에폭시 도장공사 입찰 관련 7개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 하은건설 주식회사, 석진건설 주식회사, 신양아이엔지건설 주식회사, 아람건설 주식회사, 태원건설 주식회사, 대산공영 주식회사, 삼창엔지니어링 주식회사<각주>1</각주>등 7개사는 도장공사업, 미장ㆍ방수ㆍ조적공사업, 시설물유지관리업을 영위하는 사업자들이다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (2017년 말 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120693167" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 아파트 하자유지보수공사 개요 및 시장현황 3 아파트 하자유지보수공사란 아파트 건축물의 균열 및 훼손 부위를 보강하고 콘크리트를 보호하는 마감재로 외부의 물, 공기 등을 차단함으로써 건축물의 노후화를 방지하고 건축물의 미관을 개선하는 기능을 수행하기 위한 공사이다. 4 일정기간이 경과된 아파트 등 건축물에 대해서는 수명 연장 및 미관 개선 등을 목적으로 균열보수 및 재도장<각주>2</각주>공사, 방수공사, 기타 시설물유지관리를 위한 공사가 필요하게 된다. 이러한 공사는 도장공사업, 미장ㆍ방수ㆍ조적공사업, 시설물유지관리업 면허를 보유한 사업자들에 의해서 이루어지며, 한 가지 종류 이상의 공사가 복합적으로 이루어지는 것이 일반적이다. 5 우리나라는 1990년대 초반 분당, 일산, 평촌 등 수도권 지역에 아파트 건설이 크게 증가하였고, 2000년대 초반 이후 이들 아파트의 노후화가 진행됨에 따라 재도장, 방수 등 아파트 하자유지보수공사의 발주가 본격적으로 증가하였다. 6 국내 도장공사업과 미장ㆍ방수ㆍ조적공사업을 합산한 전체 시장규모는 아래 <표 2>에서 보는바와 같이 2010년부터 2012년까지 연 평균 약 3조 6,693억 원이다. 다만, 아파트 단지와 관련된 공사로 한정하면 그 시장규모는 위 도장공사업, 미장ㆍ방수ㆍ조적공사업 전체 시장규모에 비해 크게 축소될 것이다. <표 2> 하자유지보수공사 관련 공종별 시장규모 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120693171" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 전문건설협회 및 시설물유지관리협회 제출자료 2) 아파트 하자유지보수공사 진행절차 7 아파트 재도장, 방수 등 하자유지보수공사는 아파트 하자보수기간 경과 후 노후화된 아파트 기능의 개선을 위해 장기수선충당금을 재원으로 이루어진다는 점에서 아파트 시공사의 하자담보책임<각주>3</각주>기간 내에 하자가 발생하여 시공사의 책임 하에 진행되는 공사와는 구분된다. 8 공동주택관리법<각주>4</각주>시행규칙<각주>5</각주>[별표 1] '장기수선계획의 수립기준’에 따르면, 공동주택<각주>6</각주>내외부 재도장공사는 5년 주기로 실시하게 되어 있다. 하지만, 수선주기는 공동주택의 실정에 맞추어 조정이 가능하므로 실제로는 최초 도장공사가 실시된 후 7∼8년 이상이 되어야 재도장공사를 포함한 하자유지보수공사가 이루어지는 것이 보통이다. 9 재도장, 방수 등 아파트 하자유지보수공사는 아파트의 규모 및 경과 연수, 입주민 성향, 장기수선충당금의 규모 등에 따라 달리 진행되는데 그 절차는 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 재도장, 방수 등 하자유지보수공사 진행 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120693173" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 다. 송파 성원상떼빌 주상복합아파트 지하주차장 누수 균열보수 및 에폭시 도장공사 입찰<각주>7</각주>1) 개요 10 송파 성원상떼빌 주상복합아파트 지하주차장 누수 균열보수 및 에폭시 도장공사 입찰(이하 '이 사건 입찰’이라 한다)은 제한경쟁입찰<각주>8</각주>방식으로 발주되었고, 입찰참가자격을 갖춘 사업자로서 현장설명회에 참가한 업체 중 최저가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 선정<각주>9</각주>하는 방식으로 진행되었다. 이 사건 입찰의 주요 내용 및 세부일정은 아래 <표 4>, <표 5>와 같다. <표 4> 이 사건 입찰의 주요 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120693175" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <표 5> 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120693177" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2) 입찰서류 접수 및 입찰결과 11 피심인들은 2011. 11. 29. 현장설명회에 참석한 이후 발주자 측에 입찰서류를 제출하였고, 입찰결과 '하은’이 최저가로 투찰하여 낙찰자로 결정되었다. <표 6> 입찰 결과 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120693179" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>10</각주><각주>11</각주>2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 내용 12 피심인 '하은’은 이 사건 입찰공고일(2011. 11. 23.) 전 부터 송파 성원상떼빌 주상복합아파트에 대한 영업활동을 지속적으로 해 왔고, 그 결과 아파트 단지 측과의 협의 또는 조정 과정을 통해 자신과 실적이 비슷하거나 더 좋은 사업자들만이 입찰에 참여할 수 있도록 입찰참가자격을 정하도록 하였다.<각주>12</각주>13 2011. 11. 23. 이러한 내용이 반영된 입찰공고가 이루어지자 '하은’은 2011. 11. 29. 10:00 실시된 현장설명회에 참석하여 '석진’, '신양’, '아람’, '태원’, '대산’, '삼창’ 등 6개 피심인들이 이 사건 입찰에 참가할 것으로 확인하였다.<각주>13</각주>이후 '하은’ 이○○ 대표는 본인이 직접 위 6개사의 대표 또는 담당직원<각주>14</각주>인 '석진’ 이◎◎ 또는 조◁◁, '신양’ 박◀◀ 또는 천▷▷, '아람’ 박▶▶, '태원’ 한♤♤, '대산’ 임♠♠, '삼창’ 김♧♧ 등에게 '하은’이 송파 성원상떼빌 주상복합아파트에 연고가 있음을 알리면서 '하은’이 낙찰 받을 수 있도록 들러리 협조를 요청하였다. 14 '하은’ 이○○ 대표로부터 들러리 요청을 받은 '석진’, '신양’, '아람’, '태원’, '대산’, '삼창’ 등 6개사의 대표 또는 담당직원은 이를 수락하였고, 동시에 '하은’이 들러리사의 투찰견적이나 투찰금액을 작성하여 통보해 주면 이를 토대로 '하은’이 낙찰 받을 수 있는 가격범위에서 투찰하기로 합의하였다. 2) 합의 결과 15 피심인 '하은’은 '석진’, '신양’, '아람’, '태원’, '대산’, '삼창’ 등 다른 6개 피심인들과 합의가 이루어지자 위 6개사의 투찰가격이 포함된 투찰견적을 작성<각주>15</각주>하였고, 자신이 최저가 투찰자로서 확실한 낙찰자가 되기 위해 입찰등록 마감일(2011. 12. 6. 18:00) 전에 팩스로 위 6개사의 투찰견적을 전달하거나 전화로 투찰가격정보를 교환하였다.<각주>16</각주>16 이후 들러리사인 위 6개 피심인들은 아래 <표 7>과 같이 '하은’으로부터 통보받은 투찰가격을 토대로 입찰에 참여하였고, 입찰결과 '하은’이 가장 낮은 가격으로 투찰하여 낙찰자로 결정되었다. '하은’은 2011. 12. 12. 발주자인 송파 성원상떼빌 주상복합아파트와 이 사건 공사 계약<각주>17</각주>을 체결하였다. <표 7> '하은’ 사전 작성 투찰가격과 실제 투찰가격 비교 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120693181" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 자료출처: 신고인 제출자료 및 송파 성원상떼빌 주상복합아파트 제출자료 3) 근거 17 이와 같은 사실은 송파 성원상떼빌 주상복합아파트 제출자료(심사보고서 소갑 제6-2호증 내지 제6-3호증<각주>18</각주>), '하은’ 작성 타사 견적서 파일 내역(소갑 제6-1호증), '하은’ 이○○, 이♣, 여⊙⊙ 진술조서(소갑 제25-2호증), '하은’ 이○○ 진술조서(소갑 제25-1호증, 제25-2호증 및 제25-4호증), '하은’ 퇴사자 여⊙⊙ 진술조서(소갑 제25-5호증 및 제25-6호증), '하은’ 퇴사자 강◈◈ 진술조서(소갑 제25-7호증), '하은’ 퇴사자 ○○○ 진술조서(소갑 제25-9호증), '석진’ 이◎◎, 조◁◁ 진술조서(소갑 제25-13호증), '신양’ 천▷▷ 진술조서(소갑 제25-21호증), '아람’ 서■■ 진술조서(소갑 제25-29호증), '태원’ 김△△, 한♤♤ 진술조서(소갑 제25-34호증) 등을 통해 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>19</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑥ (생략) 2) 법리 18 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하여야 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 19 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다. 20 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함되며, 반드시 사업자들이 동시에 같은 장소에 모여 특정한 사안에 대하여 명시적이고 적극적인 합의를 한 경우만을 의미하는 것은 아니고 순차적으로 합의가 성립하는 경우도 포함한다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 21 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 22 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 23 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>20</각주>24 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>21</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 25 위 2. 가. 의 인정사실 및 근거들을 관련 법 규정 및 법리에 비추어 보면, 피심인 '하은’은 이 사건 입찰에서 '석진’, '신양’, '아람’, '태원’, '대산’, '삼창’ 등 다른 6개 피심인들에게 해당 아파트에 그동안 수주를 위해 노력하였고 타사보다 현장을 정확히 파악하고 있어 영업상 우위에 있음을 주장하면서 자신이 낙찰을 받을 수 있도록 들러리로 입찰에 참여하여 줄 것을 요청하였고, 위 6개 피심인들은 이를 수락하여 '하은’이 팩스로 전달한 투찰견적서나 유선상으로 서로 협의한 투찰가격정보 등을 토대로 투찰함으로써 '하은’이 이 사건 입찰에서 낙찰을 받을 수 있도록 하였는바, 이와 같은 피심인들의 행위는 해당 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 들러리사 및 투찰가격 등의 결정에 관해 피심인들 간 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 26 이 사건 공동행위는 다음과 같은 점들에 비추어 볼 때 '송파 성원상떼빌 주상복합아파트 지하주차장 누수 균열보수 및 에폭시 도장공사 입찰 시장’에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 판단된다. 27 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 낙찰예정자, 들러리사, 투찰가격 등을 사전에 합의하고 이를 실행하였는 바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다. 28 둘째, 이 사건 합의는 해당 입찰시장에서 상호 경쟁관계에 있는 피심인들 간 향후 서로 들러리로 도움을 주고 받을 것을 기대하면서 경쟁을 회피하고 낙찰가격을 일정수준 이상으로 확보하기 위한 의도로 시작되었고, 피심인들은 합의 내용을 그대로 실행함으로써 정상정인 경쟁상황에서 보다 높은 수준으로 낙찰가격이 결정되도록 하였다.<각주>22</각주>29 셋째, 이 사건 입찰에서 피심인들 간 낙찰예정자, 투찰가격 등의 합의가 없었다면 위 피심인들이 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 투찰가격을 결정하여 낙찰자가 결정되고 낙찰가격이 하락할 수 있었을 것이나, 위와 같은 합의로 인해 가격 등의 경쟁이 소멸하여 입찰참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도 취지를 사실상 무력화시켜 이 사건 입찰시장에서 실질적인 가격경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제시켰다. 3) 소결 30 피심인들의 위 2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 31 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복하지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 위 2. 가. 의 행위는 그 성격상 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2017. 11. 30. 공정거래위원회 고시 제2017-21호로 개정된 것을 말하며, 이하 '과징금고시’라 한다<각주>23</각주>) Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 32 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1) 규정에 따라 피심인 '하은’이 이 사건 입찰을 낙찰 받아 발주자와 체결한 계약금액(부가가치세 제외)인 249,500,000원을 관련매출액으로 본다. 나) 부과기준율 33 이 사건 공동행위는 그 성격상 주로 경쟁제한효과만 나타나는 경우에 해당하고 피심인들이 취득한 부당이득 규모가 상당하거나 거래상대방에게 상당한 피해가 발생되는 경우에 해당하나, 피심인들 간 합의내용 이행을 위한 이행ㆍ감시 수단이 없는 등 느슨한 담합이고 발주자가 민간단체인 점 등을 종합적으로 고려하여 '중대한 위반행위’에 해당하는 5.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 34 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 이 사건 입찰에서 탈락한 자(들러리 사업자)의 수가 5이상인 경우에 해당하므로 피심인 '석진’, '신양’, '아람’, '태원’, '대산’, '삼창’에 대해서는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 N분의 (N-2)<각주>24</각주>를 감액한다. 35 위와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 아래 <표 8>과 같다. <표 8> 피심인별 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120693183" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 36 피심인들은 1차 조정 사유에 해당하는 사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 37 피심인들 중 '석진’, '신양’, '아람’, '태원’은 심사관의 조사 단계부터 위원회 심리 종결시까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가)의 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 20%를 감경하고, '하은’, '대산’, '삼창’<각주>25</각주>은 위원회의 심리 종결 전에 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 한 점 등을 감안하여 1차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 38 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 9>와 같다. <표 9> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120693185" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 39 피심인들은 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 과징금고시 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 2차 조정 산정기준에서 1백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다. 40 이에 따른 피심인별 부과과징금은 아래 <표 10>과 같다. <표 10> 피심인별 부과과징금 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120693169" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 4. 결론 41 피심인들의 위 2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.