한국토지주택공사 발주 사이버견본주택 제작 입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 마이다스아이티, 주식회사 킹콩, 주식회사 비욘드쓰리디<각주>1</각주>등 3개사<각주>2</각주>는 사이버견본주택 제작 및 운영 서비스업을 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 사업자에 해당된다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (해당연도말 기준, 단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703193" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 사이버견본주택의 개념 등 3 사이버견본주택이란 아파트나 상가 등을 분양ㆍ판매하는 사업자가 판매물건의 건축을 완성하기 전에 소비자에게 이미지를 제공하기 위하여 세대 내부를 컴퓨터그래픽으로 3차원 모델링하여 가상 체험할 수 있도록 만든 온라인상의 견본주택<각주>3</각주>을 말한다. 4 사이버견본주택은 아파트 단지 배치도, 타입별 평면도, 입주자모집 공고, 분양일정 등 전체적인 분양정보를 제공하는 '홈페이지’ 부분과 홈페이지 내에서 개별 세대의 내부모습을 자세히 관찰할 수 있도록 한 '3차원 컴퓨터그래픽 가상현실 및 3차원 동영상(이하 '3D CG VR 및 3D 동영상’이라 한다)’ 부분으로 나눌 수 있다. 5 사이버견본주택의 평균 제작기간은 발주처와 사업수행 부서와의 첫 회의부터 기초자료를 받고,<각주>4</각주>실제 제작 및 검수하는 과정까지 약 6주 정도가 소요되며, 아파트 59㎡ 1개 세대를 기준으로 '3D CG VR 및 3D 동영상’을 제작하는데 약 1,200만 원에서 2,000만 원 정도가 소요된다. 이를 소비자에게 원활하게 제공하기 위한 홈페이지 제작에 약 800만 원에서 1,000만 원이 별도로 발생한다. 아래 <표 2>에서 보는 바와 같이 주택분양 사업자가 실제 분양지역의 토지를 확보하여 견본주택을 건축하고 이를 운영하기 위해 대략 3억 원이 소요되기 때문에, 대략 10분의 1 이하의 저비용으로 실물 견본주택에서의 홍보효과와 유사한 효과를 거둘 수 있다는 점이 사이버견본주택 제작의 큰 장점이다. <표 2> 견본주택 소요비용 비교 (단위: 천 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703213" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 마이다스아이티 제출자료 2) 시장현황 6 2009년 9월 국토해양부가 실물 견본주택 제공에 따른 주변 교통 혼잡문제 및 불법 중개업자들의 활동 등의 문제를 해소함과 동시에 견본주택 제작비용 절감을 통해 분양가 상승을 억제하기 위하여 한국토지주택공사 및 각 시도에 사이버견본주택 활용에 대한 협조를 요청<각주>5</각주>하면서 시장이 형성되었다. 7 이에 따라 한국토지주택공사, 서울주택도시공사 등 주택분양업을 하는 공공기관에 한정해서 입찰 시장이 형성되었고, 상대적으로 분양가 책정에 자율성을 가지면서 소비자 홍보효과를 극대화하고자 하는 경향이 있는 민간 분양에서는 사이버견본주택 제작 시장이 활성화 되지 못하였다.<각주>6</각주>8 결국, 현 상황에서 국내 사이버견본주택 제작 입찰 시장은 한국토지주택공사가 주도하는 공공분양 입찰시장이 대부분을 차지하고 있는 바, 이러한 소규모 입찰시장에 참여하기 위해 '3D CG VR’ 작업을 위한 전문 인력을 채용하고 이를 주요 사업으로 삼으려는 신규 사업자가 많지 않은 점은 이 사건 입찰담합의 주요 배경이 되었다. 실제 2013년부터 2016년까지의 기간 중 공공기관이 발주한 사이버견본주택 제작 입찰 시장 현황은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 공공기관의 사이버견본주택 제작 입찰 시장 현황 (단위: 천 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703215" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한국토지주택공사, 서울주택도시공사 전자조달시스템 3) 이 사건 입찰 개요 9 2013년 이후 한국토지주택공사가 발주한 총 21건의 입찰 중 18건의 입찰이 이 사건 입찰인바, 각 입찰별 구체적인 일정 및 결과는 아래 <표 4> 및 <표 5>와 같다. <표 4> 이 사건 입찰별 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703217" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한국토지주택공사 제출자료 <표 5> 이 사건 입찰별 결과 (단위: 천 원, %, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703219" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한국토지주택공사, 서울주택도시공사 전자조달시스템 4) 이 사건 입찰의 방식 및 특징 10 이 사건 입찰은 '기술ㆍ가격 분리 동시입찰<각주>7</각주>’ 방식으로 진행되었는데, 낙찰자 선정 절차는 아래 <그림 1>과 같이 2인 이상의 참여로 기술입찰이 유효하게 성립하고, 기술심사 결과 적격자로 확인된 자가 복수인 경우에는 예정가격 이하로서 가장 낮은 가격을 제시한 입찰자를 낙찰자로 결정한다. 기술심사에 통과한 자가 1인인 경우에도 가격입찰서를 개봉하여 낙찰자로 선정할 수 있다는 점에서 2단계 경쟁 입찰과 차이가 있다.<각주>8</각주><그림 1> 낙찰자 선정 절차<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703221" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 자료출처: 조달청 내자구매업무 표준 매뉴얼(2016년 3월 발간) 186쪽 11 한편, 이 사건 입찰의 기술평가는 크게 계량(절대)평가와 비계량(상대)평가로 구분되는데, 계량평가는 회사의 자본금, 매출액, 최근 3년간 유사용역 수행실적 등 객관적인 자료를 통해 확인되는 정량적인 평가요소를 포함하고 있는 반면, 비계량평가는 입찰참여자들이 제출하는 기술제안서의 내용을 바탕으로 사이버견본주택 제작 방향, '3D CG VR’의 작업방향, 구축내용의 창의성, 운영방안의 적정성, 수행계획의 실현가능성, 장애관리 방안 등에 대하여 평가위원들 각자가 정성적인 평가를 실시하고 그 평균 점수를 산정하도록 하였다. 12 이와 관련하여, 비계량평가 점수가 총점 100점 중 70점을 차지하기 때문에 입찰참여자의 기술평가 통과여부는 비계량평가 점수를 얼마나 획득하는지에 달려 있다고 할 수 있는데, 비계량평가 점수는 평가위원별 최고 득점을 획득한 사업자의 점수에서 순위에 따라 7점을 강제적으로 차등해서 점수를 산정하도록 하고 있어서 순위별 점수 차이는 어느 정도 벌어질 수밖에 없고, 이로 인하여 동시에 많은 사업자가 기술평가를 통과하기는 쉽지 않게 된다.<각주>9</각주>실제 비계량평가 점수의 강제 차등에 따라 2위 사업자의 평가점수가 '상승’ 또는 '하락’하게 되는 구체적인 사례를 살펴보면 아래 <그림 2> 및 <그림 3>과 같다. <그림 2> 강제 차등에 따른 2위 사업자 평가점수 '상승’ 사례 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703223" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 자료출처: 마이다스아이티 전○○ 과장 업무용 컴퓨터 포렌식 조사자료 <그림 3> 강제 차등에 따른 2위 사업자 평가점수 '하락’ 사례 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703225" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 자료출처: 마이다스아이티 전○○ 과장 업무용 컴퓨터 포렌식 조사자료 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 마이다스아이티와 비욘드쓰리디 간의 공동행위 가) 합의 개요 13 피심인 마이다스아이티와 비욘드쓰리디는 2013. 1. 4.부터 2013. 6. 14.까지의 기간에 한국토지주택공사가 공고한 2건<각주>10</각주>의 사이버견본주택 제작 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰자, 들러리, 낙찰가격 및 투찰가격 등을 공동으로 결정하기로 합의하고 이를 실행한 사실이 있다. 나) 합의과정 및 내용 (1) 마이다스아이티의 들러리 요청 배경 14 '기술ㆍ가격 분리 동시입찰’ 방식은 기술평가에서 일정 점수 이상을 획득한 사업자들 간에 최저가 경쟁을 거쳐 낙찰자를 선정하는 방식으로 낙찰하한율이 없기 때문에 저가 출혈 경쟁이 발생할 가능성이 높다. 실제 2012년 하반기 입찰에서 마이다스아이티와 비욘드쓰리디의 가격경쟁 결과 아래 <표 6>과 같이 비욘드쓰리디가 투찰율 40.52% 수준의 최저가를 제출하였다. <표 6> 2012년 하반기 입찰 개찰 결과 (단위: 천 원, %, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703227" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한국토지주택공사 전자조달시스템 15 최종적으로는 마이다스아이티가 2012년 하반기 입찰 물량을 수주<각주>11</각주>하였으나, 2013년 입찰에서 낙찰을 장담할 수 없다고 판단한 마이다스아이티 이△△ 팀장<각주>12</각주>은 마이다스아이티 김△△ 차장<각주>13</각주>에게 계속 최저가 경쟁으로 싸우는 것은 좋은 방법이 아니므로 2개 업체가 입찰에서 협의할 수 있는 방법을 찾아보라고 지시하였다. (2) 마이다스아이티와 비욘드쓰리디 간의 합의 16 2012년 12월경 마이다스아이티의 이△△ 팀장은 비욘드쓰리디 한○○ 대표이사에게 유선으로 연락하여 2013년 상ㆍ하반기 사이버견본주택 입찰 관련 협의를 위한 만남을 제안하였고, 며칠 후 마이다스아이티 별관 3층 회의실에서 만난 두 사람은 2013년 상반기 입찰에서 마이다스아이티가 높은 가격으로 낙찰 받을 수 있도록 비욘드쓰리디가 형식적으로 입찰에 참여하고, 2013년 하반기 입찰에서는 그 역할을 바꾸기로 합의하였다. 구체적인 투찰가격은 이 자리에서 결정되지 않았으나 마이다스아이티가 한국토지주택공사가 의심하지 않을 적정한 투찰률을 검토해서 결정한 후 비욘드쓰리디에게 알려주기로 하였다. 또한, 합의대가는 낙찰 받은 사업자가 들러리에게 낙찰물량<각주>14</각주>의 절반을 낙찰가격에서 프로젝트 관리비용 명목의 10%를 감한 금액으로 하도급 주는 것으로 결정하였다. (3) 합의실행 (가) 2013년 상반기 입찰 17 마이다스아이티 김△△ 차장은 2013년 상반기 입찰의 입찰마감일 전날인 2013. 1. 14. 비욘드쓰리디 사무실을 방문하여 비욘드쓰리디 한○○ 대표이사가 마이다스아이티의 예정 낙찰가격보다 높은 가격<각주>15</각주>으로 투찰하는지를 지켜보았으며, 입찰마감일인 2013. 1. 15. 자신의 사무실에서 예정가격 대비 82.1%로 투찰하였다. 18 이에 당초 합의한 대로 마이다스아이티가 낙찰 받아 계약을 체결하였으며, 마이다스아이티는 아래 <표 7>과 같이 들러리 합의에 대한 대가로 전체 낙찰물량 52세대 중 21세대를 비욘드쓰리디에게 하도급 주었다. <표 7> 2013년 상반기 입찰 관련 비욘드쓰리디 하도급 내역 (단위: ㎡, 세대, 천 원, %, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703195" alt="이유 10번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한국토지주택공사, 마이다스아이티 제출자료 참조 (나) 2013년 하반기 입찰 19 마이다스아이티 김△△ 차장은 2013년 하반기 입찰과 관련하여 2013. 6. 26. 비욘드쓰리디 한○○ 대표이사에게 합의 내용대로 비욘드쓰리디의 낙찰예정가격보다 높은 가격(설계가격 대비 91.6%)으로 투찰하는 모습을 보여주었고, 비욘드쓰리디 한○○ 대표이사는 이후 자신의 사무실에서 합의된 낙찰예정가격(설계가격 대비 80%대 후반가격)으로 투찰하였다. 20 그러나, 비욘드쓰리디는 최저가를 제출하였음에도 기술평가 결과 아래 <그림 4>와 같이 기준 점수 미달로 탈락하였고, 결국 기술평가를 유일하게 통과한 마이다스아이티가 예정가격 대비 96.25%의 높은 낙찰률로 낙찰 받았다. 이는 마이다스아이티가 비욘드쓰리디와의 합의에도 불구하고 비욘드쓰리디를 탈락시키고 자신이 낙찰 받기 위하여 킹콩과 별도의 합의를 하여 이를 실행하였기 때문이다.<각주>16</각주><그림 4> 2013년 하반기 입찰 기술평가 심사집계 총괄표<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703197" alt="이유 11번째 이미지" ></img> (4) 합의종료 21 마이다스아이티는 2013년 하반기 입찰에 참여할 때부터 비욘드쓰리디와의 합의를 계속 유지할 의사가 없었고, 비욘드쓰리디 역시 2013년 하반기 입찰 이후 더 이상 들러리를 서기 싫다는 이유로 추가 합의를 시도하지 않았는바, 이들 간의 합의는 마지막 입찰의 실행일인 2013. 6. 26.을 기하여 종료되었다. 2) 마이다스아이티와 킹콩 간의 1차 공동행위 가) 합의 개요 22 피심인 마이다스아이티와 킹콩은 2013. 6. 14.부터 2014. 3. 24.까지의 기간에 한국토지주택공사가 공고한 9건<각주>17</각주>의 사이버견본주택 제작 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰자, 들러리, 낙찰가격 및 투찰가격, 기술제안서 등을 공동으로 결정하기로 합의하고 이를 실행한 사실이 있다. 나) 합의과정 및 내용 (1) 마이다스아이티의 들러리 요청 배경 23 마이다스아이티 이△△ 팀장은 기존 비욘드쓰리디와의 합의를 이행하는 과정에서 비욘드쓰리디 한○○ 대표이사와 갈등이 발생<각주>18</각주>하자 마이다스아이티 김△△ 차장에게 입찰 물량을 안정적으로 수주할 다른 방법을 찾도록 지시하였다. 24 마이다스아이티로서는 한국토지주택공사와의 계약단가와 비슷한 수준으로 비욘드쓰리디에게 하도급을 주는 것보다는 원래 외주업체이던 킹콩을 들러리로 세우고 하도급을 주는 것이 비용 측면에서 훨씬 유리하였으며, 킹콩 역시 마이다스아이티가 합의대가로 비욘드쓰리디에 하도급을 주게 됨에 따라 줄어든 하도급 물량을 들러리 대가로 다시 받을 수 있어 합의의 유인은 충분하였다. 참고로, 마이다스아이티의 2013년 상반기 입찰 당시 계약단가, 비욘드쓰리디 및 킹콩과의 하도급 단가를 정리하면 아래 <표 8>과 같다. <표 8> 2013년 상반기 입찰 관련 하도급단가 비교 (단위: ㎡, 세대, 천 원, %, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703199" alt="이유 12번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한국토지주택공사, 마이다스아이티 제출자료 참조 25 이에 마이다스아이티는 들러리의 기술평가 비계량 점수를 자신에 이어 2위로 만들어 다른 경쟁사업자들을 기술평가에서 떨어뜨리는 방법을 찾아낸 후<각주>19</각주>이를 실행하기 위하여 킹콩을 합의의 대상으로 끌어들이기로 하였다. (2) 마이다스아이티와 킹콩 간의 합의 26 마이다스아이티의 김△△ 차장은 2013년 3월경 킹콩 사무실을 찾아가서 킹콩 유○○ 대표이사<각주>20</각주>에게 2013년 하반기 입찰에서 마이다스아이티를 낙찰자로 하여 킹콩이 들러리를 서줄 경우 들러리 사인 킹콩의 기술제안서를 마이다스아이티가 대신 작성해주고 낙찰 물량도 전부 킹콩에게 하도급 주겠다고 제안하였고, 킹콩 유○○ 대표이사가 이를 수락함에 따라 합의가 성립하였다. 이후 2014년 1월 중순경 마이다스아이티 전○○ 과장<각주>21</각주>이 킹콩 유○○ 대표이사에게 유선으로 연락하여 2013년 하반기와 동일한 방식으로 들러리를 서줄 것을 제안하였고, 킹콩 유○○ 대표이사가 이를 수락하면서 기존 합의가 계속 유지되었다. (3) 합의실행 (가) 2013년 하반기 입찰 27 마이다스아이티 김△△ 차장은 2013년 하반기 입찰과 관련하여 2013. 6. 26. 자신의 사무실에서 설계가 대비 91.6%에 해당하는 600,000천 원으로 투찰<각주>22</각주>하였고, 투찰 직후 킹콩 사무실을 방문하여 킹콩 유○○ 대표이사로 하여금 입찰 전산시스템에 지문인식 로그인을 하도록 하고 직접 킹콩의 투찰가격을 마이다스아이티보다 높은 가격으로 입력하였다.<각주>23</각주>28 또한, 마이다스아이티는 킹콩의 기술제안서를 대신 작성하여 킹콩에게 전달하였을 뿐만 아니라 킹콩의 입찰서류 준비도 도와주었다.<각주>24</각주>29 이에 당초 합의한 대로 마이다스아이티가 낙찰<각주>25</각주>받아 계약을 체결하였으며, 마이다스아이티는 아래 <표 9>와 같이 들러리 합의에 대한 대가로 전체 낙찰물량 17세대 중 12세대를 킹콩에게 하도급 주었다.<각주>26</각주><표 9> 2013년 하반기 입찰 관련 킹콩 하도급 내역(단위: ㎡, 세대, 천 원, %, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703201" alt="이유 13번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한국토지주택공사, 마이다스아이티 제출자료 참조 (나) 2014년 상반기 입찰 30 2014년 상반기 입찰은 2013년과 달리 한국토지주택공사 지역본부별로 입찰이 공고되었고, 2014년 1월부터 2014년 3월까지 총 8건의 입찰이 실시되었는데, 2014년 상반기 입찰 실행 방식은 2013년 하반기와 유사하게 이루어졌다. 31 마이다스아이티를 낙찰예정자로, 킹콩을 들러리로 하는 큰 틀의 합의내용은 계속 유지되었고, 개별 입찰에 대한 투찰가격 합의는 입찰 마감 직전에 마이다스아이티의 전○○ 과장이 킹콩 사무실을 방문하여 킹콩 투찰가격을 대신 입력하는 방식으로 이루어졌으며, 마이다스아이티는 킹콩의 기술제안서를 대신 작성하여 같은 날 전달하였다. 32 이에 당초 합의한 대로 마이다스아이티가 총 8건의 입찰에서 모두 낙찰 받아 계약을 체결하였으며, 마이다스아이티는 아래 <표 10>과 같이 들러리 합의에 대한 대가로 전체 낙찰물량 31세대 중 21세대를 킹콩에게 하도급 주었다. <표 10> 2014년 상반기 입찰 관련 킹콩 하도급 내역 (단위: ㎡, 세대, 천 원, %, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703203" alt="이유 14번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한국토지주택공사, 마이다스아이티 제출자료 참조 (4) 합의종료 33 마이다스아이티가 2013년 상반기 입찰부터 계속해서 높은 낙찰률로 낙찰 받는 것에 대해 한국토지주택공사가 감사에 나설 수 있다고 우려한 마이다스아이티 이△△ 팀장은 2014년 하반기 입찰의 입찰마감일 이틀 전인 2014. 5. 7. 킹콩 유○○ 대표이사에게 유선으로 담합 중단 의사를 밝혔고, 유○○ 대표이사도 이에 동의함에 따라 2013년 하반기 입찰부터 이어져 온 공동행위는 종료되었다. 3) 마이다스아이티와 킹콩 간의 2차 공동행위 가) 합의 개요 34 피심인 마이다스아이티와 킹콩은 2015. 6. 24.부터 2016. 8. 9.까지의 기간에 한국토지주택공사가 공고한 8건<각주>27</각주>의 사이버견본주택 제작 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰자, 들러리, 낙찰가격 및 투찰가격, 기술제안서 등을 공동으로 결정하기로 합의하고 이를 실행한 사실이 있다. 나) 합의과정 및 내용 (1) 킹콩의 합의 재개 요청 배경 35 마이다스아이티는 킹콩과의 1차 공동행위가 종료된 이후 기술제안서 작성 능력을 갖추지 못한 킹콩이 입찰에 참여할 수 없을 것으로 예상하였으나, 2014년 하반기 입찰에서 킹콩이 입찰에 참여하여 65.3%의 낙찰률로 78.2%로 투찰한 마이다스아이티를 제치고 낙찰 받게 되자 이후 2건의 입찰에서는 매출 실적을 유지하기 위하여 각각 예정가격 대비 26.9% 및 25.7%의 낮은 투찰률로 투찰하여 낙찰 받았다. 마이다스아이티와 킹콩 간 경쟁 상태에서 실시된 입찰 세부내역은 아래 <표 11>과 같다. <표 11> 경쟁 입찰 세부내역 (단위: 천 원, %, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703205" alt="이유 15번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한국토지주택공사 제출자료 참조 36 이와 같은 최저가 경쟁이 두 회사 모두에 이로울 것이 없다고 판단한 킹콩의 김△△ 실장<각주>28</각주>은 2015. 5. 28.경 마이다스아이티 전○○ 과장을 만나 합의 재개를 논의하기 시작하였다. (2) 마이다스아이티와 킹콩 간의 합의 37 마이다스아이티의 전○○ 과장과 킹콩의 유○○ 대표이사 및 김△△ 실장은 2015. 6. 22. 18시경 경기도 분당구 서현동 '○○○’이라는 음식점에서 만나서 마이다스아이티를 낙찰예정자로, 킹콩을 들러리로 하여 한국토지주택공사가 발주하는 사이버견본주택 제작 입찰에 참여하기로 합의하였다. 38 합의대가 지급방식 등 세부적인 합의내용은 다음 날인 2015. 6. 23. 킹콩 김△△ 실장이 마이다스아이티 전○○ 과장에게 별도의 민간물량 2억 원 정도의 지급 조건<각주>29</각주>을 제시하고 마이다스아이티 전○○ 과장이 이를 수락함으로써 성립되었다. 39 또한, 2015. 6. 24. 입찰에서는 기술제안서 내용 합의가 없었으나 이후 7건의 입찰에서는 기술제안서를 마이다스아이티가 대신 작성하는 것으로 합의하였다.<각주>30</각주>(3) 합의실행 (가) 2015년 하반기 입찰 40 마이다스아이티 전○○ 과장은 킹콩 김△△ 실장을 2015년 하반기 입찰 마감일인 2015. 6. 29. 오전 킹콩 사무실 옆 건물 1층에 소재한 커피전문점에서 만나서 킹콩이 투찰가격을 설계가 대비 62.36%에 해당하는 987,000천 원으로 투찰하는 것을 지켜보았으며, 마이다스아이티는 2015. 6. 29. 저녁에 킹콩의 투찰가격보다 낮은 789,800천 원으로 투찰하였다. 41 이에 당초 합의한 대로 마이다스아이티가 낙찰 받아 계약을 체결하였으며, 마이다스아이티는 들러리 합의에 대한 대가로 킹콩에게 낙찰물량 37세대 중 3세대를 36,300천 원에 하도급 주었다.<각주>31</각주>(나) 2015. 12.부터 2016. 8.까지의 7건 입찰 42 마이다스아이티를 낙찰예정자로, 킹콩을 들러리로 하는 큰 틀의 합의내용은 계속 유지되었고, 개별 입찰에 대한 투찰가격 합의는 입찰 마감 직전에 마이다스아이티의 전○○ 과장이 킹콩 사무실을 방문하여 킹콩 투찰가격을 대신 입력하는 방식으로 이루어졌으며, 마이다스아이티는 킹콩의 기술제안서를 대신 작성하여 같은 날 전달하였다. 43 이에 당초 합의한 대로 마이다스아이티가 5건의 입찰에서 낙찰 받아 계약을 체결하였으며, 마이다스아이티는 킹콩에게 2015년 9월부터 2016년 10월까지의 기간 동안 299,873천 원 상당의 민간물량을 하도급 주었다. 44 한편, 2016년 리츠8호 입찰 및 2016년 리츠9호 입찰의 경우에는 낙찰예정자인 마이다스아이티가 입찰을 포기함에 따라 들러리인 킹콩이 낙찰 받아 계약을 체결하였다. (4) 합의종료 45 이 사건 마지막 입찰의 투찰일로부터 이틀 후인 2016. 8. 19. 이 사건 공동행위에 대한 공정거래위원회의 현장조사가 시작되었고, 2016. 8. 21. 마이다스아이티가 합의파기 의사를 표시함에 따라 2015년 하반기 입찰부터 이어져 온 입찰담합 행위는 종료되었다.<각주>32</각주>4) 근거 46 이와 같은 사실은 이 사건 입찰 관련 서류(심사보고서 소갑<각주>33</각주>제1 내지 4호증, 제9 내지 10호증, 소갑 제12호증), 피심인들 간 하도급내역서 등(소갑 제5호증, 제7호증, 소갑 제16호증), 마이다스아이티 입찰 담당자 포렌식 조사자료(소갑 제6호증, 제11호증, 제14호증), 피심인들 입찰담당자들 간 메일 등(소갑 제8호증, 제13호증, 제15호증, 제17호증), 입찰담당자 등의 합의 인정 진술 및 확인서(소갑 제19 내지 25호증) 등을 통해 인정되며, 피심인들도 심의과정에서 모두 인정하였다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조【부당한 공동행위의 금지】 ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 '부당한 공동행위’라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제33조【경매ㆍ입찰 담합의 유형】법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 47 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 48 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다<각주>34</각주>. 49 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함된다. 50 따라서 사업자들이 회합 등을 통해 공동으로 의견을 교환함으로써 부당한 공동행위의 합의를 이루는 경우 이외에도, 특정 사업자가 다른 사업자들에게 각각 별도의 의사연락을 하여 합의를 이루고 이러한 각각의 합의가 전체적인 합의를 이루는 경우, 일부 사업자들이 먼저 합의를 이룬 후 다른 사업자들에게 별도의 의사연락을 통해 자신들의 합의내용을 전달하고 다른 사업자들이 동 합의에 동참하는 경우도 법 제19조에 따른 합의에 해당된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 51 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 52 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 53 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>35</각주>54 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>36</각주>다) 하나의 공동행위 55 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다<각주>37</각주>. 다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 56 위 2. 가.의 인정사실을 관련 법 규정과 법리에 비추어 보면, 한국토지주택공사가 발주한 사이버견본주택 제작 입찰에 참여한 피심인들 간에는 낙찰자, 들러리, 낙찰가격 및 투찰가격, 기술제안서 등을 사전에 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당된다. 2) 경쟁제한성 판단 57 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 한국토지주택공사가 발주한 사이버견본주택 제작 입찰 시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 배제하고, 실질적인 경쟁 없이 1개 업체가 자신이 원하는 금액으로 낙찰 받을 수 있게 함으로써 한국토지주택공사가 발주한 사이버견본주택 제작 입찰 시장에서의 경쟁을 직접적으로 제한하였다. 3) 하나의 공동행위인지 여부 58 마이다스아이티와 비욘드쓰리디 간의 2건 입찰에서의 공동행위는 2개사가 번갈아 낙찰 받기 위하여 단일한 의사에 기하여 단절됨이 없이 이루어졌으므로 하나의 공동행위에 해당되며, 마이다스아이티와 킹콩 간의 9건의 입찰 관련 1차 공동행위와 8건의 입찰 관련 2차 공동행위 역시 마이다스아이티가 우선 낙찰 받아 킹콩에게 하도급 주는 방식으로 2개사의 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위하여 단절됨이 없이 이루어졌으므로 각각 하나의 공동행위에 해당된다. 59 한편, 다음 사항들을 고려할 때 마이다스아이티와 비욘드쓰리디 간의 공동행위, 마이다스아이티와 킹콩 간의 1차 및 2차 공동행위는 각각 별개의 공동행위로 보는 것이 타당하다. 60 첫째, 마이다스아이티와 비욘드쓰리디 간의 공동행위와 마이다스아이티와 킹콩 간의 1차 공동행위는 합의대상이 다를 뿐만 아니라 합의 방식도 번갈아 낙찰 받는 방식에서 주도자인 마이다스아이티가 낙찰 받는 방식으로 변경된 점, 마이다스아이티와 킹콩 간의 1차 공동행위를 통해 합의대상이 변경된 이후 사실상 마이다스아이티와 비욘드쓰리디 간의 합의는 종료된 점 등을 고려할 때 마이다스아이티와 비욘드쓰리디 간의 공동행위와 마이다스아이티와 킹콩 간의 1차 공동행위를 하나의 공동행위로 보기는 어렵다. 61 둘째, 마이다스아이티와 킹콩 간의 1차 및 2차 공동행위의 경우 마이다스아이티와 킹콩은 1차 공동행위 이후 직접적으로 합의파기 의사를 표시하고 이를 수락한 점, 합의파기 이후 총 3건의 입찰에서 실질적으로 경쟁이 이루어진 점 등을 고려할 때 마이다스아이티와 킹콩 간의 1차 및 2차 공동행위를 하나의 공동행위로 보기는 어렵다. 62 결론적으로 이 사건 공동행위는 마이다스아이티와 비욘드쓰리디 간의 공동행위, 마이다스아이티와 킹콩 간의 1차 공동행위 및 마이다스아이티와 킹콩 간의 2차 공동행위 등 총 3개의 공동행위로 이루어졌다. 4) 소결 63 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 64 피심인 마이다스아이티 및 킹콩에 대하여 앞으로 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 향후 행위금지명령을 부과하고, 이 사건 각 공동행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2017.11.30., 공정거래위원회고시 제2017-21호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 65 피심인 비욘드쓰리디는 2016. 12. 31.자로 폐업하여 시정조치 등의 이행확보가 사실상 불가능하므로 법 제55조의2 및 공정거래위원회 회의운영 및 사건절차 등에 관한 규칙(이하 '사건절차규칙’이라 한다) 제48조 제1항에 따라 종결처리를 한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 66 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 낙찰(경락)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 67 이 사건 모든 입찰에서 피심인 마이다스아이티 또는 킹콩이 낙찰 되어 발주처와 계약을 체결하였으므로 각 입찰 건의 계약금액<각주>38</각주>을 관련매출액으로 본다.