작전한일아파트 외벽균열보수 및 재도장 공사 입찰 관련 4개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 명하건설, 주식회사 유일건설, 주식회사 탱크마스타, 주식회사<각주>1</각주>비디건설는 도장공사업, 습식ㆍ방수공사업 등을 영위하는 사업자들로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (해당년도 말 기준, 단위：백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679207" alt="이유 1번째 이미지" ></img> <자료출처：피심인들 제출자료> 나. 시장구조 및 실태 1) 아파트<각주>2</각주>하자유지보수공사 시장현황 2 아파트 하자유지보수공사란 아파트 건축물의 균열 및 훼손 부위를 보강하고 콘크리트를 보호하는 마감재로 외부의 물, 공기 등을 차단함으로써 건축물의 노후화를 방지하고 건축물의 미관을 개선하는 기능을 수행하기 위한 공사이다. 3 일정기간이 경과된 아파트 등 건축물에 대해서는 수명 연장 및 미관 개선 등을 목적으로 균열보수 및 재도장<각주>3</각주>공사, 방수공사, 기타 시설물유지관리를 위한 공사가 필요하게 된다. 이러한 공사는 도장공사업, 미장ㆍ방수ㆍ조적공사업, 시설물유지관리업 면허를 보유한 사업자들에 의해서 이루어지며, 한 가지 종류 이상의 공사가 복합적으로 이루어지는 것이 일반적이다. 4 우리나라는 1990년대 초반 분당, 일산, 평촌 등 수도권 지역에 아파트 건설이 크게 증가하였고, 2000년대 초반 이후 이들 아파트의 노후화가 진행됨에 따라 재도장, 방수 등 아파트 하자유지보수공사의 발주가 본격적으로 증가하였다. 5 2020년 10월 기준 관련 습식ㆍ방수공사업 및 도장업 면허를 보유한 사업자 수는 전국적으로 6,469개이고, 2018년 기준 이들 사업자들의 기성실적은 7조 9,165억 원이다.<각주>4</각주>2) 아파트 하자유지보수공사 진행절차 6 아파트 재도장, 방수 등 하자유지보수공사는 아파트 하자보수기간 경과 후 노후화된 아파트 기능의 개선을 위해 장기수선충당금을 재원으로 이루어진다는 점에서 아파트 시공사의 하자담보책임<각주>5</각주>기간 내에 하자가 발생하여 시공사의 책임 하에 진행되는 공사와는 구분된다. 7 의무관리대상 공동주택<각주>6</각주>에서 입주자대표회의 또는 관리주체가 주택관리업자, 공사 및 용역 등 사업자를 선정하는 경우에는, 국토교통부 고시인「주택관리업자 및 사업자 선정지침」<각주>7</각주>에 따라 원칙적으로 동 지침에서 규정하는 전자입찰시스템을 이용한 전자입찰(경쟁입찰)을 하여야 한다. 8 「주택관리업자 및 사업자 선정지침」에는 사업자 선정을 위한 경쟁 입찰의 종류로 ①일반경쟁입찰, ②제한경쟁입찰, ③지명경쟁입찰을 규정하고 있는데, 아파트 하자유지보수공사를 위한 사업자 선정시에는 일반적으로 제한경쟁입찰<각주>8</각주>이 가장 많이 이루어지고 있으며, 낙찰자 선정방법은 적격성 평가기준에 따라 낙찰자를 선정하는 적격심사제와, 입찰가격에 따라 낙찰자를 선정하는 최저낙찰제 및 최고낙찰제가 있다. 9 재도장, 방수 등 아파트 하자유지보수공사는 아파트의 규모 및 경과 연수, 입주민 성향, 장기수선충당금의 규모 등에 따라 달리 진행되는데 그 절차는 다음 <표 2>와 같다. <표 2> 재도장, 방수 등 하자유지보수공사 진행 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679221" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 다. 작전한일아파트 외벽균열보수 및 재도장 공사 입찰 1) 개요 10 작전한일아파트 외벽균열보수 및 재도장 공사 입찰(이하 '이 사건 입찰’이라 한다)은 제한경쟁입찰 방식으로 발주되었고, 입찰참가자격을 갖춘 사업자로서 현장설명회에 참가한 업체 중 최저가격을 제시한 업체를 낙찰자로 선정하는 방식으로 진행되었다. 이 사건 입찰의 주요 내용 및 세부일정은 아래 <표 3>, <표 4>와 같다. <표 3> 이 사건 입찰의 주요 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679223" alt="이유 3번째 이미지" ></img> <표 4> 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679225" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2) 입찰서류 접수 및 입찰결과 11 피심인 4개사는 2019. 4. 3. 현장설명회에 참석한 이후 발주자 측에 입찰서류를 제출하였고, 입찰결과 명하건설이 피심인들 중 최저가로 투찰하여 낙찰자로 결정되었다. <표 5> 입찰 결과 (단위：원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679227" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 12 피심인 명하건설의 공동대표 최형민은 다음 <표 6>의 내용과 같이 2019. 3. 28. 인천시 계양구에 소재한 작전한일아파트가 입찰 공고한 '외벽균열보수 및 재도장 공사’에 대한 현장설명회에 유일건설, 탱크마스타 및 비디건설(이하 '들러리사’라고 한다)의 직원이 참석한 것을 알고, 당시 친분이 있던 유일건설의 권○○, 탱크마스타의 이○○ 및 비디건설의 박○○에게 전화하여, 견적서를 대신 작성해 줄 테니 명하건설이 낙찰받을 수 있도록 들러리로 입찰에 참가하여 견적금액대로 투찰해 달라고 부탁하였고, 이에 권○○, 이○○, 박○○는 다음 <표 7> 내지 <표 9>에서 보는바와 같이 들러리 참여에 동의하였다. <표 6> 명하건설 최○○, 임○○의 진술조서 주요 내용(소갑 제2-1호증 일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679229" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <표 7> 유일건설 권○○의 진술조서 주요 내용(소갑 제2-3호증 일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679231" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <표 8> 탱크마스타 이○○의 진술조서 주요내용(소갑 제2-4호증 일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679233" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <표 9> 비디건설 박○○의 진술조서 주요내용(소갑 제2-5호증 일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679235" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 13 이후 명하건설은 자신이 투찰할 금액보다 높은 금액으로 들러리사들이 투찰하도록 각 들러리사의 구체적인 투찰가격을 정하여 견적서를 대신 작성하고, 입찰담합을 은폐하기 위하여 최○○ 아들 명의의 이메일(*********@daum.net)을 이용하여 2019. 4. 8. 각 들러리사에게 송부하였고, 각 들러리사는 명하건설로부터 받은 견적서를 토대로 자사가 사용하는 견적서 양식에 맞게 내용을 일부 수정하고 투찰가격은 명하건설이 작성해 준 견적금액대로<각주>9</각주>투찰하였으며, 그 결과 명하건설이 적격심사에 의한 낙찰자로 결정되어 2019. 4. 16. 공사계약을 체결하였다. 14 피심인 명하건설이 송부한 견적금액, 각 들러리사의 이메일 주소 등 그 세부내역은 다음 <표 10>, <표 11>과 같으며, 입찰결과는 <표 12>와 같다. <표 10> 명하건설이 들러리사에 송부한 견적금액 등 내역 (단위：천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679209" alt="이유 10번째 이미지" ></img> <표 11> 명하건설이 각 들러리 사업자에게 이메일로 송부한 견적서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679211" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679213" alt="이유 12번째 이미지" ></img> <표 12> 입찰결과 (단위：천원, 부가가치세 별도) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679215" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 15 이와 같은 사실은 작전 한일아파트 입찰 관련 자료(소갑 제3-1호증, 제3-5호증, 제3-6호증), 명하건설이 들러리사에 보낸 견적서(소갑 제3-2호증, 제3-3호증, 제3-4호증), 명하건설 최○○ㆍ임○○ 진술조서 및 확인서(소갑 제2-1호증, 제2-2호증), 유일건설 권○○ 상무 진술조서(소갑 제2-3호증), 탱크마스타 이○○ 이사 진술조서(소갑 제2-4호증), 비디건설 박○○ 상무 진술조서(소갑 제2-5호증) 등을 통해 인정된다. 나. 관련 법령 및 법리 1) 관련 법령 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～2. (생략) 3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위 4.∼7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑤ (생략) 법 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 16 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하여야 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 17 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>10</각주>18 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함되며, 반드시 사업자들이 동시에 같은 장소에 모여 특정한 사안에 대하여 명시적이고 적극적인 합의를 한 경우만을 의미하는 것은 아니고 순차적으로 합의가 성립하는 경우도 포함한다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 19 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 20 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 21 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>11</각주>22 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>12</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 가) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존재 여부 23 피심인 명하건설은 이 사건 입찰에서 평소 친분이 있던 다른 3개 피심인들에게 자신이 낙찰 받을 수 있도록 들러리로 입찰에 참여하여 줄 것을 요청하였고, 3개 피심인들은 이를 수락하여 명하건설이 전달한 투찰견적서 및 투찰가격정보를 토대로 투찰함으로써 명하건설이 낙찰 받을 수 있도록 하였는바, 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들이 낙찰예정자, 들러리사 및 투찰가격 등을 사전에 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 24 피심인들이 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 들러리사 및 투찰가격 등을 결정한 행위는 경쟁입찰 제도의 취지를 무력화시켜 실질적인 경쟁을 통해 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제시킨 점, 경쟁관계에 있는 피심인들 사이의 경쟁을 소멸시킨 점, 이로 인해 정상적인 경쟁상황에서 보다 높은 수준에서 낙찰가격이 결정되도록 한 점 등을 종합적으로 고려할 때 이 사건 입찰시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 달리 효율성 증대 효과가 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 25 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 26 피심인 명하건설, 유일건설, 탱크마스터, 비디건설 등 4개사는 앞으로 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 27 이 사건 공동행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 이 사건 입찰담합을 주도한 피심인 명하건설에 대하여는 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2017. 11. 30. 공정거래위원회 고시 제2017-21호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다.<각주>13</각주>1) 산정기준 가) 관련매출액 28 이 사건 입찰에서 명하건설이 낙찰받아 계약을 체결하였으므로, 관련매출액은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 피심인 명하건설이 발주자인 작전한일아파트와 체결한 계약금액 59,000,000원(부가가치세 제외)이다. 나) 부과기준율 29 이 사건은 공동행위의 성격상 경쟁제한효과만 있고 효율성 증대효과는 기대하기 어려운 경우로서 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 '중대한 위반행위’에 해당하나, 이 사건 발주자가 민간사업자이고 입찰규모도 매우 작은 점, 주도자인 명하건설의 수주실적을 쌓기 위한 목적으로 이 사건 담합이 이루어진 점, 최저가 낙찰로 부당이득이 크다고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여 3%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 30 산정기준은 위 나. 1). 가)의 관련매출액에 나)의 부과기준율을 곱하여 산정한다. 이에 따른 피심인 명하건설의 산정기준은 아래 <표 13>기재와 같다. <표 13> 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679217" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 31 피심인 명하건설에게는 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 32 피심인 명하건설은 심사관의 조사 단계부터 위원회 심의 종결시까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가)의 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 33 이에 따른 피심인 명하건설의 2차 조정 산정기준은 아래 <표 14> 기재와 같다. <표 14> 2차 조정 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679219" alt="이유 15번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 34 피심인 명하건설은 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 위 <표 14>의 2차 조정 산정기준을 부과과징금으로 산정하되, 과징금 고시 Ⅳ. 4. 바.에 따라 1백만 원 미만의 금액은 절사하여 1,000,000원을 부과과징금으로 결정한다. 4. 결론 35 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조를, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.