원주∼강릉 철도건설 노반신설 기타공사 4개 공구 입찰 관련 4개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 두산중공업 주식회사, 주식회사 케이씨씨건설, 주식회사 한진중공업, 현대건설 주식회사(이하 모든 회사명에서 '주식회사’는 생략하여 표기하고, 이하 이들 모두를 지칭 할 때에는 '피심인들’이라고 한다)는 건설업을 영위하는 자들로서「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당한다. 나. 피심인들의 일반현황 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 일 반 현 황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211435" alt="이유 1번째 이미지" ></img> (단위 : 백만 원, 명) * 자료출처: 피심인 제출자료 및 공시자료 다. 철도건설공사 입찰시장 현황 1) 철도 관련 정부 SOC예산 현황 3 우리나라 철도는 국유철도로 철도 전반에 대한 업무를 중앙정부인 국토교통부에서 관장하고 있다. 2013년 철도 관련 정부 예산은 <표 2> 해당란 기재와 같이 전년 대비 13.1% 증액된 6조 9,141억 원 규모로서 교통 관련 SOC 예산 17조 6,929억 원 중 39.1%를, 정부의 총 SOC 예산 25조 261억 원에서 약 27.6%의 비중을 차지하였다. <표 2> 정부 SOC 예산 추이 (단위: 억 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211457" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 2012년∼2015년 기획재정부 예산안 2) 한국철도시설공단 예산 현황 4 철도시설의 신규 건설, 관리 업무는 위탁집행형 준정부기관인 한국철도시설공단이 담당하고 있다. 2013년 한국철도시설공단 예산 중 철도 건설 관련 예산은 <표 3> 해당란 기재와 같이 전년 대비 8.3% 증가된 6조 1,232억 원 규모로 한국철도시설공단 전체 예산의 84.9%를 차지하였다. <표 3> 연도별 한국철도시설공단 예산편성 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211477" alt="이유 3번째 이미지" ></img> (단위 : 억 원) * 자료출처: 공공기관 경영정보 공개시스템, 한국철도시설공단 주요사업 현황(2015. 4. 14.) 3) 철도노반공사 발주 현황 5 한국철도시설공단이 2008년∼2012년까지 5개년 동안 입찰 공고한 철도노반공사<각주>1</각주>는 총 97건으로 전체 낙찰금액의 합은 13조 9,800억 원, 1건당 평균낙찰금액은 1,441억 원이다. 6 이를 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 '국가계약법’이라 한다)상의 공공입찰 제도에 따라 구분하면, <표 4> 기재와 같이 추정금액 300억 원 이상인 공사에 적용되는 최저가낙찰제를 통해 낙찰자를 선정한 공사가 총 73건으로 전체 낙찰금액의 합은 9조 821억 원(1건당 평균 1,244억 원)이고, 추정금액 300억 원 미만인 공사에 적용되는 적격심사를 통해 낙찰자를 선정한 공사는 총 5건으로 전체 낙찰금액의 합은 574억 원(1건당 평균 114억 원)이며, 설계ㆍ시공 일괄 입찰(턴키 공사)을 통해 낙찰자를 선정한 공사는 총 14건으로 전체 낙찰금액의 합은 3조 7,035억 원(1건당 평균 2,645억 원)이고, 대안 입찰을 통해 낙찰자를 선정한 공사는 총 5건으로 전체 낙찰금액의 합은 1조 1,369억 원(1건당 평균 2,274억 원)이다. <표 4> 연도별 한국철도시설공단 노반공사 발주 현황(공고일 기준) (단위 : 건, 억 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211479" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한국철도시설공단 제출자료 라. 최저가낙찰제 개관<각주>2</각주>1) 최저가낙찰제의 의의 및 근거규정 7 최저가낙찰제는 발주기관이 설계자와 시공자를 별도로 선정하여 공공공사를 추진하는 경우<각주>3</각주>시공자를 선정하기 위한 입찰방식<각주>4</각주>의 하나로서 최저가격으로 입찰한 자부터 차례로 입찰금액의 적정성을 심사하여 이를 통과할 경우 낙찰자로 선정하는 제도이다.<각주>5</각주>8 이는 단순히 최저가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 선정하는 것이 아니라 그 입찰금액이 공사계약 이행에 적정한 수준인지 여부를 심사함으로써 입찰참가자들의 무리한 저가경쟁을 지양하고 공사품질을 확보하는 것을 목적으로 한다. 9 국가계약법령상 입찰금액 적정성 심사에 관한 사항은 관련기관의 장에게 위임<각주>6</각주>되어 있어 기획재정부장관이 정한 「최저가낙찰제의 입찰금액 적정성 심사기준」에 따라 발주기관별로 「최저가낙찰제 대상공사에 대한 입찰금액의 적정성심사 세부기준」(이하 '적정성심사 세부기준’이라 한다)을 제정하여 운영하고 있다. <표 5> 한국철도시설공단 최저가낙찰제 관련 규정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211481" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 자료출처: 기획재정부, 한국철도시설공단 2) 최저가낙찰제 공사 발주 현황 10 최저가낙찰제는 2001년 1월 추정가격<각주>7</각주>1,000억 원 이상 입찰참가자격 사전적격(PQ)심사 대상 공사에 도입되어, 2003년 12월에 500억 원 이상 사전적격(PQ)심사대상 공사, 2006년 5월에는 300억 원 이상 모든 공사로 적용대상이 확대되어 왔다. 2016년부터는 100억 원 이상 모든 공사로 적용대상이 더욱 확대될 계획<각주>8</각주>이었으나, 종합심사낙찰제가 도입되면서 폐지되었다. <표 6> 최저가낙찰제 적용대상 공사의 변화 추이 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211483" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 11 정부의 최저가낙찰제 단계적 적용 확대 방침으로 최저가낙찰제가 적용된 공사의 발주비중은 꾸준히 증가해 왔다. 특히 적용대상이 300억 원 이상 모든 공사로 대폭 확대된 2006년 이후 발주건수와 계약규모는 급격히 증가하였으며, 2012년에는 전체 공공공사 계약금액 기준 31.3%의 공사가 최저가낙찰제를 적용하여 발주된 것으로 나타났다. 12 최저가낙찰제 공사의 평균 낙찰률은 <표 7> 기재와 같이 2001년 도입 당시 65.8%였으며 2004년에는 59.4%까지 하락한 바 있다. 그러나 2003년 입찰금액 적정성 심사 제도가 도입되면서 낙찰률이 다소 상승하여 2012년에는 평균 75.6%로 나타나고 있다. <표 7> 최저가낙찰제 공사 발주현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211485" alt="이유 7번째 이미지" ></img> (단위: 건, 십억 원, %) * 자료출처: 대한건설협회 3) 최저가낙찰제 공사 입찰절차 13 최저가낙찰제 공사의 입찰과정은 다음 <표 8>기재와 같다. <표 8> 최저가낙찰제 공사 입찰절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211487" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 자료출처: 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」, 회계예규 「입찰참가자격 사전심사요령」, 「최저가낙찰제의 입찰금액 적정성 심사기준」 등 4) 입찰금액 적정성 심사제도(저가심의제도) 가) 도입배경 14 2001년 1월 최저가낙찰제가 시행된 이후 최저가낙찰제가 적용된 공사의 연평균 낙찰률은 2001년(65.8%) → 2002년(63.0%) → 2003년(60.1%)로 해마다 저하되는 양상을 보여 과도한 저가 경쟁에 따른 부실시공, 건설시장 붕괴 등의 부작용<각주>9</각주>에 대한 우려가 커졌다. 15 이에 정부는 보증거부 낙찰률제(2001.4.), PQ신인도 감점제(2001.7.) 등 저가 낙찰자에게 사후적 불이익을 주는 기존 대책에서 벗어나 2003년 12월 사전적이고 직접적인 대책으로 발주기관이 직접 입찰가격의 적정성을 심의하여 낙찰여부를 결정하는 '입찰금액 적정성 심사제도’를 도입하였다. 16 제도 도입 초기에는 입찰금액이 적정한지 여부를 입찰참가자들의 공종평균입찰금액을 기준으로 판정하였는데, 이로 인해 입찰참가자들 간에 담합이 빈번하게 발생하자 2006년 5월 기존 심사방식의 약점을 보완하여 ① 부적정공종 개수 판정, ② 부적정공종별 입찰금액 적정성 심사로 이루어진 2단계 심사로 개선하였다. 나) 1단계 심사 (1) 공종평균입찰금액의 산정 17 최저가낙찰제 방식으로 입찰절차가 진행되는 공사의 입찰참가자들은 입찰서를 제출할 때, 전체 입찰금액을 30개 공종<각주>10</각주>으로 배분한 내역서도 함께 제출한다. 공종평균입찰금액은 각 입찰참가자가 제출한 공종별 입찰금액 중, 공종별 상위 100분의 30이상과 하위 100분의 10이하에 해당하는 공종입찰금액을 제외한 공종입찰금액을 산술 평균하여 산정된다.<각주>11</각주>(2) 공종기준금액의 산정 18 공종기준금액은 입찰참가자들의 공종별 입찰금액에 대한 적정성 여부를 판단하는데 기준이 되는 금액으로서, 공종설계금액의 70%와 공종평균입찰금액의 30%의 합으로 산정된다. 공종설계금액이란, 발주기관에서 설계서의 내용에 따라 거래실례가격, 원가계산에 의한 가격, 감정가격 등을 참고하여 작성하거나 직접 조사하여 산정한 공종별 예산 소요금액을 의미한다.<각주>12</각주>(3) 부적정공종의 판정 19 부적정공종이란 해당 공종의 입찰금액이 지나치게 높거나 낮아서 적정하다고 볼 수 없는 경우를 의미한다. 공종별 입찰금액이 어느 수준에 이르면 부적정공종이라고 판정할 것인지에 대한 기준은 <표 9> 기재와 같다. <표 9> 부적정공종의 판정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211489" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 20 첫째, 발주처가 사전에 공종설계금액을 공지하였음에도 불구하고 공종설계금액을 크게 벗어나(110% 초과 또는 65% 미만) 입찰하는 것은 명백하게 비정상적인 것으로 보아 부적정공종으로 판정한다. 이 경우 입찰참가자는 1단계 심사 이전에 이미 부적정공종 판정 여부를 인지할 수 있기 때문에 입찰금액 사전사유서<각주>13</각주>를 작성하여 입찰당일에 제출해야 한다. 21 둘째, 공종기준금액에 비하여 20%이상 낮은 금액으로 입찰하는 경우 저가입찰이라고 보고 해당 공종을 부적정공종으로 판정한다. 공종기준금액은 공종평균입찰금액을 30% 반영하여 결정되므로 입찰참가자들로서는 사전에 공종기준금액을 정확하게 예측하기 어렵다. 따라서 공종기준금액을 적용한 부적정공종 판정 여부는 1단계 심사단계에서 비로소 확정된다. (4) 부적정공종 수 산정 22 특정 공종이 부적정공종으로 판정 받을 경우, 부적정공종 수는 공종기준금액 및 공종입찰금액의 크기에 따라 <표 10> 기재와 같이 1∼3개까지 차등적으로 산정된다. 특히, 공종기준금액이 상위 10% 이내로 클수록 부적정공종 수를 높게 산정하고 있어 규모가 큰 공종으로만 부적정공종을 발생시키는 것을 제한하고 있다. <표 10> 부적정공종 수 산정방식 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211437" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 23 이러한 산정방식에 따라 부적정공종 수가 전체 공종 수의 20% 미만인 경우에 한하여 합리적인 투찰범위로 인정되므로 1단계 심사를 통과할 수 있다. 다) 2단계 심사 24 2단계 심사에서는 1단계 심사를 통과한 자 중 최저가격으로 입찰한 자부터 부적정공종에 대한 입찰금액의 적정성 여부를 평가하여 낙찰자를 선정한다. 개별 부적정공종에 대한 평가점수는 가격산출의 적정성 점수(80점)와 구성비율의 적정성 및 자료의 일치성 점수(20점)를 합산하여 도출되는데, 이들 합산 점수가 80점 이상일 경우 2단계 심사를 통과하여 낙찰자로 선정된다. 5) 최저가낙찰제 입찰참가자의 투찰전략 25 입찰금액 적정성 심사제도가 도입된 최저가낙찰제의 입찰참가자들은 ①공종별 투찰률 결정의 기준으로 삼기 위해 이론적 투찰 하한율을 산정하고, ②다른 입찰참가자들의 부적정공종 조합을 예측하여 자신의 부적정공종 조합을 선택한 후, ③공종기준금액의 불확실성을 감안하여 이론적 투찰 하한율에 나름의 여유율을 두어 공종별 최종 투찰률을 결정하는 3단계 투찰전략에 따라 투찰하고 있다. 이를 보다 자세히 살펴보면 다음과 같다. 가) 이론적 투찰 하한율 산정 26 입찰참가자들은 전체 입찰금액을 최저로 낮출 수 있는 부적정공종 조합을 선택하기 위해 각 공종별로 2단계 입찰금액 적정성 심사에서 탈락하지 않는 가장 낮은 수준의 투찰률을 이론적으로 산정하여 부적정공종 조합 결정의 기준으로 사용하는데, 이를 '이론적 투찰 하한율’이라 한다. 27 입찰참가자들은 다른 입찰참가자들이 모두 동일한 부적정공종 조합을 선택한다고 가정하고 전체 30개 공종의 이론적 투찰 하한율을 ① 적정공종과 ② 부적정공종으로 나누어 산정한다. (1) 적정공종에 대한 이론적 투찰 하한율 산정 28 공종별 입찰금액이 공종기준금액의 80% 이상일 경우 적정공종으로 판정받을 수 있다. 이 때 모든 입찰참가자가 동일하게 부적정공종을 발생시키고 이론적 투찰 하한율로 투찰한다고 가정하면 공종입찰금액이 곧 공종평균입찰금액이 된다. 따라서 <표 11> 기재와 같은 수식에 따라 적정공종으로 판정받을 수 있는 이론적 투찰 하한율은 공종설계금액 대비 약 73.6842%로 산출된다. <표 11> 적정공종의 이론적 투찰 하한률 산정과정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211439" alt="이유 11번째 이미지" ></img> (2) 부적정공종에 대한 이론적 투찰 하한율 산정 29 부적정공종에 대한 2단계 심사는 한국철도시설공단 규정을 기준으로 할 때 가격산출의 적정성(80점), 구성비율의 적정성 및 자료의 일치성(20점)으로 구성되고, 총점이 80점 이상일 경우 통과할 수 있기 때문에 입찰참가자들은 가격적정성 점수를 최소한 60점 이상 획득<각주>14</각주>할 수 있는 공종입찰금액 제출을 목표로 한다. 30 <표 12> 기재와 같이 단순화하여 계산해 보면, 부적정공종에 대한 이론적 투찰 하한율은 67.7% 수준으로 도출되는데, 현실적으로는 세부공종가격점수 산정방식과 가중치에 대한 반올림 규정<각주>15</각주>등으로 인하여 개별 공종마다 이론적 투찰 하한율이 다르게 도출될 수 있으므로 대략 공종설계금액 대비 66∼68%의 범위 내에서 결정된다. <표 12> 부적정공종의 이론적 투찰 하한률 산정 과정 (단순화) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211441" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 나) 부적정공종 조합 선택 31 입찰참가자들은 최저가 투찰을 위하여 부적정공종 개수를 1단계 저가심의 통과의 허용기준인 5.5개 이하로 맞추면서도 최저 투찰률을 도출할 수 있는 부적정공종 조합(안)을 검토하게 되는데, 현실적으로 공종평균입찰금액에 30%의 가중치를 두어 산정되는 공종기준금액을 정확히 예측하는 것은 불가능하기 때문에 발주기관이 사전에 공지한 공종설계금액에 따라 도출한 이론적 투찰 하한율(적정공종 73.6842%, 부적정공종 66∼68%)을 기준으로 최적의 부적정공종 조합을 검토하는 것이 일반적이다. 32 다만, 이러한 부적정공종 조합(안)은 모든 입찰참가자들이 동일한 부적정공종 조합을 선택하는 경우를 가정한 것으로서 실제 입찰에서 입찰참가자들 중 누구라도 다른 부적정공종 조합을 선택하게 될 경우 공종별 실제 투찰 하한율과 이론적 투찰 하한율의 괴리가 발생하게 되므로, 입찰참가자들은 다른 입찰참가자들이 어떤 부적정공종 조합을 선택할지에 대한 정보수집ㆍ예측ㆍ분석 등을 바탕으로 최종적으로 자신에게 가장 유리할 것으로 예상되는 부적정공종 조합을 선택하게 된다. 다) 공종별 최종 투찰률 결정 33 입찰참가자들은 위와 같이 부적정공종 조합을 선택하고 이론적 투찰하한율을 대입하여 공종별 투찰 하한율(예측값)을 도출하게 되나, 개별 입찰참가자들의 실제 투찰금액에 따라 공종기준금액이 변동될 수 있으므로 부적정공종 개수 초과 등으로 인한 탈락 위험을 줄이기 위해 통상 <표 13> 기재와 같이 공종별 투찰 하한율(예측값)에 '여유율’을 더하여 공종별 최종 투찰률을 결정한다. <표 13> 공종별 최종 투찰률 결정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211443" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 마. 원주∼강릉 철도건설 노반신설 기타공사 개요 및 7개 공구 입찰 현황 1) 개요 34 한국철도시설관리공단은 2012년부터 2018년 평창동계올림픽 대회 개막 일정에 맞추어 기존 중앙선 노선과 연계하여 올림픽 선수단, 관광객 및 물자를 안전하고 신속하게 수송하고, 국토의 균형 있는 발전을 촉진하기 위한 목적으로 총 3조 9,100억 원이 넘는 재정을 투입하여 원주∼강릉 간 120.7km 구간을 전체 14개 공구로 나누어 철도 노반, 궤도, 차량기지, 전철전력 시설 등을 건설하는 사업을 진행하였다. 35 그 중 원주∼강릉 철도건설 노반신설 기타공사(이하 '이 사건 공사’라 한다)는 서원주∼평창 구간 6개 공구, 평창∼강릉 구간 5개 공구, 강릉시 구간 3개 공구 총 14개 공구로 나뉘고 5개 공구, 7개 공구, 2개 공구씩 3차례에 걸쳐 입찰공고를 하였는데, 이 사건 부당한 공동행위는 2013. 1. 31. 입찰 공고된 7개 공구에 대한 것으로서 주요 현황은 아래 <표 14> 기재와 같다. <표 14> 이 사건 공사 7개 공구 입찰 관련 주요내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211445" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 2) 입찰참가자 36 이 사건 공사 입찰에는 피심인들을 포함하여 총 35개사가 각각 공동수급체를 구성하여 참여하였고, 공구별 입찰 참여 현황은 <표 15> 기재와 같다. <표 15> 이 사건 공사 입찰참가자 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211447" alt="이유 15번째 이미지" ></img> 3) 입찰 진행 및 낙찰 결과 37 한국철도시설공단은 이 사건 공사의 입찰마감일을 2013. 3. 22. 오후 2시로 하여 '1건설사 1공구 낙찰 원칙(중복투찰 허용), 최저가낙찰제, 물량내역수정입찰제’ 방식으로 발주하였고, 구체적인 입찰절차는 아래 <표 16> 기재와 같다. <표 16> 이 사건 공사 입찰절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211449" alt="이유 16번째 이미지" ></img> 38 2013. 4. 16. 한국철도시설공단은 아래 <표 17> 기재와 같이 이 사건 공사 7개 공구 입찰에 대한 낙찰자를 선정하여 통지하였다. <표 17> 이 사건 공사 7개 공구 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211451" alt="이유 17번째 이미지" ></img> (단위 : 개, 원, 부가가치세 포함) 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의의 배경 39 이 사건 최저가낙찰제는 1단계 심사에서 허용하는 부적정공종 개수(5.5개)를 초과하지 않고 2단계 입찰금액 적정성 심사를 통과할 수 있으면서도 최저 입찰금액을 제시한 입찰참가자가 낙찰되는 구조이므로, 이 사건 공사를 낙찰 받고자 하는 입찰참가자들은 우선적으로 한국철도시설공단이 공고한 입찰조건을 자체적으로 분석하여 입찰금액을 최대한 낮출 수 있는 최적의 부적정공종 5.5개를 찾아내고,<각주>16</각주>다른 입찰참가자들도 동일한 최적의 부적정공종 조합안을 도출ㆍ선택할 것인지 등에 대한 정보를 수집하여<각주>17</각주>최대한 공종별 실제 투찰 하한율을 정확하게 예측하기 위한 작업을 하였다. 40 이 사건은 위와 같은 입찰참가자들의 투찰전략을 역으로 이용하여 공구별 낙찰예정자, 들러리 사업자의 부적정공종 조합, 들러리 사업자들이 선택한 부적정공종 조합에 대한 투찰률을 합의한 것이다. 이 사건 적정성심사 세부기준상 1단계 및 2단계 심사의 공통 기준변수인 공종기준금액 산정시 30%가 반영되는 공종평균입찰금액은 개별 입찰참가자가 제출한 공종입찰금액 중 상위 30% 이상과 하위 10% 이하에 해당하는 금액은 제외하고 산술평균한 금액으로 산정되므로 사전적격(PQ)심사를 통해 공구별로 입찰에 참가할 업체들의 윤곽이 드러난 상황에서는 입찰참가 업체수<각주>18</각주>의 10%보다 1개 이상 더 많은 업체가 들러리 사업자가 되어 다른 입찰참가자들이 부적정공종이라고 예상하지 못한 공종에서 초저가 금액으로 투찰하게 되면 공종평균입찰금액을 하락시켜 공종기준금액 자체를 낮출 수 있고, 낙찰예정자는 이러한 정보를 이용하여 다른 입찰참가자들보다 저가 투찰을 하여 낙찰 받을 수 있게 된다. 2) 합의 과정 및 내용 가) 합의 개요 41 피심인들은 2013. 1. 31. 한국철도시설공단이 입찰공고한 이 사건 공사 7개 공구 입찰에 참여하면서 2공구, 3-1공구, 3-2공구, 4공구 등 4개 공구에서 각각 1개 공구씩 낙찰 받을 수 있도록 공구별로 낙찰예정자 1개사와 들러리 사업자 3개사를 사전에 정하고, 들러리 사업자 3개사가 다른 입찰참가자들이 예상하지 못한 공종을 부적정공종으로 선택하여 비정상적으로 낮은 투찰금액으로 투찰하면 낙찰예정자는 이를 이용하여 들러리 사업자들이 선택한 부적정공종의 투찰금액을 다른 입찰참여자에 비하여 다소 낮게 투찰하여 낙찰 받는 방법으로 입찰에 참여할 것을 합의하고, 실제로 합의를 실행한 사실이 있다. 나) 합의 과정 (1) 현대조의 결성 42 피심인 두산중공업, 한진중공업, 현대건설 등 3개사는 이 사건 공사의 입찰공고 당시 어느 조에도 소속되지 않아 다른 입찰참가자들의 입찰정보를 수집하는데 한계가 있었다. 이에 각 사의 입찰업무 총괄 담당자인 두산중공업 ㅇㅇㅇ 부장과 한진중공업 ㅇㅇㅇ 차장은 2013년 3월 중순경 저녁 서울 중구 소공동 인근 중국집에서 만나 입찰 정보를 함께 공유하기로 합의하고, 이후 한진중공업 ㅇㅇㅇ 부장이 현대건설 ㅇㅇㅇ 차장을 소개하면서 현대건설이 합류하게 되어 현대조가 결성되었다. (2) 피심인 두산중공업, 한진중공업, 현대건설 간 합의 43 이 사건 공사 입찰일 1∼2일 전 두산중공업 ㅇㅇㅇ 부장, 한진중공업 ㅇㅇㅇ 부장 및 현대건설 ㅇㅇㅇ 차장은 메신저(네이트온) 대화창을 이용하여 이 사건 공사 입찰관련 대책을 논의하다가 각자 1공구씩 확실히 낙찰받기 위하여 3개사가 입찰금액 사전사유서를 쓸 정도로 공종기준금액을 낮춰주면 1개사는 이러한 정보를 이용하여 다른 입찰참가자보다 조금 더 낮게 투찰하여 낙찰 받는 방법을 사용하기로 합의하였다. (3) 피심인 케이씨씨건설의 합의 동참 44 위 합의를 실행하기 위해서는 총 4개의 입찰참가자가 필요하였기 때문에 3개사는 추가적으로 1개사를 더 담합에 가담시킬 필요<각주>19</각주>가 있었다. 이에 따라 현대건설 ㅇㅇㅇ 차장은 2013. 3. 21. 오후 8시경 케이씨씨건설 ㅇㅇㅇ 차장에게 전화하여 이 사건 공사 입찰에서 4개사가 각 1개 공구씩 총 4개 공구를 확실하게 낙찰 받을 수 있는 방법이 있다고 이야기하고 케이씨씨건설이 동참할 경우 4공구를 낙찰 받게 해주겠다며 동참을 제안하였고, 케이씨씨건설 ㅇㅇㅇ 차장은 상급자인 ㅇㅇㅇ 부장에게 현대건설의 제안을 전화로 알린 후 ㅇㅇㅇ 부장으로부터 해당 제안을 받아들이라는 지시를 받고 현대건설 ㅇㅇㅇ 차장에게 다시 전화하여 동참하겠다는 의사를 표명하였다.<각주>20</각주>현대건설 ㅇㅇㅇ 차장은 두산중공업, 한진중공업 담당자에게 케이씨씨 건설이 합류하기로 했다는 사실을 전달하였다. (4) 근거 45 이와 같은 사실은 한진중공업 ㅇㅇㅇ 차장의 진술조서(심사보고서 소갑 제2-41호증<각주>21</각주>), 두산중공업 ㅇㅇㅇ 부장의 진술조서(소갑 제2-41호증), 케이씨씨건설 ㅇㅇㅇ 차장의 진술조서(소갑 제2-26호증), 케이씨씨건설 ㅇㅇㅇ 부장의 진술조서(소갑 제2-29호증), 케이씨씨건설 ㅇㅇㅇ 차장의 통화내역 분석보고서(소갑 제1-19호증) 등을 통해 확인된다. 다) 구체적인 합의 내용 (1) 공구별 낙찰예정자 선정 46 피심인들은 입찰마감 하루 전인 2013. 3. 21.경 메신저(네이트온) 및 전화통화를 통하여 공구별로 낙찰예정자 1개사와 들러리 사업자 3개사를 사전에 정하였는데, 이 사건 공사 수주를 통해 교량 건설 실적을 확보할 목적임을 밝힌 피심인 두산중공업에게 교량 건설이 포함되어 있는 3-2공구를, 피심인 한진중공업에게 2공구를, 피심인 현대건설에게 3-1공구를, 마지막으로 참여한 피심인 케이씨씨건설에게 4공구를 각각 낙찰 받을 공구로 배정하였다. (2) 부적정공종 조합 및 투찰률 합의 47 피심인들은 이 사건 공사 4개 공구의 경우 사전에 공지된 입찰조건상 최저 투찰금액을 도출하기 위해 선택할 수밖에 없는 최적의 부적정공종 조합이 1개 또는 2개뿐이라는 점을 자체 분석과 다른 입찰참가자들과의 정보교환을 통해 사전에 알고 있었다. 이를 이용하여 들러리 사업자인 3개사는 아래 <표 18> 기재와 같이 다른 입찰참가자들이 부적정공종이라고 의심하기 어려운 공종을 위주로 부적정공종 조합을 구성하였다. <표 18> 피심인들의 부적정공종 조합 합의<각주>22</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211453" alt="이유 18번째 이미지" ></img>48 각 공구별로 정해진 들러리 사업자 3개사는 위와 같이 합의된 부적정공종 조합에 대하여 공종설계금액 대비 54% 수준<각주>23</각주>의 공종입찰금액으로 투찰하기로 합의하였다.<각주>24</각주>(3) 근거 49 이와 같은 사실은 두산중공업 ㅇㅇㅇ 부장의 진술조서(소갑 제2-12호증), 현대건설 ㅇㅇㅇ 차장의 진술조서(소갑 제2-46호증), 케이씨씨건설 ㅇㅇㅇ 차장의 문자메세지 분석보고서(소갑 제1-18호증), 케이씨씨건설 ㅇㅇㅇ 차장의 진술조서(소갑 제2-26호증) 등을 통해 확인된다. 라) 합의의 실행 (1) 입찰금액 사전사유서 공동 작성 및 교차검토 50 피심인들이 합의한 대로 들러리 사업자들이 공종설계금액 대비 54% 수준에서 투찰하기 위해서는 적정성심사 세부기준 제6조에 따라 입찰금액 사전사유서를 제출해야 한다. 이에 현대건설 ㅇㅇㅇ 차장은 케이씨씨건설 ㅇㅇㅇ 차장과 '...(중략)... 업체들 모두 그냥 제가 만들기로 했어요ㅎㅎ’ 등의 내용으로 핸드폰 문자 메시지를 주고받으며, 피심인 케이씨씨건설, 두산중공업의 입찰금액 사전사유서를 대신 작성하여 송부하였다.<각주>25</각주><각주>26</각주>51 또한 피심인들은 2013. 3. 22. 오전 자신이 들러리로 참여하는 공구에 대한 입찰금액 사전사유서뿐만 아니라 자신이 낙찰 받을 공구에 대한 들러리 사업자의 입찰금액 사전사유서를 메신저(네이트온)를 통해 전송받아 입찰 무효사유, 오류 등 이상이 있는지 여부를 교차 검토하고 유선 등을 통해 이상 없음을 통보하였다. (2) 입찰금액 사전사유서 공동 제출 52 피심인들은 합의 이행을 확인하기 위하여 입찰금액 사전사유서를 공동으로 제출하기로 하였다. 2013. 3. 22. 오전 10시경 케이씨씨건설 ㅇㅇㅇ 차장은 현대건설 ㅇㅇㅇ 차장과 한진중공업 ㅇㅇㅇ 부장으로부터 현대건설, 한진중공업, 두산중공업의 각 회사별 입찰금액 사전사유서 제출담당자<각주>27</각주>들의 연락처를 전달받아 이를 같은 회사 ㅇㅇㅇ 부장에게 전달하고 ㅇㅇㅇ 부장은 다시 같은 회사 ㅇㅇㅇ 대리에게 전해주면서 다른 3개사와 사전에 연락하여 입찰금액 사전사유서를 함께 제출하라고 지시하였다. 53 2013. 3. 22. 오전 9시 45분경 두산중공업 ㅇㅇㅇ 부장은 현대건설 ㅇㅇㅇ 차장, 한진중공업 ㅇㅇㅇ 부장으로부터 한진중공업, 현대건설, 케이씨씨건설의 입찰금액 사전사유서 제출담당자들의 연락처를 전달받아 이를 ㅇㅇㅇ 차장에게 회사 내부 메일로 전달하면서 다른 3개사와 입찰금액 사전사유서를 함께 제출하라고 지시하였다. 54 현대건설 ㅇㅇㅇ 차장은 같은 회사 ㅇㅇㅇ 과장에게 최종 검토된 입찰금액 사전사유서를 케이씨씨건설, 두산중공업 및 한진중공업 제출담당자와 함께 제출하도록 지시하였다. 55 이에 따라 2013. 3. 22. 오후 1시 30분경 케이씨씨건설 ㅇㅇㅇ 대리, 두산중공업 ㅇㅇㅇ 차장 및 현대건설 ㅇㅇㅇ 과장 등은 서로 입찰금액 사전사유서를 제출하는지 확인하기 위하여 대전역 KTX역 동쪽 출구에서 만나서 20분을 함께 보내고서 오후 1시 50분경 한국철도시설공단 1층 민원실로 이동하여 케이씨씨건설, 두산중공업, 현대건설 순서로 입찰금액 사전사유서를 제출하였다. 56 한편, 한진중공업 ㅇㅇㅇ 부장은 같은 회사 ㅇㅇㅇ 부장에게 최종 검토된 입찰금액 사전사유서를 전달하면서 제출하도록 하였고, ㅇㅇㅇ 부장은 다른 3개사의 제출담당자들보다 먼저 한국철도시설공단 민원실에서 대기하고 있었던 터라 오후 1시에서 1시 30분경 케이씨씨건설 ㅇㅇㅇ 대리로부터 대전 도착 확인 여부를 묻는 전화를 받고 약속한대로 오후 1시 50분경 피심인들 중 가장 먼저 입찰금액 사전사유서를 제출하였다.<각주>28</각주>(3) 근거 57 이와 같은 사실은 2공구 두산중공업, 케이씨씨건설, 현대건설의 입찰금액 사유서(소갑 제1-20호증), 3-1공구 두산중공업, 케이씨씨건설, 한진중공업의 입찰금액 사유서(소갑 제1-21호증), 3-2공구 케이씨씨건설, 한진중공업, 현대건설의 입찰금액 사유서(소갑 제1-22호증), 4공구 두산중공업, 한진중공업, 현대건설의 입찰금액 사유서(소갑 제1-22호증), 4공구 두산중공업, 한진중공업, 현대건설의 입찰금액 사유서(소갑 제1-23호증), 현대건설의 입찰금액 사유서 엑셀파일<시트숨기기 취소>(소갑 제1-24호증), 두산중공업의 입찰금액 사유서 엑셀파일<시트숨기기 취소>(소갑 제 1-25호증), 현대건설의 입찰금액 사유서 엑셀파일<가중치 표시>(소갑 제1-26호증), 두산중공업의 입찰금액 사유서 엑셀파일<가중치 표시>(소갑 제1-27호증), 두산중공업 ㅇㅇㅇ 부장의 진술조서(소갑 제2-12호증), 케이씨씨건설 ㅇㅇㅇ 차장 진술조서(소갑 제2-26호증), 케이씨씨건설 ㅇㅇㅇ 대리 진술조서(소갑 제2-28호증), 한진중공업 ㅇㅇㅇ 차장 진술조서(소갑 제2-42호증), 현대건설 ㅇㅇㅇ 차장 진술조서(소갑 제2-45호증, 제2-46호증), 입찰금액 사전사유서 제출 명단(소갑 제1-4호증), 두산중공업 ㅇㅇㅇ 부장 메일내용(소갑 제1-28호증), 두산중공업 ㅇㅇㅇ 차장 진술조서(소갑 제2-14호증), 케이씨씨건설 ㅇㅇㅇ 부장 진술조서(소갑 제2-29호증), 케이씨씨건설 ㅇㅇㅇ 대리 확인서(소갑 제2-30호증), 한진중공업 ㅇㅇㅇ 차장 확인서(소갑 제2-43호증) 등을 통해 확인된다. 58 예를 들어 피심인 현대건설과 두산중공업이 2013. 3. 22. 입찰 당일 한국철도시설공단에 제출한 입찰금액 사전사유서 Excel 파일을 보면 '공판’, '물량내역수정사유서’라는 동일한 이름의 시트 2개가 숨기기 설정이 되어 있고, 2공구와 4공구에서 제출한 입찰금액 사전사유서의 경우 문구, 글자크기, 띄어쓰기, 박스 크기 등 모든 내용이 일치하며, 입찰금액 절감내역 342개 세부공종의 5,472개 셀 중 12개의 셀에 굵은 박스 테두리를 작성하는 표식까지 일치하고 있는데, 이는 현대건설 ㅇㅇㅇ 차장이 제작하여 보내준 입찰금액 사전사유서를 피심인 두산중공업이 일부 수정하여 제출한 정황을 보여준다. 마) 공구별 합의 실행 결과 (1) 2공구 59 이 사건 공사 입찰 당일 2공구의 들러리 사업자인 피심인 현대건설, 두산중공업, 케이씨씨건설은 (5, 15, 19, 27, 28) 공종을 동일하게 부적정공종으로 선택하여 입찰금액 사전사유서를 제출하고, 공종설계금액 대비 54.2%∼54.8% 수준으로 투찰하였다. 반면, 낙찰예정자인 피심인 한진중공업은 (5, 15, 19, 27, 28) 공종에서 이론적 투찰 하한율인 73.6842%보다 낮은 73.4%의 수준<각주>29</각주>으로 투찰하여 해당 공구를 낙찰 받았다.<각주>30</각주>60 들러리 사업자 3개사가 선택한 부적정공종 조합 (2, 5, 20, 27, 28) 공종에 대한 피심인들의 투찰률은 <표 19>과 같다. <표 19> 2공구 들러리 사업자들이 선택한 부적정공종에 대한 투찰률 분포 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211455" alt="이유 19번째 이미지" ></img> (2) 3-1공구 61 이 사건 공사 입찰 당일 3-1공구의 들러리 사업자인 피심인 한진중공업, 두산중공업, 케이씨씨건설은 (2, 5, 20, 27) 공종을 동일하게 부적정공종으로 선택하여 입찰금액 사전사유서를 제출하고, 공종설계금액 대비 54.2%∼54.8% 수준으로 투찰하였다. 반면, 낙찰예정자인 피심인 현대건설은 3개사의 투찰정보를 이용하여 위 공종들에 대해 적정공종은 73.5% 수준, 부적정공종은 67.5% 수준<각주>31</각주>으로 투찰하여 해당 공구를 낙찰 받았다.<각주>32</각주>62 들러리 사업자 3개사가 선택한 부적정공종 조합 (2, 5, 20, 27) 공종에 대한 피심인들의 투찰률은 <표 20> 기재와 같다. <표 20> 3-1공구 들러리 사업자들이 선택한 부적정공종에 대한 투찰률 분포 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211459" alt="이유 20번째 이미지" ></img><각주>33</각주>(3) 3-2공구 63 이 사건 공사 입찰 당일 3-2공구의 들러리 사업자인 피심인 현대건설, 한진중공업, 케이씨씨건설은 (3, 6, 15, 26, 30) 공종을 동일하게 부적정공종으로 선택하여 입찰금액 사전사유서를 제출하고, 공종설계금액 대비 54.2%∼54.7% 수준으로 투찰하였다. 반면, 낙찰예정자인 피심인 두산중공업은 3개사의 투찰정보를 이용하여 위 공종들에 대해 적정공종은 73.4%∼73.5% 수준, 부적정공종은 67.4∼67.6% 수준으로 투찰하여 해당 공구를 낙찰 받았다.<각주>34</각주>64 들러리 사업자 3개사가 선택한 부적정공종 조합 (3, 6, 15, 26, 30) 공종에 대한 피심인들의 투찰률은 <표 21> 기재와 같다. <표 21> 3-2공구 들러리 사업자들이 선택한 부적정공종에 대한 투찰률 분포 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211461" alt="이유 21번째 이미지" ></img> (4) 4공구 65 이 사건 공사 입찰 당일 4공구의 들러리 사업자인 피심인 현대건설, 두산중공업, 한진중공업은 (13, 14, 16, 28, 29) 공종을 동일하게 부적정공종으로 선택하여 입찰금액 사전사유서를 제출하고 공종설계금액 대비 54.2%∼54.5% 수준으로 투찰하였다. 반면, 낙찰예정자인 피심인 케이씨씨건설은 3개사의 투찰정보를 이용하여 위 공종들에 대해 적정공종은 73.4% 수준, 부적정공종은 67.6% 수준으로 투찰하여 해당 공구를 낙찰 받았다.<각주>35</각주>66 들러리 사업자 3개사가 선택한 부적정공종 조합 (13, 14, 16, 28, 29) 공종에 대한 입찰참가자들의 투찰률은 <표 22> 기재와 같다. <표 22> 4공구 들러리 사업자들이 선택한 부적정공종에 대한 투찰률 분포 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211463" alt="이유 22번째 이미지" ></img><각주>36</각주>나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>37</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다.1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>38</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항 제8호에서 "대통령령으로 정하는 사항"이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다.1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁 요소가 되는 사항 2) 관련 법리 67 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ① 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하여야 하고, ② 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 68 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다.<각주>39</각주>69 여기에서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 70 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 71 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 72 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>40</각주>73 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>41</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 법 제 19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존부 74 위 2. 가.에서 인정된 사실, 관련 법령 및 법리를 종합하면 피심인들은 2013. 3. 21.부터 3. 22.까지 이 사건 공사 2공구, 3-1공구, 3-2공구, 4공구에서 각 1개씩 확실하게 낙찰받기 위하여 사전에 각 공구별로 낙찰예정자를 정하고, 나머지 공구에서는 들러리 사업자가 되기로 정하면서 들러리 사업자들이 선택하기로 한 부적정공종에서 공종설계금액 대비 54%대의 투찰률로 투찰하기로 합의하였음이 인정되므로, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 75 피심인들의 이 사건 입찰담합 행위는 ① 입찰 참여자간의 경쟁을 회피하고 낙찰확률을 극대화하기 위한 목적으로만 행해진 것으로서 경쟁을 통하여 최적의 낙찰자를 선정하려는 이 사건 입찰제도의 취지를 사실상 무력화시킨 점, ② 피심인들이 들러리로 참여하기로 한 공구에서 54%대로 투찰하기로 합의한 것은 사실상 해당공구에서 낙찰을 포기하는 것과 동일한 의미를 가지므로 이 사건 합의로 인하여 피심인들 간의 가격경쟁이 완전히 소멸한 것으로 볼 수 있는 점 등을 고려할 때, 이 사건 입찰시장에서 경쟁을 제한하는 효과만 발생시키고 달리 효율성 증대효과를 인정할 여지가 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 피심인들의 주장에 대한 판단 76 일부 피심인들은 ① 이 사건 공사 4개 공구에서 각 입찰에 참여한 26개사 중 피심인들의 시장점유율은 15.4%에 불과하다는 점, ② 이 사건 합의는 투찰률을 최저가로 낮추어 낙찰받기 위한 목적으로 행해진 것으로서 실제 낙찰가격도 낮아져 발주자에게 아무런 손해를 발생시킨 바 없는 점, ③ 피심인들이 합의한 이른바 '공종낮추기’는 나머지 22개사의 실제 투찰률이 예상과 다를 경우 실패할 확률이 매우 높은 불확실한 전략이고, 피심인들이 각 공구에서 낙찰자가 된 것은 운에 의한 것일 뿐이라는 점 등을 고려할 때, 그 의도 및 효과 면에서 경쟁제한성이 없거나 매우 낮다고 주장한다. 77 살피건대, 이 사건 합의는 다른 입찰참가자들의 실제 투찰행태에 따라 그 결과가 달라질 수도 있어 성공할 확률이 100%인 합의라고 보기는 어려우나, 이 사건 피심인들의 수가 전체 입찰참가자 중 일부에 지나지 않는다 하더라도 피심인들의 낙찰확률이 낮다고 평가하기도 어려울 뿐만 아니라<각주>42</각주>부당한 공동행위의 합의는 어떠한 거래분야나 특정한 입찰에 참여하는 모든 사업자들 사이에서 이루어질 필요는 없고 일부의 사업자들 사이에서만 이루어진 경우에도 그것이 경쟁을 제한하는 행위로 평가되는 한 일부 사업자들 사이에도 부당한 공동행위가 성립<각주>43</각주>하는 것이므로 이 사건 입찰시장에서 경쟁사업자였던 피심인들의 합의로 인하여 이 사건 입찰시장에 서의 경쟁이 감소하고 이로 인해 낙찰자 선정과 낙찰가격에도 영향을 줄 가능성은 큰 것으로 판단된다. 78 또한 투찰가격 등 가격에 관한 공동행위를 금지하는 이유는 합의된 가격의 고저를 불문하고 사업자가 자의적으로 가격을 지배하는 힘을 발휘하는 것을 허용하지 아니한다는 것이므로<각주>44</각주>이 사건 합의가 최종적으로 낙찰가격을 낮추는 결과를 가져왔다 하더라도 피심인들이 자의적으로 이 사건 낙찰가격에 영향을 줄 가능성이 충분한 것으로 보이는 이상 피심인들의 이 사건 공동행위는 경쟁제한성이 인정된다. 따라서 피심인들의 주장은 이유 없다. 4) 소결 79 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되는 행위로서 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 80 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위해 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 위 2. 가.의 행위는 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만을 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2016. 12. 30. 공정거래위원회 고시 제2016-22호로 개정된 것을 말한다. 이하 '과징금 고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 81 피심인들은 이 사건 공사 4개 공구의 입찰에 있어서 낙찰예정자, 들러리 사업자의 부적정공종 조합, 들러리 사업자들이 선택한 부적정공종에 대한 투찰률 등에 관하여 합의한 대로 실행하여 각 1공구씩 낙찰을 받고 계약을 체결하였는바, 관련매출액은 4개 공구의 계약금액(부가가치세 제외)으로 본다.<각주>45</각주><각주>46</각주>나) 부과기준율