한국토지주택공사 발주 원심력콘크리트(PHC)파일 구매입찰 관련 11개 PHC파일 제조ㆍ판매사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 대림씨엔에스 주식회사, 동양파일 주식회사, 아이에스동서 주식회사, 아주산업 주식회사, 코리아오토글라스(구 삼부건설공업<각주>1</각주>) 주식회사, 동진산업 주식회사, 주식회사 명주파일, 영풍파일 주식회사, 유정산업 주식회사, 주식회사 티웨이홀딩스 및 신아산업개발 유한회사<각주>2</각주>는 각각 원심력콘크리트(PHC)파일<각주>3</각주>또는 레미콘을 제조ㆍ판매하는 자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 중원콘텍은 1997.12.10. 설립되어 이 사건 입찰 담합 6건에 가담하여 오던 중 PHC파일 공장(현 세종특별자치시 소재)이 세종특별자치시 시청사 부지로 수용됨에 따라 2015. 12월 영업이 중단되었고 2017. 3. 31.자로 폐업되었기에 공정거래위원회 회의운영 및 사건절차 등에 관한 규칙(이하 '사건절차규칙’이라 한다)제53조의2 및 제48조에 따라 피심인에서 제외하고 종결처리 한다. 3 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1>의 내용과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (해당연도말 기준, 단위：백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684117" alt="이유 1번째 이미지" ></img> <자료 출처：피심인 제출 자료> 나. PHC파일 시장현황 1) PHC파일 제품의 정의 및 용도 4 PHC파일은 철근, 골재, 시멘트 등을 긴 원통에 넣고 고속으로 회전시켜 얻은 원심력으로 압축하여 구부러짐(Bending)에 약한 콘크리트의 단점을 보완한 고강도 콘크리트 말뚝으로 건물의 기둥 역할을 하는 건축 재료로서 주로 아파트 건설현장의 연약지반을 보강하는 기초공사에 사용된다. 5 통상 속이 빈 원통형 형상을 하고 있으며, 사용되는 주요 재료로는 몸체에 해당하는 콘크리트(시멘트, 모래, 자갈 등), 뼈대에 해당되는 'PC강봉’(Steel Bar for Prestressed Concrete)으로 이루어져 있다. 2) PHC파일의 구조와 제조 방법 6 PHC파일은 고강도의 콘크리트로 몸체를 구성하고, 골조(뼈대)로 사용되는 PC강봉을 콘크리트가 굳기 전에 미리 인장하여 긴장된 상태를 유지하면서 콘크리트를 굳게 하고, 콘크리트가 굳은 후에는 인장된 힘을 풀면서 PC강봉이 원상 복원하려는 수축력을 콘크리트 몸체에 전달함으로써 파일이 더욱 강한 성능을 발휘할 수 있도록 하는 프리스트레스 공법이 적용된다. PC강봉을 기계적으로 잡아당기고 이완시키기 위하여 PC너트라는 1회성 소모 자재가 사용되며, PC너트는 파일 제조 후 제거되지 않은 상태로 파일과 함께 납품된다. 7 콘크리트가 굳기 전에 제품 전체를 고속으로 회전시켜 치밀하게 다져 공극을 최소화하는 원심성형 공정을 거치며 고온다습한 증기 양생실에서 단시간 내에 경화를 촉진하여 제품의 성능을 구현하고 있다. <그림 1> PHC파일의 개념도 및 실제 파일 사진 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684115" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 3) PHC파일 산업 개요 8 PHC파일은 제품의 중량이 매우 커서<각주>4</각주>수출입이 곤란한 전형적인 내수산업으로, 전방연관 산업은 시멘트, 골재산업 등이 있고 후방연관 산업으로 건설산업 등이 있어 건설 관련 업종의 경기 동향에 직접적인 영향을 받으며, 다음과 같은 특성을 가지고 있다. 9 첫째, PHC파일은 부피와 중량이 큰 제품으로 대규모 생산설비 외에도 이를 야적할 수 있는 넓은 공간이 필요하여 시장 진입장벽이 높고 특히 운송비의 비중이 상당하여 운송거리에 대한 제한이 많다. 10 둘째, PHC파일은 건설 활동이 활발한 봄과 가을에는 수요가 급증하고 겨울과 장마철에는 수요가 급락하여 성수기와 비수기가 확연히 구분되는 계절적인 특성이 있다. 11 셋째, PHC파일은 표준배합 비율로 일정한 규격에 따라 생산되는 제품의 특성으로 인하여 사업자별로 제품 품질에 큰 차이가 없어 주요한 경쟁요소는 제품 가격이다. 4) 제품의 종류와 시장 현황 12 PHC파일은 굵기(400, 450, 500, 600, 700, 800㎜), 길이(5, 6, 7, …, 15m), 이음시공을 위한 연결자재 포함에 따른 구분(단본, 상부, 중부, 하부) 등에 따라 다양한 형태로 제조되어 수요자의 요구에 대응하고 있다. 13 시장현황을 살펴보면, 대림씨엔에스, 동양파일, 아이에스동서, 아주산업, 코리아오토글라스, 영풍파일 등 대기업 및 중견기업 6개 사업자가 전체 PHC파일 시장에서 65～70%(연간 약 6,000억 원 내외)의 시장점유율을 차지하고 있다. 다. 관수시장에서의 입찰 구조 및 절차 14 중소기업청은 2006. 1. 1.부터 중소기업진흥 및 제품구매촉진에 관한 법률(이하 '구매촉진법’이라 한다)에 의거 중소기업자간 경쟁제품제도를 의무시행토록 하여 중소기업자간 경쟁제품으로 지정된 품목에 대하여는 특별한 이유가 없는 한 중소기업자만이 참여하는 제한경쟁입찰로만 조달계약을 체결하도록 하였다. 15 PHC파일의 경우 '2006년도 중소기업자간 경쟁제품 등 공고(중기청 공고 제2005-178호)’에 따라 중소기업자간 경쟁제품으로 지정된 후 2018. 12. 31.까지 계속하여 유지되었다.<각주>5</각주>16 중소기업자간 경쟁제품으로 지정될 경우 입찰 및 계약절차는 원칙적으로 '계약이행능력 심사제도’가 적용되는데, 입찰 시 예정가격 이하이면서 최저가격으로 입찰한 자 순으로 계약이행능력을 심사하여 심사결과 종합평점이 88점 이상인 자를 최종 낙찰자로 결정하는 방식으로 계약절차는 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 계약이행능력 심사제도 업무흐름도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684139" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>6</각주>17 한편, 중소기업자간 제한경쟁입찰 결과 무응찰, 단독응찰, 예정가격 초과 등의 사유로 유찰되는 경우 구매촉진법 시행령 제7조 제1항 제3호<각주>7</각주>의 규정에 따라 해당 입찰은 중소기업이 아닌 중견기업 또는 대기업도 입찰에 참여할 수 있는 일반경쟁입찰로 전환될 수 있도록 하였다. 18 일반경쟁입찰로 전환되는 경우 입찰 및 계약절차는 '물품구매적격심사제도’(이하 '적격심사제도’라 한다)가 적용되었는데, 입찰시 예정가격 이하이면서 최저가격으로 입찰한 자 순으로 계약이행능력을 심사하며, 심사결과 종합평점이 85점 이상인 자를 최종 낙찰자로 결정하는 방식으로 그 절차 및 세부기준은 아래 <표 3> 및 <표 4>와 같다. <표 3> 적격심사제도 업무흐름도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684161" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <표 4> 적격심사 세부기준 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684167" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 공동행위 개요 19 2014년은 건설산업 경기가 전반적으로 호황인 시기로 공공분야의 PHC파일 입찰 물량은 중소기업만 참여할 수 있는 제한경쟁입찰로 발주되었는데 중소기업의 공급능력이 입찰 물량 수요를 따라가지 못하거나 민간 공급 가격과 비교하여 상대적으로 낮은 기초가격을 제시한 입찰 건에 대해서는 중소기업들이 입찰에 참여하지 않음으로써 유찰되는 사례가 종종 발생하였고, 이에 조달청 등 발주기관은 구매촉진법 규정에 따라 중소기업뿐만 아니라 중견기업 또는 대기업도 입찰에 참여할 수 있는 일반경쟁입찰로 전환하여 입찰을 진행하였다. 20 이 사건 대기업 5개사 피심인들(대림씨엔에스, 동양파일, 아이에스동서, 아주산업, 코리아오토글라스, 이하 '대기업 피심인들’이라 한다)은 관수입찰 시장이 계속 확대됨에 따라 이러한 일반경쟁입찰에도 참여하여 수익을 추가로 올리고자 하는 욕구가 존재하였고, 이 사건 중소기업 피심인들은 이미 중소기업자간 제한경쟁입찰이 유찰되어 관계 법령<각주>8</각주>에 따라 PHC파일이 중소기업자간 경쟁제품에서 해지될 가능성이 있는 상태에서 일반경쟁입찰 마저 유찰될 경우 그 가능성이 더욱 커질 수 있다는 우려 속에 가급적 낙찰예정자가 빨리 정해지기를 원하였던 바, 상호간에 이해관계가 일치하였다. 21 이에 따라 대기업 피심인들은 자신들이 모두 공동수급체를 구성하여 일반경쟁입찰에 참여하기로 하고 중소기업 피심인들에게 들러리를 요청하였으며, 이 사건 중소기업 피심인들은 유찰 방지를 위해 해당 요청을 수락하고 들러리로 참여하는 과정<각주>9</각주>에서 본 건 담합이 발생하였다. 22 이와 같은 사실은 다음 <표 5>와 같이 관련자들의 진술내용을 통해 확인된다. <표 5> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684169" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>10</각주><각주>11</각주>23 이 사건 입찰담합에 참여한 각 피심인별 담당자들의 현황은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 피심인별 담당자 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684171" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>12</각주><각주>13</각주><각주>14</각주><각주>15</각주><각주>16</각주><각주>17</각주><각주>18</각주>2) 이 사건 입찰 개요 24 이 사건 각 입찰의 개요는 다음 <표 7>과 같다. <표 7> 입찰 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684173" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 3) 각 입찰별 구체적 행위사실 가) 인천서창(2) 3BL 아파트 건설공사 9공구 구매 입찰 건(이하 '인천서창 건’이라 한다) (1) 입찰경과 및 합의내용 25 조달청 인천지방조달청은 당초 2013. 11. 21. 및 2013. 11. 29. 2차례에 걸쳐 중소기업자간 제한경쟁입찰 방식으로 공고하였으나 각각 예가초과로 유찰되어 일반경쟁입찰 방식으로 변경한 후, 2013. 12. 23. 3차 입찰공고를 하였으나 이 또한 예가초과로 유찰됨에 따라 2014. 1. 3.자로 4차 입찰 공고를 진행하였다. 26 아래 <표 8>에서 확인되는 바와 같이 대기업 피심인들은 4차 입찰 공고 이후 2014. 1. 14. 이전에 모임을 갖고 대림씨엔에스를 주관사로 하는 공동수급체<각주>19</각주>를 결성한 후 이 사건 중소기업 피심인들로 하여금 들러리 입찰자로 투찰하게 함으로써 낙찰받기로 하고, 주관사인 대림씨엔에스가 중소기업 피심인들에게 들러리 입찰을 요청하기로 합의하였다. <표 8> 대림씨엔에스 최△△ 추가 진술조서(소갑 제5호증 일부발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684175" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 27 한편 피심인 대림씨엔에스로부터 들러리 요청을 받은 동진산업은 명주파일과 영풍파일에 연락하여 들러리 공동수급체 구성에 대한 승낙을 얻어내었으며, 대림씨엔에스는 해당 입찰 건 투찰 이전에 동진산업에 들러리 투찰가격을 통보하였다. 28 이와 같은 사실은 위의 <표 8> 및 아래 <표 9>와 같이 피심인들 관련자의 진술 내용을 통해 확인할 수 있다. <표 9> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684177" alt="이유 10번째 이미지" ></img><각주>20</각주>(2) 합의 실행 29 피심인들은 사전 합의 내용에 따라 2014. 1. 14. 각각 투찰하였고, 아래 <그림 2>, <표 10>과 같이 최종적으로 피심인 대림씨엔에스를 주관사로 하는 대기업 공동수급체가 예정가격의 98.921%인 1,142,540,000원으로 낙찰 받았다. <그림 2> 인천서창 건 입찰 투찰 결과<각주>21</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684119" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <표 10> 인천서창 건 입찰 경과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684121" alt="이유 12번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684123" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 나) 화성향남 A-5BL 아파트 건설공사 2공구(이하 '화성향남 건’이라 한다) 및 부천옥길 A-1BL 4공구(이하 '부천옥길 건’이라 한다) 입찰 건 (1) 입찰경과 및 합의내용 30 화성향남 건 입찰은 조달청 서울지방조달청이 당초 2014. 2. 11. 및 2014. 2. 19. 2차례에 걸쳐 중소기업간 제한경쟁입찰 방식으로 공고하였으나, 단독응찰 등으로 유찰되어 일반경쟁입찰 방식으로 변경한 후 2014. 2. 26.자로 3차 공고하였다. 31 한편 부천옥길 건 입찰은 한국토지주택공사가 조달청 구매의뢰를 하는 대신 자체조달시스템을 통해 일반경쟁입찰 방식으로 구매하기로 하고<각주>22</각주>2016. 3. 11. 해당 입찰 건을 자신의 전자조달시스템(ebid.lh.or.kr)에 공고하였다. 32 대기업 피심인들은 다음 <표 11>에서 확인되는 바와 같이 2건의 입찰 공고와 관련하여 화성향남 건에 대하여는 아이에스동서를 주관사로 하는 공동수급체를, 부천옥길 건에 대하여는 동양파일을 주관사로 하는 공동수급체를 각 결성한 후 이 사건 중소기업 피심인들에게 들러리 입찰을 요청하기로 합의하였다. <표 11> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684125" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 33 이에 따라, 대기업 피심인들은 2014. 3. 4. 서울 강남구 신사동(3호선 신사역 근처) 소재 음식점에서 이 사건 중소기업 피심인들과 모임을 갖고 위 2건에 대하여 들러리를 서 줄 것을 요청하였고, 화성향남 건 주관사를 맡은 아이에스동서의 우○○는 투찰일 이전에 중원콘텍 최○○에게 들러리 투찰가격을 통보하였으며, 부천옥길 건 주관사를 맡은 동양파일 최△△도 투찰일 이전에 최○○에게 자신의 투찰가격을 알려주었다. 34 중원콘텍의 최○○도 모임 이후인 2014. 3. 5. 및 2014. 3. 17. 2차례에 걸쳐 이 사건 중소기업 피심인들 소속 관수업무 담당자<각주>23</각주>들에게 메시지를 발송하여 들러리 공동수급체 구성에 대한 요청<각주>24</각주>및 들러리 투찰가격을 알려 주었다. 35 이와 같은 사실은 위의 <표 11> 및 아래 <표 12>와 같이 피심인들 관련자의 진술 내용을 통해 확인할 수 있다. <표 12> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684127" alt="이유 15번째 이미지" ></img><각주>25</각주>(2) 합의 실행 36 피심인들은 사전 합의내용에 따라 아래 <그림 3>, <표 13>, <표 14>와 같이 화성향남 건의 경우 2014. 3. 5. 및 2014. 3. 6.에, 부천옥길 건의 경우 2014. 3. 17. 및 2014. 3. 19.에 각각 투찰하였고, 최종적으로 화성향남 건은 2016. 3. 6. 아이에스동서를 주관사로 하는 대기업 공동수급체가 예정가격의 99.164%인 1,658,290,200원으로 낙찰받았으며, 부천옥길 건은 2016. 3. 19. 동양파일을 주관사로 하는 대기업 공동수급체가 예정가격의 92.886%인 747,300,000원으로 낙찰 받았다. <그림 3> 입찰 투찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684129" alt="이유 16번째 이미지" ></img> <표 13> 화성향남 건 입찰의 경과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684131" alt="이유 17번째 이미지" ></img> <표 14> 부천옥길 건 입찰의 경과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684133" alt="이유 18번째 이미지" ></img> 다) '시흥목감 B6BL 아파트 건설공사’ 입찰 건(이하 '시흥목감 건’이라 한다) (1) 입찰경과 및 합의내용 37 조달청 서울지방조달청은 당초 2014. 2. 10. 및 2014. 2. 19. 2차례에 걸쳐 중소기업자간 제한경쟁입찰 방식으로 공고하였으나 각각 예가초과로 유찰되어 일반경쟁입찰 방식으로 변경한 후 2014. 3. 5. 3차 입찰공고를 진행하였다. 38 대기업 피심인들은 다음 <표 15>에서 확인되는 바와 같이 3차 입찰 공고 이후 2014. 3. 11. 이전에 모임을 갖고 아주산업을 주관사로 하는 공동수급체를 결성한 후 이 사건 중소기업 피심인들로 하여금 들러리 입찰자로 투찰하게 함으로써 낙찰받기로 하고, 주관사인 아주산업이 중소기업 피심인들에게 들러리 입찰을 요청하기로 합의하였다. <표 15> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684135" alt="이유 19번째 이미지" ></img> 39 아주산업 권○○은 위 입찰 건 투찰마감일 전에 중원콘텍 최○○에게 들러리 투찰가격을 통보하였으며, 이에 최○○은 들러리 입찰자로 명주파일이 주관사가 되고 영풍파일 및 티웨이홀딩스가 참여하는 공동수급체와, 중원콘텍이 주관사가 되고 동진산업과 유정산업이 참여하는 다른 공동수급체 2개를 준비한 사실이 있으나, 동진산업 신○○이 중원콘텍 최○○으로부터 위 입찰 건 들러리 공동수급체에 대한 내용을 인지한 후 낙찰예정자인 이 사건 대기업 피심인 공동수급체의 적격심사 탈락 가능성을 고려하여 영풍파일 방○○과 별도로 연락한 후 동진산업을 주관사로 하고 영풍파일이 참여하는 공동수급체를 구성하는 것으로 들러리 공동수급체를 변경하였다. 40 이와 같은 사실은 위의 <표 15>와 다음 <표 16>과 같이 피심인들 관련자의 진술 내용을 통해 확인할 수 있다. <표 16> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684137" alt="이유 20번째 이미지" ></img><각주>26</각주><각주>27</각주>(2) 합의 실행 41 피심인들은 사전 합의 내용에 따라 아래 <그림 4>, <표 17>과 같이 2014. 3. 10. 및 2014. 3. 11. 각각 투찰하였고, 최종적으로 아주산업을 주관사로 하는 대기업 공동수급체가 예정가격의 99.127%인 1,027,796,000원으로 낙찰 받았다. <그림 4> 시흥목감 건 투찰결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684141" alt="이유 21번째 이미지" ></img> <표 17> 시흥목감 건 입찰 경과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684143" alt="이유 22번째 이미지" ></img> 라) 구리갈매 A-1BL 건설공사 건(이하 '구리갈매 A-1 건’이라 한다) 및 '구리갈매 A-2BL 건설공사 건(이하 '구리갈매 A-2 건’이라 한다) (1) 입찰경과 및 합의내용 42 조달청 서울지방조달청은 당초 2014. 4. 24. 중소기업자간 제한경쟁입찰 방식으로 공고하였으나 모두 무응찰로 유찰되어 일반경쟁입찰 방식으로 변경한 후 2014. 5. 2. 2차 입찰 공고를 각각 진행하였다. 43 대기업 피심인들은 아래 <표 18>에서 확인되는 바와 같이 2차 입찰 공고 이후 2014. 5. 9. 이전에 모임을 갖고 구리갈매 A-1 건은 대림씨엔에스을 주관사로 하는 공동수급체를, 구리갈매 A-2 건은 코리아오토글라스(구 삼부건설공업)를 주관사로 하는 공동수급체를 각 결성한 후 이 사건 중소기업 피심인들로 하여금 들러리 입찰자로 투찰하게 함으로써 낙찰받기로 하였다. <표 18> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684145" alt="이유 23번째 이미지" ></img><각주>28</각주>44 대기업 피심인들 가운데 구리갈매 A-1 건 주관사를 맡은 대림씨엔에스는 이 사건 중소기업 중 동진산업에 들리리를 요청하였으나 동진산업이 그 요청을 거절하자, 유정산업의 고군수에 연락하여 들러리를 서 줄 것을 요청하였고, 그 요청을 받은 고군수는 신아산업개발 및 중원콘텍에 다시 연락하여 들러리 공동수급체에 대한 승낙을 얻어내었다. <표 19> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684147" alt="이유 24번째 이미지" ></img> 45 한편, 구리갈매 A-2 건 주관사를 맡은 코리아오토글라스(구 삼부건설공업) 정진권 또한 동진산업에 들러리를 요청하였으나 동진산업이 그 요청을 거절하자, 영풍파일 방○○에 연락하여 들러리를 서 줄 것을 요청하였고, 요청을 받은 방○○은 명주파일에 다시 연락하여 들러리 공동수급체 구성에 대한 승낙을 얻어내었다. 46 이와 같은 사실은 위 <표 19> 및 아래 <표 20>와 같이 피심인들 관련자의 진술 내용을 통해 확인할 수 있다. <표 20> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684149" alt="이유 25번째 이미지" ></img><각주>29</각주>47 아울러 위 2건의 투찰 이전에 대림씨엔에스는 유정산업에, 삼부는 영풍파일에 들러리 투찰가격을 각각 통보하였다. <표 21> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684151" alt="이유 26번째 이미지" ></img> (2) 합의 실행 48 피심인들은 아래 <그림 5>, <표 22>와 같이 사전 합의 내용에 따라 구리갈매 A-1 건과 구리갈매 A-2 건에 대하여 2014. 5. 9. 각각 투찰하였고, 최종적으로 구리갈매 A-1 건은 대림씨엔에스를 주관사로 하는 대기업 공동수급체가 예정가격의 99.22%인 2,057,281,000원으로 낙찰받았으며, 구리갈매 A-2 건은 코리아오토글라스(구 삼부건설공업)를 주관사로 하는 대기업 공동수급체가 예정가격의 99.228%인 2,575,500,000원으로 낙찰 받았다. <그림 5> 구리갈매 A-1 건 입찰의 투찰결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684153" alt="이유 27번째 이미지" ></img> <표 22> 입찰의 경과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684155" alt="이유 28번째 이미지" ></img> 4) 근거 49 이러한 사실은 동진산업 신○○ㆍ중원콘텍 최○○ 진술조서(소갑 제3호증), 동양파일 김○○ㆍ최○○ 진수조서(소갑 제4호증), 대림씨엔에스 김◎◎ㆍ최△△ㆍ홍○○ 진술조서(소갑 제5호증), 명주파일 구○○ 진술조서(소갑 제6호증), 영풍파일 방○○ 진술조서(소갑 제7호증), 아이에스동서 우○○ㆍ이○○ 진술조서(소갑 제8호증), 동양파일 최◇◇ 확인서(소갑 제9호증), 중원콘텍 최○○ 확인서(소갑 제10호증), 삼부건설공업 정○○ㆍ김□□ 진술조서(소갑 제12호증), 유정산업 고○○ 진술조서(소갑 제13호증), 신아산업개발 유○○ 진술조서(소갑 제14호증), 서산 김☆☆ 진술조서(소갑 제15호증), 원심력조합 박△△ 진술조서(소갑 제16호증), 수도권 관수입찰모임 자료(소갑 제32호증) 등을 통해서 인정되며, 피심인들도 심의과정에서 이를 모두 인정<각주>30</각주>하였다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 2) 법리 50 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 51 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다<각주>31</각주>. 52 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함된다. 53 따라서 사업자들이 회합 등을 통해 공동으로 의견을 교환함으로써 부당한 공동행위의 합의를 이루는 경우 이외에도, 특정 사업자가 다른 사업자들에게 각각 별도의 의사연락을 하여 합의를 이루고 이러한 각각의 합의가 전체적인 합의를 이루는 경우, 일부 사업자들이 먼저 합의를 이룬 후 다른 사업자들에게 별도의 의사연락을 통해 자신들의 합의내용을 전달하고 다른 사업자들이 동 합의에 동참하는 경우도 법 제19조에 따른 합의에 해당된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 54 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 55 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 56 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>32</각주>57 다만 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>33</각주>다) 하나의 공동행위 58 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>34</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 59 위 2. 가. 의 인정사실 및 근거들을 관련 법 규정과 법리에 비추어 보면, 피심인들은 이 사건 6건의 입찰에서 대기업 공동수급체를 낙찰예정자로, 중소기업 사업자를 형식적 입찰 참여자(들러리)로 하고 투찰금액을 들러리에게 알려주는 방법으로 투찰하여 낙찰예정자가 낙찰 받았는바, 이는 피심인들이 이 사건 입찰에 참여하는 과정에서 사전에 낙찰예정사와 투찰가격 등을 사전에 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 60 피심인들이 이 사건 입찰에 참여하면서 낙찰예정자 등을 사전에 합의한 행위는 이 사건 입찰 시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 배제하고, 실질적인 경쟁 없이 낙찰예정자가 자신이 원하는 금액으로 낙찰 받을 수 있게 함으로써 이 사건 입찰 시장에서의 경쟁을 직접적으로 제한하였다. 3) 하나의 공동행위에 해당하는지 여부 61 이 사건 6건의 입찰에서 대ㆍ중소기업 피심인들이 사전에 낙찰예정자 및 투찰금액 등을 합의하여 결정한 행위는 ① 한국토지주택공사가 발주하는 PHC파일 구매 입찰을 대상으로, ② 대기업 피심인들 입장에서는 관수입찰시장에 참여하여 수익을 확보하고자 대기업 피심인들이 모두 참여하는 공동수급체를 구성하여 각 입찰별로 대기업 피심인들이 돌아가면서 주관사를 하고, 각 입찰별 해당 주관사가 중소기업 들러리를 섭외하는 동일한 방식으로 낙찰을 받으려고 하는 동일한 목적과 단일한 의사가 있었고, ③ 중소기업 피심인들 입장에서는 PHC파일을 중소기업간 제한경쟁품목으로 유지하기 위해 해당 입찰의 유찰을 방지하고자 하는 동일한 목적과 단일한 의사가 있었으며, ④ 6건의 입찰이 중도에 단절됨이 없이 지속되었으므로 하나의 공동행위로 인정된다. 4) 피심인 코리아오토글라스 주장에 대한 검토 62 피심인 코리아오토글라스는 이 사건 공동행위(2014년 합의) 및 2016년 합의<각주>35</각주>는 PHC파일 관련 관수 입찰시장에서 대기업 5개사가 이윤을 확보하고자 하는 원칙(기본합의)에 의거 일관되게 이루어진 하나의 공동행위라고 주장한다.<각주>36</각주>63 살피건대, 다음과 같이 합의의 양태, 구체적인 합의 추구의 목적, 주도자 등을고려할 때 '2014년 합의’와 '2016년 합의’는 별개의 공동행위로 봄이 타당하므로 피심인 코리아오토글라스의 주장은 이유없다. 64 첫째, 2014년 합의의 경우 대기업 5개사는 일반경쟁입찰로 전환된 관수입찰시장에서 수익을 추구하기 위한 목적이고, 중소기업은 해당 입찰이 중소기업간 제한경쟁입찰임에도 불구하고 자신들의 공급물량의 한계로 인해 이를 포기할 수밖에 없는 상황에서 PHC파일을 중소기업간 경쟁제품으로 지속 유지하기 위한 목적에서 해당 입찰이 유찰되지 않도록 하기 위하여 적극적으로 대기업의 들러리로 참여한 것이나, 2016년 합의는 일반경쟁입찰로 개방된 관수시장에서 대기업들만이 단순히 이익을 추구하기 위한 목적으로 담합에 참여한 것으로서 이들 2개 행위가 단일한 의사ㆍ목적에 의해 이루어진 것으로 보기 어렵다 65 둘째, 2014년 합의의 경우 대ㆍ중소기업이 상호 이익을 위하여 서로 협력하여 이루어진 담합으로 대ㆍ중소기업 모두 해당 담합에 주도적으로 참여한 반면, 2016년 합의 경우는 대기업간에만 이루어진 담합이고 중소기업은 해당 입찰에 경쟁사업자로서 참여한 것으로 이들 2개 행위의 합의의 양태에 차이가 있다. 66 셋째, 2014년 합의는 대기업 5개사는 자신들이 모두 참여하는 공동수급체를 구성하여 하나의 사업자로서 6건의 입찰에서 중소기업을 들러리로 섭외하는 방식으로 참여하였으나, 2016년 합의에는 대기업간에만 낙찰예정자와 들러리를 세우는 방식으로 참여하여 이들 2개 행위 간에는 합의의 방식 또한 차이가 있다. 67 넷째, 중소기업들은 2014년 합의의 마지막 투찰 이후 대기업을 위한 들러리를 서주지 않기로 합의하고 이를 실행하였으며, 실제 이들 2개 행위 사이에 약 2년의 시간차도 존재한다는 점에서 이들 2개 행위는 단절된 것으로 봄이 타당하다. 5) 소결 68 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 69 피심인들은 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 70 피심인들의 이 사건 공동행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>37</각주>Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 다. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 71 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따라 낙찰(경락)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 72 이 사건 공동행위의 경우 대기업 5개사가 공동수급체를 구성하여 6건의 입찰에 참여하여 6건 모두를 낙찰 받아 발주처와 계약을 체결하였으므로 각 입찰의 계약금액을 관련매출액으로 보며, 이에 따른 피심인별 관련매출액은 아래 <표 23>의 내용과 같다. <표 23> 피심인별 관련매출액 (단위：원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684157" alt="이유 29번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 73 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우로서 발주처가 공공기관인 경우에 해당하여 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 '매우 중대한 위반행위’에 해당하나, ① 대기업의 경우 공사 지연을 우려한 시공사의 입찰참여 요청에 따라 입찰에 참여한 측면이 있고, 중소기업은 유찰방지를 위해 들러리로 참여한 측면이 있는 점 ② 민수가격보다 낮은 관수가격 등 PHC파일 시장의 특수성, ③ 이 사건 위반행위 당시 중소기업의 공급여력 한계 등 PHC파일의 수급상황 등을 종합적으로 고려하여 '중대한 위반행위’에 해당하는 5%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 74 산정기준은 위 가)항의 관련매출액에 위 나)항의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 단서규정에 따라 공동수급체로 낙찰 받은 대기업 5개사에 대해서는 참여 지분율(19%～24%)을 기준으로 각각 2분의 1을 감액하고, 각 입찰에서 탈락한 6개 중소기업 들러리 사업자에 대하여는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에 해당하므로 2분의 1을 감액한다. 75 이에 따라 산정된 피심인별 산정기준은 아래 <표 24>의 내용과 같다. <표 24> 피심인별 산정기준 (단위：원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684159" alt="이유 30번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 76 피심인 11개사 모두는 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 77 피심인 대림씨엔에스 등 10개사는 조사 단계부터 위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하고 진술하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)의 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 78 다만, 피심인 신아산업개발의 경우 위원회 조사에는 협력하면서도 법위반 사실에 대해서는 부인하였으나, 2020. 5. 15. 심판정 심의에서 법위반 사실을 인정한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (나)의 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 10을 감경한다. 79 이에 따른 피심인별 2차 조정된 산정기준은 아래 <표 25>의 내용과 같다. <표 25> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위：원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684163" alt="이유 31번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 80 피심인들 모두 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 다음 <표 26>과 같이 피심인별 부과과징금을 산정하고, 1백만 원 미만의 금액은 절사하여 부과과징금을 결정한다. <표 26> 피심인별 부과과징금 (단위：원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120684165" alt="이유 32번째 이미지" ></img> 4. 결론 81 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.