조달청 발주 방수시트 구매입찰 관련 5개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 골든포우, 주식회사 대흥산업, 주식회사 동호케미테크, 주식회사 알앤피우진, 주식회사 제이엠이엔씨 등 5개사<각주>1</각주>는 방수시트를 제조ㆍ판매하는 사업을 영위하는 사업자들이다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751899" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 및 공시자료 나. 시장 현황 1) 방수시트 정의 및 종류 3 터널 등 지하구조물 등의 토목공사에 있어 지반에서의 용수가 복공<각주>2</각주>내로 누수되는 것을 방지하기 위해서 방수공법이 시행되는 것이 일반적인데, 이때 사용되는 0.04∼2mm 두께 모양의 시트모양의 것을 방수시트(Waterproof Sheet)라 한다. 4 방수시트는 콘크리트나 토사 중의 화학물질에 안정적이며 지하 침전수에도 변질이나 부패의 위험성이 없고(내화학성), 저온이나 고온에도 사용이 가능하며(내후성), 구조물의 수축ㆍ팽창ㆍ균열에 무리 없이 순응할 정도의 높은 신장률(600% 이상)을 갖고 있는 특징이 있다. 방수시트는 도로, 철도, 지하철용 터널, 인공호수, 댐 등에 사용된다. 5 방수시트는 사용되는 재질 및 용도 등에 따라 EVA(Ethylene Vinyl Acetate) 방수시트, ECB(Ethylene Copolymer Bitumen) 방수시트, HDPE(High Density Polyethylene) 방수시트, EPDM(Ethylene Propylene Rubber) 방수시트, 아스팔트 방수시트 등으로 분류될 수 있고 EVA 방수시트와 ECB 방수시트는 각각 일체형과 분리형이 있다. 6 EVA 방수시트는 비닐 재질의 방수시트로서 강도와 신장률이 우수하고 주로 인공호수, 댐, 지하터널, 지하철 터널 등에 사용된다. EVA 방수시트는 현재 가장 보편적으로 생산 및 판매되는 방수시트이며, 이 사건 공동행위 관련 품목이기도 하다. 7 ECB 방수시트는 열가소성(열에 대한 변형성) 플라스틱 재질의 방수시트로서 내구성이 우수하여 간편하게 시트와 시트의 이음매를 손상 없이 열을 가하여 접착할 수 있는 특징이 있다. ECB 방수시트는 터널 및 지하구조물(지하철, 해저터널 등), 건축토목구조물, 수처리 시설 등에 사용되는데, 현재는 품질의 저하 등으로 거의 생산이 안 되고 있는 상황이다.<각주>3</각주><그림 1> 방수시트 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751903" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 시장 현황 8 국내 방수시트 제조ㆍ판매사업자는 2016년 기준으로 피심인 5개사를 포함하여 합동에너지, 영우산업, 씨카코리아 등 8개 사업자이다. 전체 방수시트 판매시장의 규모는 2016년 기준 연간 약 350억 원 정도로 추산되고, 조달청이 발주하는 방수시트 입찰시장의 규모는 2016년 기준 연간 약 40억 원 정도이다. 다. 이 사건 입찰 개요 1) 적격심사제 9 이 사건 입찰에서 조달청은 입찰참가자격을 갖춘 중소기업<각주>4</각주>을 대상으로 적격심사를 실시하여 낙찰자를 결정하였다. 적격심사제란 '국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령’ 제42조에 근거하여 발주자가 국고의 부담이 되는 경쟁 입찰을 실시하면서 예정가격 이하, 최저가격으로 입찰한 자의 순으로 당해 계약이행능력<각주>5</각주>을 심사하여 낙찰자를 결정하는 방법을 말한다. 2) 적격심사 세부기준 내용 10 이 사건 입찰의 평가항목은 크게 ① 당해물품 납품이행능력과 ② 입찰 가격의 두 가지로 구분되는데, 추정가격이 10억 원 이상인 경우에는 납품이행능력의 배점이 45점, 입찰가격이 55점이고, 10억 원 미만인 경우에는 각각 30점, 70점이다. 11 투찰 결과, 예정가격 이하로서 최저가격 입찰자 순으로 우선순위를 부여한 다음 적격심사를 실시하여 종합평점이 88점 이상일 경우 최종 낙찰자로 결정한다. 이때 후순위 입찰자의 종합점수가 선순위 입찰자의 종합점수보다 높다 하더라도 선순위 입찰자의 종합점수가 88점 이상인 경우 적격심사를 통과하여 최종 낙찰자로 결정됨에 따라 후순위 입찰자에 대한 적격심사는 이루어지지 않는다. 12 당해물품 납품이행능력에 대한 평점<각주>6</각주>은 입찰참가자가 제출한 이행실적과 기술능력, 경영 상태에 따라 결정되고, 입찰가격에 대한 평점은 아래 <표 2>의 산식에 따라 결정되며, 기본 배점에는 포함되지 않지만 신인도 평가<각주>7</각주>와 결격사유 여부에 따라 총점의 가감이 가능하다. <표 2> 입찰가격 평점산식 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751905" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 입찰가격이 예정가격이하로서 예정가격의 100분의 91이상인 경우 평점은 ①과 ②의 경우 각각 43점과 58점으로 평가함 3) 예정가격 및 투찰률의 결정 13 예정가격은 조달청이 입찰 전에 공표하는 기초예비가격의 일정 범위에서 무작위(random) 방식으로 암호화되어 생성되는 15개의 복수예비가격 중 입찰자에 의해 가장 많이 추첨<각주>8</각주>된 4개를 산술 평균한 가격으로 결정된다. 예정가격 산출을 위한 기초예비가격과 복수예비가격 산정범위(이하 '사정률’이라 한다)는 입찰일로부터 1∼3일 전에 조달청 나라장터 인터넷 홈페이지에 공개된다. 14 예정가격을 결정하는 복수예비가격이 암호화되어 생성되기 때문에 개찰이 되기 전까지는 그 누구도 예정가격을 알 수 없고, 따라서 입찰자들도 개찰 전까지는 자신의 투찰률<각주>9</각주>을 알 수가 없다. 기초예비가격을 기준으로 복수예비가격이 산정되는 범위에 따라 예정가격의 결정 범위도 달라진다. 15 복수예비가격이 기초예비가격의 ±2.0% 범위에서 15개가 생성이 되더라도, 예정가격은 입찰자에 의해 가장 많이 추첨된 4개를 산술 평균한 값으로 결정되기 때문에, 대부분의 경우 예정가격은 15개 복수예비가격의 중앙값(또는 기초예비가격)에 가깝게 결정된다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 16 중소기업청이 방수시트 제품을 중소기업 간 경쟁제품으로 지정함에 따라 조달청은 수요기관인 한국도로공사의 안동-영덕 간 도로공사 터널방수공사와 관련하여 2012년 5월 경 처음으로 방수시트(터널용 방수막 또는 EVA 방수시트) 구매입찰을 실시하였다. 17 2012년 당시 국내에서 방수시트를 제조ㆍ판매하고 있는 사업자로는 피심인 5개사를 포함하여 씨카코리아 등 6개사 정도였다. 또한 당시 사업자들 간 가격 경쟁으로 인해 단가가 많이 하락한 상황이었고, 이로 인해 수익도 정체된 상태였다. 18 이러한 상황에서 피심인 골든포우, 대흥산업, 알앤피우진 등은 주요 발주처인 조달청이 실시하는 방수시트 구매 입찰에서의 저가수주를 방지하기 위해 이 사건 공동행위를 할 필요가 있었다. 2) 사전 모임 가) 1차 사장단 모임 (2012. 5. 3.) 19 조달청이 실시하는 방수시트 구매 입찰을 앞두고 피심인 골든포우 심○○ 대표, 알앤피우진 김◇◇ 대표, 알앤피우진 장■■ 전 고문, 제이엠이엔씨 김□□ 대표, 씨카코리아<각주>10</각주>김△△ 부사장은 2012. 5. 3. 서울 강남구 소재의 라마다 르네상스 호텔 커피숍에서 모임을 가졌다.<각주>11</각주>20 위 모임에 참석한 피심인들은 이 자리에서 조달청이 발주하는 방수시트 입찰에 대한 정보를 공유하고 입찰 참여와 관련하여 출혈 경쟁을 지양하며 적정한 낙찰단가를 받기 위해 업체들 간에 입찰에 공동으로 대응하자는 것에 공감하였다. 또한, 공동판매회사 또는 협동조합을 설립하여 입찰에 참여하는 방안 등을 논의하기 위해 협의기구를 구성하는 것에 의견을 같이 하면서 장■■ 알앤피우진 전 고문을 협의기구 대표로 정하고, 추후 모임을 더 갖기로 하였다. 21 이러한 사실은 골든포우 심○○ 대표 진술조서(심사보고서 소갑 제10호증<각주>12</각주>), 알앤피우진 김◇◇ 대표 진술조서(소갑 제19호증), 알앤피우진 장■■ 전 고문 진술조서(소갑 제20호증), 골든포우 법인카드 영수증(소갑 제1호증) 등을 통해 확인된다. 나) 2차 사장단 모임 (2012. 5. 29.) 22 조달청은 2012. 5. 24. 방수시트 구매입찰에 대한 입찰공고를 하였고, 피심인 골든포우 심○○ 대표, 대흥산업 양●● 대표, 알앤피우진 김◇◇ 대표, 알앤피우진 장■■ 전 고문, 씨카코리아 김△△ 부사장은 2012. 5. 29. 서울 서초구 소재의 대흥산업 사무실에서 2차 모임을 가졌다.<각주>13</각주>23 위 모임에 참석한 피심인들은 협동조합을 새로 결성하여 입찰에 참여할지 기존의 플라스틱협동조합을 통해 공동상표를 만들어 입찰에 참여할지 등에 대한 이야기를 주고받다가 이 사건 조달청 발주 방수시트 구매입찰과 관련한 구체적인 낙찰순서, 투찰가격 등에 대해 논의하면서 이번 2012년 6월 입찰에서 낙찰 받는 사업자는 다음에 양보하는 등의 방법으로 서로 공조하기로 합의한 사실이 있다. 24 이러한 사실은 대흥산업 양●● 대표 진술조서(소갑 제12호증), 알앤피우진 장■■ 전 고문 진술조서(소갑 제20호증) 등을 통해 확인된다. 3) 2012년 6월 입찰 합의 관련 25 피심인들은 조달청이 방수시트와 관련하여 2012. 5. 24. 입찰공고하고 2012. 6. 1. 실시한 입찰에 모두 투찰하지 않았다.<각주>14</각주><각주>15</각주>결국 본 건 입찰은 씨카코리아만 단독으로 투찰하였고, 단독응찰의 사유로 유찰되었다. 26 피심인들은 조달청이 2012. 6. 4. 재입찰공고하고 2012. 6. 12. 실시한 입찰에는 모두 참여<각주>16</각주>하였고, 피심인 골든포우가 낙찰자로 선정되었다. <표 3> 2012년 6월 입찰 관련 투찰내역 및 낙찰 현황 (단위 : 원, %, 부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751907" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>17</각주><각주>18</각주>27 이러한 사실은 대흥산업 양●● 대표 진술조서(소갑 제12호증), 2012년 6월 방수시트 입찰 공문 및 개찰조서(소갑 제3호증), 2012년 6월 방수시트 구매계약서(소갑 제5호증) 등을 통해 확인된다. 4) 2012년 8월 입찰 합의 관련 28 피심인 골든포우, 대흥산업, 알앤피우진 등은 조달청이 2012. 8. 9. 공고한 방수시트 구매입찰과 관련하여 2012년 8월경 유ㆍ무선 연락 등을 통해 이번 입찰에서 대흥산업이 낙찰 받을 수 있도록 협조하기로 합의<각주>19</각주>를 하였고, 구체적인 투찰가격 등은 피심인 실무자들이 협의하기로 하였다. 29 이후 피심인 대흥산업의 박▲▲ 전 영업부장은 알앤피우진 김◇◇ 대표, 골든포우 남▽▽ 부장 등과 유ㆍ무선 연락 등을 통해 투찰참여 사업자, 투찰가격 등을 협의하고 대흥산업이 낙찰 받을 수 있도록 협조를 요청하였다. 위 합의에 따라 피심인 중 알앤피우진은 2012. 8. 21. 대흥산업의 투찰가격보다 높은 금액으로 입찰에 참여하였고, 골든포우는 입찰에 참여하지 않았다. 30 한편, 피심인 동호케미테크는 이 사건 2012년 8월 입찰에 참여하지 않았고, 제이엠이엔씨는 입찰마감시간(2012. 8. 21. 12:00)을 경과한 2012. 8. 21. 12:08경에 투찰하여 미응찰로 처리되었다. 31 개찰 결과, 씨카코리아가 최저가로 투찰하였지만 적격심사 과정에서 대기업이라는 이유로 탈락하였고 피심인 대흥산업이 차순위 투찰업체로서 적격심사를 거쳐 최종 낙찰자로 선정되었다. <표 4> 2012년 8월 입찰 관련 투찰내역 및 낙찰 현황 (단위 : 원, %, 부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751909" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>20</각주>32 이러한 사실은 2017. 4. 20.자 대흥산업 양●● 대표 확인서(소갑 제13호증), 대흥산업 양●● 대표 진술조서(소갑 제12호증), 대흥산업 박▲▲ 전 영업부장 진술조서(소갑 제14호증), 알앤피우진 장■■ 전 고문 진술조서(소갑 제20호증), 2012년 8월 방수시트 입찰 공문 및 개찰조서(소갑 제6호증), 2012년 8월 방수시트 구매계약서(소갑 제7호증) 등을 통해 확인된다. 5) 2012년 11월 입찰 합의 관련 33 피심인 골든포우, 대흥산업, 알앤피우진 등은 조달청이 2012. 11. 5. 공고한 방수시트 구매 입찰과 관련하여 2012년 11월경 유ㆍ무선 연락 등을 통해 이번 입찰에서 알앤피우진이 낙찰 받을 수 있도록 협조하기로 합의<각주>21</각주>를 하였고, 구체적인 투찰가격 등은 피심인 실무자들이 협의하기로 하였다. 34 이후 피심인 알앤피우진 김◇◇ 대표, 대흥산업의 박▲▲ 부장, 골든포우 남▽▽ 부장 등은 유ㆍ무선 연락 등을 통해 투찰참여 사업자, 투찰가격 등을 협의하고 알앤피우진이 낙찰 받을 수 있도록 공조하기로 합의하였다. 위 합의에 따라 피심인 중 대흥산업은 2012. 11. 14. 알앤피우진의 투찰가격보다 높은 금액으로 입찰에 참여하였고, 골든포우는 입찰에 참여하지 않았다. 35 한편, 피심인 동호케미테크는 이 사건 2012년 11월 입찰에 응찰하였고, 제이엠이엔씨는 미응찰하였다. 36 개찰 결과, 알앤피우진이 최저가 투찰업체로서 적격심사를 거쳐 최종 낙찰자로 선정되었다. <표 5> 2012년 11월 입찰 관련 투찰내역 및 낙찰 현황 (단위 : 원, %, 부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751911" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>22</각주>37 이러한 사실은 2017. 4. 20.자 대흥산업 양●● 대표 확인서(소갑 제13호증), 대흥산업 양●● 대표 진술조서(소갑 제12호증), 대흥산업 박▲▲ 전 영업부장 진술조서(소갑 제14호증), 알앤피우진 장■■ 전 고문 진술조서(소갑 제20호증), 2012년 11월 방수시트 입찰 공문 및 개찰조서(소갑 제8호증), 2012년 11월 방수시트 구매계약서(소갑 제9호증) 등을 통해 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>23</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑥ (생략) 2) 법리 38 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 39 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다. 40 여기서의 “합의”란 복수의 사업자들 사이의 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 41 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다.<각주>24</각주>나) 경쟁제한성 42 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 43 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>25</각주>44 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>26</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 가) '2012년 6월 입찰’ 관련 피심인들 간 합의의 존재 여부 45 위 2. 가. 의 행위 중 2012년 6월 입찰과 관련한 피심인 골든포우, 대흥산업, 알앤피우진, 동호케미테크, 제이엠이엔씨 등 5개사의 행위가 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다고 인정하기 위해서는 피심인들 간 합의가 존재하여야 하나, 아래와 같은 사정을 고려할 때 피심인 5개사 간 합의가 있었다고 볼 만한 증거가 없으므로 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 8호에 위반되지 아니한다. 46 첫째, 2012년 5월에 있었던 2차 사장단 모임에서 피심인 골든포우, 대흥산업, 알앤피우진 등 3개사 간 조달청 발주 방수시트 구매입찰과 관련하여 낙찰순서, 투찰가격 등에 대해 논의하면서 2012년 6월 입찰에서 낙찰을 받는 사업자는 다음 입찰에서 양보하는 등의 방법으로 서로 공조하기로 합의한 사실은 인정되나, 위 모임에서 2012년 6월 입찰을 피심인들 간 합의에 따라 유찰시킨다거나 투찰과정에서 낙찰예정사 또는 투찰가격을 합의하였다는 내용의 진술 등의 증거가 전혀 없다. 47 둘째, 대흥산업 양●● 대표의 2012년 6월 입찰 중 유찰된 입찰과 관련한 진술은 해당 입찰이 유찰되었다는 자료를 보고 사후적으로 추측한 진술로서 담합 사실을 인정하는 진술로 보기 어려워 피심인들이 합의하여 고의로 참여하지 않았다는 증거로 삼기에는 부족하고, 이와 달리 피심인들 간 유찰을 합의하였다고 인정할 수 있는 증거가 없다. 48 셋째, 위 2차 사장단 모임에 참석한 알앤피우진 장■■ 전 고문은 피심인 골든포우, 대흥산업, 알앤피우진 등 3개사가 2012년 6월 입찰에서는 소신껏 참여하기로 하였다는 취지로 진술<각주>27</각주>하였고, 실제로 2012년 6월 입찰 중 피심인들이 모두 투찰한 입찰에서의 낙찰률 또는 투찰률은 경쟁상황의 낙찰률 또는 투찰률과 유사한 수준이며, 이와 달리 투찰과정에서 피심인들 간 낙찰예정사나 투찰가격을 합의하였다고 인정할 수 있는 증거가 없다. 나) '2012년 8월 및 11월 입찰’ 관련 피심인들 간 합의의 존재 여부 (1) 피심인 골든포우, 대흥산업, 알앤피우진 간 합의의 존재 여부 49 위 2. 가. 의 인정사실 및 근거들을 관련 법 규정 및 법리에 비추어 보면, 피심인 골든포우, 대흥산업, 알앤피우진 등 3개사는 조달청이 2012년 8월 및 11월에 발주한 방수시트 구매입찰에 참여하면서 사전에 2차례 사장단 모임과 유ㆍ무선 연락 등을 통하여 합의한 대로 6월에 이미 낙찰을 받은 골든포우를 제외한 1개 사업자를 낙찰예정사<각주>28</각주>로 정하고 나머지 2개사는 낙찰예정사의 투찰가격보다 높게 투찰하거나 응찰하지 아니하는 방법으로 합의된 낙찰예정사가 낙찰을 받을 수 있도록 하였는 바, 이와 같은 피심인 3개사의 행위는 해당 입찰에서 사전에 낙찰자 및 투찰가격 결정에 관해 위 피심인들 간 의사의 합치가 있었음이 인정되고 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다.<각주>29</각주>(2) 피심인 동호케미테크, 제이엠이엔씨가 합의에 가담하였는지 여부 50 피심인 동호케미테크, 제이엠이엔씨의 경우 아래와 같은 사정을 고려할 때 2012년 8월 및 11월 입찰과 관련한 합의에 가담하였다고 보기 어려우므로 위 피심인 2개사의 행위는 법 제19조 제1항 8호에 위반되지 아니한다. 51 첫째, 동호케미테크와 제이엠이엔씨는 이 사건 입찰과 관련하여 구체적인 논의를 한 것으로 보여지는 2차 사장단 모임에 모두 참석한 사실이 없고<각주>30</각주>, 다른 피심인들 간 2차 사장단 모임에서 논의된 내용을 위 2개사가 사후적으로 전달받아 이에 동의하였고 볼 수 있는 증거도 없다. 52 둘째, 동호케미테크와 제이엠이엔씨는 당시 방수시트 업계에서 후발주자로서 상대적으로 다른 피심인들에 비해 매출액 규모도 적은 업체들이고, 이 사건 총 3건의 입찰에서 낙찰을 받은 사실이 없을 뿐만 아니라 2012년 8월 및 11월 입찰과 관련하여 들러리로 참여하는 대가로 다른 피심인들로부터 경제적 이익을 받기로 하였다거나 다른 입찰 건과 관련하여 낙찰을 보장 받기로 하였다는 등의 증거가 없어 위 2개사가 다른 피심인들의 합의에 가담할 유인도 확인되지 않는다. 53 셋째, 동호케미테크와 제이엠이엔씨가 2012년 8월 및 11월 입찰에 응찰하지 않거나 낙찰사에 비해 높게 투찰한 행위<각주>31</각주>와 관련하여 동호케미테크의 경우 8월 입찰에는 신용평가점수 결과를 확인하지 못하여 자격요건 미달로 참여하지 못하였고 11월 입찰에는 독자적인 판단에 따라 투찰한 것이라고 주장하고 있고, 제이엠이엔씨의 경우 8월 입찰에는 사실상 미응찰한 것으로 볼 수 없고 11월 입찰에는 신용평가 자료가 없어 입찰에 참여하지 않았다고 주장하고 있는 점 등을 고려할 때 다른 피심인들과의 합의에 따른 것으로 단정하기 어렵다. 2) 경쟁제한성 판단 54 이 사건 입찰 중 2012년 8월 및 11월 입찰과 관련한 피심인 골든포우, 대흥산업, 알앤피우진의 공동행위는 다음과 같은 사항들에 비추어 볼 때 '조달청이 발주한 방수시트 구매입찰 시장’에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 판단된다. 55 첫째, 피심인 3개사는 2012년 8월 및 11월 입찰에서 낙찰예정자, 형식적 들러리 참여자(탈락자 또는 미응찰), 투찰가격 등을 사전에 합의하고 이를 실행하였는 바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다. 56 둘째, 해당 입찰시장에서 상호 경쟁관계에 있는 위 피심인 3개사의 위와 같은 합의는 가격 경쟁을 회피하여 낙찰가격을 일정수준 이상으로 확보하고, 수익을 높이기 위한 의도로 시작되었고, 위 피심인들은 합의 내용을 그대로 실행함으로써 경제적 이익을 취득하였다. 57 셋째, 해당 입찰에서 피심인 3개사 간 낙찰예정자, 투찰가격 등의 합의가 없었다면 위 피심인들이 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 투찰가격을 결정하여 낙찰자가 결정되고 낙찰가격이 하락할 수 있었을 것이나, 위와 같은 합의로 인해 가격 등의 경쟁이 소멸하여 입찰참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도 취지를 사실상 무력화시켜 이 사건 입찰시장에서 실질적인 가격경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 제한하였다. 3) 피심인들의 주장에 대한 검토 58 피심인 골든포우와 알앤피우진은 2012년 8월 및 11월 입찰과 관련하여 대흥산업과 어떠한 합의도 하지 않았으며, 대흥산업 양●● 대표와 박▲▲ 전 영업부장은 씨카코리아 등도 합의에 참여했다고 진술하였으나 2012년 8월 입찰에서 최저가로 투찰한 업체가 바로 씨카코리아이므로 대흥산업 관계자의 진술은 신빙성이 없다고 주장한다. 59 살피건대, ① 대흥산업 양●● 대표와 박▲▲ 전 영업부장은 공정거래위원회의 조사과정에서 2012년 8월과 11월 입찰에 참여하면서 골든포우, 알앤피우진과 낙찰예정사와 투찰가격 등을 합의하였다는 내용의 확인서를 제출한 후 이와 관련한 진술도 한 점, ② 대흥산업 관계자의 진술 중에서 씨카코리아 등이 합의에 참여하였다는 내용 등 일부 사실과 일치하지 않는 부분이 있으나, 2017. 4. 20. 공정거래위원회의 현장조사 당시 대흥산업 양●● 대표가 작성하여 제출한 확인서에는 '출혈경쟁을 하지 말고 낙찰물량을 나누기 위하여 골든포우, 알앤피우진 등을 중심으로 입찰(낙찰) 순서, 낙찰물량, 견적단가 등을 협의한 후 입찰에 참여하였다’고 명확히 기재되어 있고 합의참여자로 씨카코리아는 기재되어 있지 않은 바, 대흥산업 관계자의 진술은 자신이 제출한 확인서의 주요 내용과 전체적인 맥락에서 볼 때 일치하는 부분이 있는 점, ③ 대흥산업은 씨카코리아와 달리 골든포우, 알앤피우진과 적대적 관계 또는 갈등 관계에 있지 아니하고 자신이 낙찰 받은 건에 대한 입찰에 대해서도 합의 사실을 인정하고 있는 것 등에 비춰볼 때 대흥산업 관계자의 진술은 증거로서의 신빙성이 충분한 점, ④ 실제 입찰결과를 보더라도 피심인 3개사 간에 합의한 내용과 동일하게 낙찰예정사인 대흥산업, 알앤피우진이 각각 95% 이상으로 매우 높게 투찰하여 낙찰을 받았고, 이는 경쟁이 이루어졌던 2013년 유사한 입찰 건의 낙찰률<각주>32</각주>과 비교하여 보면 합의의 결과로 보는 것이 타당한 점, ⑤ 골든포우가 2012년 8월과 11월 입찰에 투찰하지 않은 이유는 알앤피우진 장■■ 전 고문이 진술한 바와 같이 2차 사장단 모임에서 피심인 3개사 간 “2012년 6월 입찰에서 낙찰 받은 사업자는 다음 입찰에서 양보하자”는 합의에 따른 것으로 볼 수 있는 반면, 골든포우는 위 입찰에 투찰하지 않은 이유에 대해 명확하게 설명하지 못하고 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피심인 골든포우와 알앤피우진이 합의에 참여한 사실이 인정된다고 할 것이므로 골든포우와 알앤피우진의 주장은 이유 없다. 4) 소결 60 위 2. 가. 의 행위 중 2012년 8월 및 11월 입찰과 관련한 피심인 골든포우, 대흥산업, 알앤피우진 등 3개사의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하나, 2012년 6월 입찰과 관련한 피심인 골든포우, 대흥산업, 알앤피우진 등 3개사의 행위 및 2012년 6월, 8월 및 11월 입찰과 관련한 피심인 동호케미테크, 제이엠이엔씨 등 2개사의 행위는 위 피심인들이 각 합의하였다거나 합의에 가담하였다고 인정할 증거가 없으므로 법 제19조 제1항 8호에 해당한다고 보기 어렵다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 61 피심인 골든포우, 대흥산업, 알앤피우진 등 3개사에 대하여 향후 이 사건 입찰 중 2012년 8월 및 11월 입찰과 관련한 공동행위(이하 '이 사건 공동행위’라 한다) 와 동일하거나 유사한 행위를 반복하지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 이 사건 공동행위는 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2017. 11. 30. 공정거래위원회 고시 제2017-21호로 개정된 것을 말하며, 이하 '과징금고시’라 한다<각주>33</각주>) Ⅲ. 2. 다. (1). 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 62 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1) 규정에 따라 피심인 대흥산업과 알앤피우진이 각각 낙찰 받아 발주처인 조달청과 체결한 계약금액(부가가치세 제외)의 합계액인 408,008,981원을 피심인 골든포우, 대흥산업, 알앤피우진 등 3개사에 대한 관련매출액으로 본다. 나) 부과기준율 63 이 사건 공동행위는 그 성격상 주로 경쟁제한효과만 나타나는 경우에 해당하고 발주처가 공공기관인 경우에 해당하나, 관련매출액이 5억 원 미만인 점, 위 3개 피심인들 간 합의내용 이행을 위한 이행ㆍ감시 수단이 없는 등 느슨한 담합인 점 등을 종합적으로 고려하여 '중대한 위반행위’에 해당하는 5.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 64 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 해당 입찰에서 탈락하거나 응찰하지 아니한 피심인들<각주>34</각주>에 대해서는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에 해당하므로 50%를 감액한다. 65 위와 같이 산정한 위 피심인별 산정기준은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751915" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 66 피심인 골든포우, 대흥산업, 알앤피우진 등 3개사는 1차 조정 사유에 해당하는 사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 67 피심인 대흥산업의 경우 심의일에 불참하였으나, 심사관의 조사 단계부터 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점, 대흥산업 관계자의 확인서와 진술 등이 이 사건 공동행위와 관련한 핵심 증거인 점 등을 고려하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가) 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 68 피심인 골든포우, 알앤피우진의 경우 2차 조정 단계에서의 조정사유가 없으므로 2차 조정 산정기준은 1차 조정 산정기준과 동일하다. 69 이에 따른 위 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 2차 조정 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751917" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 70 피심인 골든포우, 대흥산업, 알앤피우진 등 3개사는 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 과징금고시 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 2차 조정 산정기준에서 백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다. 71 이에 따른 위 피심인별 부과과징금은 아래 <표 8>과 같다. <표 8> 부과과징금 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751901" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 4. 결론 72 피심인 골든포우, 대흥산업, 알앤피우진 등 3개사의 위 2. 가. 의 행위 중 2012년 8월 및 11월 입찰과 관련한 부분은 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 적용하고, 피심인 골든포우, 대흥산업, 알앤피우진 등 3개사의 위 2. 가. 의 행위 중 2012년 6월 입찰과 관련한 부분 및 피심인 동호케미테크, 제이엠이엔씨 등 2개사의 위 2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 8호에 해당한다고 보기 어려우므로 법 제45조 제1항, 제55조의2 및 공정거래위원회 회의운영 및 사건절차 등에 관한 규칙 제47조 제1항을 적용하여 주문과 같이 의결한다.