개요 8 원유하역시설이란 원유를 적재한 유조선이 원유정제시설이 위치한 해안가까지 접근하지 않고 해상에 머물면서 해안가까지 원유를 하역할 수 있도록 해상ㆍ해저에 설치되어 있는 시설을 말한다. 9 원유하역시설은 크게 고정식과 부유식으로 구분이 되며, 고정식은 유조선이 해상에 돌출되어 있는 원유부두에 접안하는 방식으로 여수 지역에서 사용되고 있다. 10 부유식은 아래 <그림 1>과 같이 해상계류시설인 원유 부이, 수중호스, 해저송유관으로 구성되고, 유조선이 원유 부이를 통해 해상에서 원유를 하역하는 방식으로 울산 지역에서 사용되고 있으며, 이 사건 공사도 부유식 원유하역시설이다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120709443" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처: 에스케이에너지 다) 입찰 개요 및 경과 11 에스케이건설은 '에스케이원유하역시설 이설사업’을 에스케이에너지로부터 도급받은 후 그 중 해저송유관 제거공사는 하도급을 주었으며, 하도급업체를 선정하기 위하여 별도의 입찰공고 없이 피심인과 신신개발에 한정해서 입찰을 실시하였다. 12 피심인과 신신개발은 에스케이건설에 등록된 협력업체로 2008년에 있었던 원유하역시설 신설 공사<각주>2</각주>당시 신신개발과 피심인이 각각 2번과 3번 원유부이를 시공한 경력이 있으며, 이설사업 진행 전부터 에스케이에너지의 원유하역시설을 유지ㆍ보수한 경력이 있어 이 사건 공사입찰과 관련하여 2009년 1월 초순 경 에스케이건설로부터 유선 등으로 입찰참여 요청을 받았다. 13 이후 2009. 1. 15. 울산의 에스케이원유하역시설 이설사업 현장사무실에서 현장설명회가 진행되었으며, 입찰참여요청을 받은 피심인과 신신개발만 현장설명회에 참가하였다. 14 이 사건 공사입찰은 기술검토서 판정이 적합한 최저금액 입찰자를 선정하는 방식으로 진행되었는데, 피심인과 신신개발은 2009. 2. 2. 입찰 서류인 기술검토서와 금액입찰서를 에스케이건설에 제출하였다. 라) 입찰 결과 15 기술검토서 평가는 피심인과 신신개발 모두 적합으로 판정되었으나, 피심인이 신신개발보다 더 낮은 입찰금액을 제시하여 최종 낙찰자로 선정되었다.<각주>3</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120709445" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 16 2009. 3. 11. 피심인은 아래 <표 5>와 같이 에스케이건설과 이 사건 공사 하도급계약을 체결하였다. <표 5> 하도급 계약 내역 (단위: 천 원, 부가세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120709447" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>4</각주>2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의의 내용 17 피심인은 신신개발<각주>5</각주>과 사이에 이 사건 공사 현장설명일인 2009. 1. 15. 이후부터 같은 해 1월 말까지 대면 또는 전화통화를 통해 입찰경쟁에 따른 적자수주를 회피하기 위한 입찰참가 방법에 대하여 논의하였다. 18 이후 피심인 대표이사와 신신개발 대표이사는 입찰마감일인 2009. 2. 2. 아래 <표 6>과 같이 피심인이 낙찰받을 수 있도록 신신개발은 형식적으로 입찰에 참여한다는 내용으로 약정서를 작성하고 날인하였다. <표 6> 약정서(심사보고서 소갑 제3호증<각주>6</각주>) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120709449" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 19 이러한 사실은 아래 <표 7> 신신개발 이ㅇㅇ 대표이사가 에스케이에너지에 제출한 고발장, <표 8> 피심인 김ㅇㅇ 대표이사의 진술조서를 통하여 확인된다. <표 7> 신신개발 이ㅇㅇ의 고발장(소갑 제4호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120709451" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <표 8> 태동개발 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제1호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120709453" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 20 피심인은 피심인 의견서를 통해 이 사건 공사입찰에 관한 합의사실을 인정하였다. 2) 합의의 실행 21 피심인은 자신의 투찰예정금액(4,500백만원, 부가가치세 별도)을 신신개발에게 알려주었으며, 신신개발은 피심인보다 높은 금액인 4,879백만원에 투찰하여 피심인이 이 사건 공사입찰의 최종 낙찰자로 선정되었다. 22 한편, 피심인은 신신개발의 형식적 입찰참가에 대한 댓가로 아래 <표 9>와 같이 서ㅇㅇ 전무이사<각주>7</각주>를 통해 신신개발 대표이사의 통장으로 총 3억 1천만 원을 입금하였다.<각주>8</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120709431" alt="이유 10번째 이미지" ></img><각주>9</각주>나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>10</각주>제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑥ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>11</각주>제33조 (경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 관련 법리 23 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 24 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다.<각주>12</각주>25 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 26 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 여부 27 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 28 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>13</각주>29 다만, 입찰가격과 낙찰자 결정에 관한 합의는 입찰과정에서 자유로운 가격경쟁을 제한하고, 당해 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로, 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다. 다. 피심인과 신신개발의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 30 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인과 신신개발은 이 사건 공사 입찰에 참여하면서 경쟁을 회피할 목적으로 약정서를 작성하여 사전에 낙찰자를 결정하는 합의를 하고 이를 실행한 사실이 인정되므로, 법 제19조 제1항 제8호 관련 법리에 비추어 볼 때 2개 이상의 사업자가 입찰에 있어 낙찰자를 공동으로 결정한 합의가 존재한다. 2) 경쟁제한성 판단 31 피심인과 신신개발이 이 사건 공사입찰에서 사전에 서로 합의하여 낙찰예정자를 결정하고, 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 등의 합의를 실행하는 것은 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁 입찰제도 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서 이 사건 입찰시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 경제적 효율성 효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 32 피심인과 신신개발의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위에 해당되므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 33 피심인에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위해 법 제21조에 따라 시정명령을 부과<각주>14</각주>하고, 위 2. 가.의 행위가 위 2. 다. 2)에서 살펴본 바와 같이 행위의 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2008. 11. 20. 공정거래위원회 고시 제2008-18호로 개정된 것<각주>15</각주>, 이하 '과징금고시’라 한다)에 따라 피심인에게 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 34 이 사건 공동행위에 따라 피심인이 낙찰받아 계약을 체결한 바, 이 사건 법 위반행위에 대한 관련매출액은 피심인이 이 사건 공사와 관련하여 에스케이건설과 체결한 계약금액이다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120709433" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 35 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 '중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 3.0～7.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공동행위는 발주사가 공개입찰 대신 피심인과 신신개발 2개사만 입찰에 참여하도록 제한하여 처음부터 경쟁이 제한된 측면이 있는 점을 고려하여 3%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 36 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 정한다. 이에 따라 산정한 산정기준은 아래 <표 11>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120709435" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 2) 행위요소에 의한 1차 조정 37 피심인에게 위반 기간 및 횟수 등에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 38 피심인에게 행위자 요소 등에 의한 가중ㆍ감경 사유에 해당사항이 없으므로 2차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 4) 부과과징금의 결정 39 이 사건 공동행위가 일반 공공 입찰담합과 달리 특정지역의 1개 민간사업자에 국한된 공동행위로 시장에 미치는 효과가 크지 않은 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 100분의 30을 감경한다. 40 이에 따른 피심인에 대한 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 아래 <표 12>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120709437" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 4. 결론 41 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.