국가기관의 인도적체류자 가족에 대한 체류 불허

Ⅰ. 진정사건 조사결과 및 판단 1. 진정요지 진정인은 난민지원단체 활동가이며, 피해자들은 국내 체류 중인 인도적 체류자들이다. 피진정인은 인도적 체류자의 가족결합권을 인정하고 있지 않 아, 피해자들의 인권을 침해하고 있다. 2. 조사대상 여부와 판단 "인도적 체류자"는 난민으로 인정을 받지는 않았으나 고문 등의 비인도적 인 처우나 처벌 또는 그 밖의 상황으로 인하여 생명이나 신체의 자유 등을 현저히 침해당할 수 있다고 인정할 만한 합리적인 근거가 있는 사람으로서 법무부장관으로부터 체류허가를 받은 외국인을 말한다(「난민법」제2조 제3 호). 그런데 난민인정자의 경우에는 「난민법」제37조(배우자 등의 입국허가)에 따라, 「출입국관리법」제11조가 정하는 입국 금지 사유에 해당하지 않는 이 상은 해외에 거주하고 있는 배우자 및 미성년 자녀를 초청할 수 있는데, 인 도적 체류자에 대해서는 그러한 근거 규정이 없어, 해외에 거주하고 있는 가족을 초청할 수 없다. 따라서 피해자 1~4와 같이 인도적 체류자가 해외 거주 가족을 초청하지 못하는 사안의 경우, 인권 보호적 관점에서의 문제점은 별론으로 하더라도 이는 「난민법」을 개정하여야 하는 입법사항에 해당하는데, 「국가인권위원회 법」제30조 제1항 제1호는 "국회의 입법"을 국가인권위원회(이하 "위원회"라 한다)의 조사와 구제 대상에서 제외하고 있다. 이상의 내용을 종합하면 진정인과 피해자 1~4가 주장하는 인도적 체류자 의 가족결합권 관련 문제는 "진정의 내용이 위원회의 조사 대상에 해당하지 아니하는 경우"에 해당하므로, 「국가인권위원회법」제32조 제1항 제1호에 따라 주문 1과 같이 각하한다. Ⅱ. 인도적 체류자의 가족결합권 보장을 위한 제도개선 권고 1. 정책권고의 배경 위원회는 이 진정사건을 「국가인권위원회법」에 따라 각하하는 것과 별개 로, 인도적 체류자가 본국으로 돌아가지 못할 사유로 인해 국내 체류를 허 가받고 우리 사회에서 삶의 터전을 마련하여 장기간 살아가게 됨에도 불구 하고 피해자 1~4의 사례와 같이 가족과 떨어져 지낼 수밖에 없는 상황에 대해 인권 보호와 증진의 관점에서 검토가 필요할 것으로 보고, 「국가인권 위원회법」제19조 제1호 및 제25조 제1항에 따라 관련 정책 및 제도개선 사항을 직권으로 검토하였다. 2. 인도적 체류자 관련 제도 및 현황 가. 인도적 체류자 개요 및 현황 1) 인도적 체류자 개요 「난민법」제2조 제1호는 "난민"이란 인종, 종교, 국적, 특정 사회집단 의 구성원인 신분 또는 정치적 견해를 이유로 박해를 받을 수 있다고 인정 할 충분한 근거가 있는 공포로 인하여 국적국의 보호를 받을 수 없거나 보 호받기를 원하지 아니하는 외국인 또는 그러한 공포로 인하여 대한민국에 입국하기 전에 거주한 국가(상주국)로 돌아갈 수 없거나 돌아가기를 원하지 아니하는 무국적자인 외국인을 말한다고 규정하고, 같은 조 제3호는 "인도 적 체류 허가를 받은 사람"이란 난민에는 해당하지 아니하지만 고문 등의 비인도적인 처우나 처벌 또는 그 밖의 상황으로 인하여 생명이나 신체의 자유 등을 현저히 침해당할 수 있다고 인정할 만한 합리적인 근거가 있는 사람으로서 대통령령으로 정하는 바에 따라 법무부장관으로부터 체류허가 를 받은 외국인이라고 규정하고 있다. 법무부 "출입국통계월보"는 인도적 체 류허가를 난민인정과 함께 “난민인정(보호)” 범주에 포함하여 관리하고 있 다. 해외 입법례 및 국제 기준 등에 비추어 보았을 때, 위의 개념은 “보충적 보호 지위”(complement protection forms of protection)로, 국가별로 이러 한 형태의 보호에 대하여 complementary protection, subsidiary protection 등의 명칭을 사용하고 있다. 보충적 보호는 「고문 및 그 밖의 잔혹한, 비인 도적인 또는 굴욕적인 대우나 처벌의 방지에 관한 협약」및 「시민적 및 정 치적 권리에 관한 국제규약」등에 기반하여, 반드시 보호해야 할 의무가 있 으나 「난민의 지위에 관한 협약」및 우리나라의 「난민법」에서 정의하는 난 민 인정 5가지 사유에는 포섭되지 않는 사람(예를 들어 내전, 기근, 자연재 해 등에 의한 피난민)을 보충적으로 추가 포섭하여 보호하는 것을 의미하는 것으로, 여기서 "보충(complement)"의 의미는 보호의 범위에 대한 확대·보강 의 의미이지, 보호의 필요가 보충적이라는 의미는 아닌 것으로 받아들여지 고 있다. 「난민법」상 인도적 체류자에 대한 정의 규정은 난민에 대한 정의 규정 과 비교할 때, "법무부장관의 체류 허가"만을 명시하고 있다. 실무상으로 인 도적 체류자의 자격은 난민불인정결정서에 “난민으로 불인정하나 인도적 사유(예:내전)가 종료할 때까지 인도적으로 체류를 허가한다”라고 기재하고 있고, 이를 통해 최대 1년을 기한으로 하는 기타 체류자격(G-1)을 부여하고 있으며, 최대 1년 단위로 연장해야 한다. 인도적 체류자에 대한 체류허가 절차는 「출입국관리법」상 체류자격 부 여, 변경, 연장의 규정을 따르도록 하고 있고, 이에 따라 인도적 체류자는 「 출입국관리법」제10조의2, 시행령 제12조 및 별표 1의2에 규정되어 있는 임 시체류의 일종인 기타 체류자격(G-1) 중 G-1-6를 부여받게 되고, 인도적 체 류자의 배우자와 미성년 자녀도 인도적 체류지위를 신청할 수 있는데, 이들 은 G-1-12 체류자격으로 분류된다. 인도적 체류자는 「난민법」제3조에 따라 본인의 의사에 반하여 강제로 송환되지 아니한다. 2) 인도적 체류자 현황 우리나라에서 인도적 체류허가를 받은 사람은 2023. 12. 현재 총 2,613명이며, 구체적인 연도별 현황은 아래와 같다. <표 1> 난민신청 심사결과 구분 연도 심사완료 난민인정(보호) 불인정 소 계 인 정 인도적 체류 인정률 보호율 총 계 51,995 4,052 1,439 2,613 2.7% 7.8% 47,943 1994~2015년 7,498 1,488 580 908 7.7% 19.8% 6,010 2016년 5,665 350 98 252 1.7% 6.2% 5,315 2017년 5,874 437 121 316 2.1% 7.4% 5,437 2018년 3,954 651 144 507 3.6% 16.5% 3,303 2019년 5,060 308 79 229 1.6% 6.1% 4,752 2020년 6,236 223 69 154 1.1% 3.6% 6,013 2021년 6,851 123 72 51 1.1% 1.8% 6,728 2022년 4,907 242 175 67 3.6% 4.9% 4,665 (단위 : 건, 출처 : 법무부 "출입국외국인통계월보" 2023. 12.) 아래의 <표 2>에서 보듯이, 국내 체류 중인 인도적 체류자의 국적은 시 리아아랍공화국(이하 "시리아"라 한다)과 예멘공화국(이하 "예멘"이라 한다) 이 다수를 차지하고 있으며, 이들은 본국의 내전을 피해 우리나라에 난민신 청을 한 사람들로 난민불인정 결정을 받았으나 인도적 체류허가를 받고, 본 국의 내전이 장기화되는 사유 등으로 우리나라에 장기간 거주하고 있다. 인 도적 체류자의 체류기간은 <표 3>과 같다. <표 2> 국적별 인도적 체류자 현황(2023. 12. 기준) 국적 계 시리아 예멘 아이티 미얀마 이집트 기타 2,613 1,263 794 77 55 39 385 (단위 : 명, 출처 : 법무부) <표 3> 인도적 체류자의 체류기간 현황(2021. 3. 기준) 기간 1년 미만 1년~3년 3년~5년 5년~10년 10년 이상 총 인원 91 723 527 668 67 2,100 ※ 인도적 체류자 중 체류 기간 만료 후 출국한 통계 : 285명 (단위, 명, 출처 : 법무부) 나. 인도적 체류자의 기본권 주체성 「대한민국헌법」(이하 "헌법"이라 한다) 상의 기본권은 원칙적으로 대한 구분 연도 심사완료 난민인정(보호) 불인정 소 계 인 정 인도적 체류 인정률 보호율 2023년 1~12월 5,950 230 101 129 1.7% 3.9% 5,720 민국 국적을 가진 국민에게 인정되고 있어, 국적을 바탕으로 한 국민 개념 이 기본권 주체성을 판단하는 일차적 기준이 되고 있다. 그런데 헌법 제6조 제2항은 “외국인은 국제법과 조약이 정하는 바에 의 하여 그 지위가 보장된다”고 명시하고 있으므로 우리나라에 입국하여 체류 하고 있는 외국인의 기본권 주체성을 인정하는 헌법적 근거라 할 수 있다. 다만 외국인의 기본권 주체성과 관련하여, 기본권을 "인간의 권리"와 "국 민의 권리"로 구분하여 전자에 대해서는 외국인에게도 인정하는 기본권성질 성이 통설이며, 헌법재판소는 “"국민" 또는 국민과 유사한 지위에 있는 "외 국인"은 기본권의 주체가 될 수 있다”라고 판시하여 원칙적으로 외국인의 기본권 주체성을 인정한 바 있고(헌법재판소 2001. 11. 29. 99헌마494 결정), 단순히 "국민의 권리"가 아니라 "인간의 권리"로 볼 수 있는 기본권에 대해 서는 외국인도 기본권의 주체가 될 수 있음을 인정하고 있다(헌법재판소 2012. 8. 23. 2008헌마430 결정). 다. 인도적 체류자의 처우 실태와 문제점 1) 불안정한 법적 지위 및 체류 실태를 반영하지 못한 체류자격 등 앞서 살펴본 바와 같이 우리나라는 국제적으로 "보충적 보호 지위"에 해당하는 "인도적 체류 허가" 제도를 운영하고 있으나, 우리나라의 인도적 체류자는 난민 인정자와 유사하거나 동등한 지위나 처우를 보장받지 못하 고 있는 것이 현실이다. 실제로 출입국 당국이 난민 사유로 인정하기 애매 한 경우, 혹은 난민으로 인정하기에는 수위가 낮다고 판단하는 경우 시혜적으 로 인도적 체류자로 허가하고 있고, 인도적 체류자는 보충적 보호 대상자로서 의 법적 지위가 아닌 이차적(보조적)으로 부여되는 지위로 평가되고 있다. 위원회는 2021. 6. 10. "인도적 체류자의 지위와 처우개선을 위한 권고" 결 정을 통해 인도적 체류자에 대한 지위와 처우가 국제규범상의 보충적 보호 취지에 부합되도록 「난민법」 등 관련 법령의 개정을 추진할 것과, 관련 법령의 개정 전이라도 인도적 체류자의 안정적인 체류기간 확보와 취업 허 가 요건 완화 및 절차 간소화 등 인도적 체류자의 처우 개선이 될 수 있도 록 관련 지침 등을 개정할 것을 법무부장관에게 권고한 바 있다. 법무부는 위원회의 위 권고 이행을 위해 인도적 체류자의 안정적인 체류 기간 확보와 취업 허가 요건 완화 등을 포함하여 지침을 개정하였고(2022. 11. 11. 법무부 난민정책과-3572), 인도적 체류자들이 현재보다 안정적인 체 류 및 취업이 용이해지도록 별도의 체류자격 신설을 검토 중에 있음을 위 원회에 회신하였다(2023. 1. 10. 법무부 난민정책과-142). 2) 가족결합 규정 부재 인도적 체류자들은 본국의 내전, 인권침해 상황 등이 장기화될 경우 본국 귀환이 현실적으로 어렵기 때문에, 한국에 장기적으로 또는 영구적으 로 체류할 가능성이 높은 편이다. 그러나 앞에서 본 것처럼 「난민법」에는 난민인정자에 대해서는 배우자 또는 미성년 자녀 초청에 대한 규정이 있으 나, 인도적 체류자의 가족결합 및 가족 초청에 대해서는 관련 규정이 없기 때문에 본국이나 타국에 있는 가족을 초청할 방법이 없다. "한 사람의 인간" 으로서 가족들과 함께 할 수 없다는 것은 정서적, 일상적, 물질적 돌봄과 지원을 함께하지 못하고, 공동의 미래를 계획하지 못한다는 것을 의미하며 인간다운 삶을 영위하며 살아가기 어려운 환경에 처하게 한다. 다만 법무부는 난민업무지침에 따라 이미 국내에 체류 중인 가족에 대해 체류를 허가하고 있는데, 인도적 체류자의 배우자 및 미성년 자녀가 인도적 체류자와 함께 국내에 체류하고자 체류 허가를 신청하는 경우, 신청서를 제 출받아 가족 여부를 확인한 후 인도적 체류자의 가족(G-1-12)으로 체류자격 을 부여(변경)하고 있다. 라. 인도적 체류자 가족결합권 보장을 위한 제도개선 방안 1) 가족결합권에 관한 헌법적 및 국제인권규약 상 근거 "가족결합(family unity)"은 보편적으로 인정되는 권리로, 국제기구 뿐 만 아니라 우리 헌법에서도 가족생활에 대한 권리(제36조 1항)라는 기본권 으로 보장되고 있다. 「세계인권선언」및 주요 국제인권조약들은 가족을 사 회의 자연적이고 기초적인 단위로 보고, 국가의 보호를 받을 권리를 부여하 고 있다. 헌법 제36조 제1항은 “혼인과 가족생활은 개인의 존엄과 양성의 평등을 기초로 성립되고 유지되어야 하며, 국가는 이를 보장한다”고 명시되어 있 다. 가족에 관한 권리의 자유권적 내용에 포함된 자유롭게 가족을 형성할 권리와 개인의 존엄을 기초로 가족생활을 유지할 권리, 행복추구권 등으로 부터 가족결합권을 인정할 수 있고, 이러한 가족결합권은 외국인에게도 그 주체성을 인정할 수 있다. 「세계인권선언」제16조 제1항은 성인 남녀가 자유롭게 혼인하고 가정을 이룰 권리를 인권으로 천명하며, 같은 조 제3항에서 “가정은 사회의 자연적 이고 기초적인 단위이며, 사회와 국가의 보호를 받을 권리가 있다”고 명시 하고 있다. 「시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약」(이하 "자유권 규약"이라 한다) 제23조 제1항은 “가정은 사회의 자연적이고 기초적인 단위이고, 사회와 국 가의 보호를 받을 권리를 가진다”고 규정하고 있고, 같은 규약 제17조 제1 항은 “어느 누구도 그의 사생활, 가정 등에 대하여 자의적이거나 불법적인 간섭을 받지 않는다”고 규정한다. 「경제적·사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약」(이하 "사회권 규약"이라 한다) 제10조 제1항도 “사회의 자연적이 고 기초적인 단위인 가정에 대하여는, (중략) 가능한 한 광범위한 보호와 지원이 부여된다”고 규정하고 있다. 유엔 자유권위원회는 자유권 규약 제23조에 대한 일반논평 19호에서, 가 족을 구성할 권리는 “동거의 가능성을 내포”하며 이는 “가족의 결합 또는 재결합을 보장하기 위해 국내적으로 뿐만 아니라 상황에 따라 다른 국가와 의 협력을 통해 적절한 조치를 채택하는 것을 내포한다”고 해석한 바 있고, 또한 “자국 영토 내에 누구를 받아들일 것인가에 대한 결정은 원칙적으로 당사국의 몫”이라고 하면서도, “가정생활에 대한 존중과 같은 문제가 대두 될 경우에 입국과 거주에 관련된 사항일지라도 외국인은 동 규약상의 보호 를 향유할 수 있다”고 설시하였다. 유엔 사회권위원회는 사회권 규약 제2조 제2항에 대한 일반논평 20호에 서, “규약상의 권리들은 법적 지위와 서류 상태에 상관없이 난민, 망명자, 무국적자, 이주노동자, 국제 인신매매피해자 등 비국민을 포함한 모든 사람 에게 적용된다”고 해석하고 있다. 국제인권규범에서 보장하는 가족결합권은 “자국의 영토 내에 있으며, 그 관할권 하에 있는 모든 개인에 대하여” 적용 되는 것으로서, 국적과 상관없이 외국인에게 마찬가지로 적용된다. 「아동의 권리에 관한 협약」제9조 제1항은 “아동이 그의 의사에 반하여 부모로부터 분리되지 아니하도록 보장하여야 한다”고 규정하고, 같은 규약 제10조 제1항은 “가족의 재결합을 위하여 아동 또는 그 부모가 당사국에 입국하거나 출국하기 위한 신청은 당사국에 의하여 긍정적이며 인도적인 방법으로 그리고 신속하게 취급되어야 한다”고 규정하고 있다. 유엔 아동권리위원회는 국제이주 맥락에서의 아동 인권 관련 일반적 원칙 에 관하여 채택한 이주노동자권리위원회 공동 일반논평 3호와 아동권리위원 회 공동 일반논평 22호에서, “아동과 부모 및 형제자매와의 관계가 이주로 인해 단절되는 경우, 가족 재결합에 관한 결정을 내리기 위해 아동의 최선의 이익을 평가할 때, 가족 단위의 보존이 고려되어야 한다”고 설시하고 있다. 2) 난민 등의 가족결합권에 관한 국내외 기준 「난민의 지위에 관한 협약」은 가족결합에 대해 명시적으로 규정하고 있지는 않지만, 난민의 가족결합에 대한 권리는 난민보호와 관련된 대부분 의 국제적 기준이나 권고 등에서 중요하게 여기고 있다. 유엔총회 1951년 난민 및 무국적자의 지위에 대한 최종결의는 정부가 난민 가족의 보호를 위해 필요한 조치를 취할 것을 권고하면서, 특히 난민 가정의 가장이 특정 국가에 입국하기 위한 필요한 조건을 충족한 경우 난민 가족의 통합이 유 지되도록 보장할 것, 특히 미성년 난민, 그 중에서도 동반하지 않은 어린이 와 소녀의 보호에 대해, 후견인 지정 및 입양과 관련하여 특별히 보호할 것 을 명시하고 있다. 유엔난민기구 집행위원회의 "국제보호결론(Conclusions on International Protection)"은 수년에 걸쳐 "Family Reunion (1977)", "Family Reunification (1981)", "Protection of the Refugee"s Family (1999)", "Family Unity (2005)", "Children at Risk (2007)" 와 같은 복수의 문서에서 가족결합권을 명시적으 로 언급하고 있다. "국제보호결론"은 난민 가족의 결합이 인도주의적 이유에 서 매우 중요함을 강조하면서, 이산 난민 가족의 재결합을 보장하기 위한 “모든 노력”을 기울여야 하고, 망명국과 출신국이 난민 가족의 재결합 노력 을 “가능한 한 최소한의 지연”으로 이루어질 수 있도록 지원하라고 촉구하 고 있다. 이를 위해 국제보호결론 24호 "가족 재결합(Family Reunification)" 에서는 망명국은 가족 구성원을 식별할 때 관대한 기준을 적용할 것, 문서 증거가 없는 것이 가족 결합에 장애물로 간주되어서는 안 될 것, 난민의 가 족 구성원에게 동일한 법적 지위를 부여할 것, 경제적 및 주거 문제로 입국 허가가 지나치게 지연되지 않도록 지원할 것을 권고하고 있다. 유럽연합의 가족재결합 지침(Family Reunification Directive)은 난민 가족 의 특수한 상황이나 특히 아동의 최선의 이익 보호를 고려하여 가족 재결 합에 있어 가족의 범위를 넓힐 필요가 있다고 설명하고 있다. 유럽 인권재 판소(the European Court of Human Rights) 또한 난민이 박해와 공포로 인해 비자발적으로 가족과 고국을 떠날 수밖에 없었던 특수한 상황에 주의 를 기울이면서 이들이 가족재결합 신청서를 제출할 경우 “최대한 신속하고, 특별히 주의를 기울여” 처리할 것을 강조하였다. 「난민법」 제37조는 난민인정자의 배우자 또는 미성년자인 자녀가 입국 을 신청하는 경우 「출입국관리법」 제11조에 따른 입국규제 사유에 해당 하는 경우가 아니면 입국을 허가해야 한다고 규정하고 있다. 인도적 체류자의 경우 법무부는 "난민인정심사·처우·체류지침"에 따라, 인 도적 체류자의 배우자 및 미성년 자녀가 인도적 체류자와 함께 국내에 체 류하고자 체류허가를 신청하는 경우 기타(G-1-12 인도적 체류자 가족) 체류 자격을 부여하고 있으며, 해외에 거주하는 가족에 대한 사증발급은 불인정 하고 있어, 난민인정자와 달리 처우되고 있다. 3) 제도개선 방안 앞서 살펴본 바와 같이 가족은 사회의 자연적이며 기초적인 구성단 위이며 사회와 국가의 보호를 받을 권리를 가지고 있고, 이러한 가족결합권 (right to family life and unity)은 「세계인권선언」을 비롯한 여러 국제인권 협약과 국제권고기준 등에 명시되어 있으며, 자국민뿐만 아니라 장기체류 중인 난민인정자와 인도적 체류자도 구분 없이 누려야 하는 권리이다. 그러나 인도적 체류자들은 난민들과 유사하게 본국의 내전, 인권침해 실 태 등이 장기화되어 본국 귀환이 현실적으로 어렵기 때문에 한국에 장기적 또는 영구적으로 체류할 가능성이 높은데도 불구하고 난민법 제37조(배우자 등의 입국허가) 규정이 "난민"에게만 적용되고 있어 인도적 체류자들은 가족 결합에 어려움을 겪고 있다. 따라서 보충적 보호의 취지에 따라 한국에서의 지속적인 삶을 계획할 수 있도록 가족결합에 있어서도 난민인정자에 준하는 처우를 보장하는 것이 필요하다. 예를 들어 「난민법」제정이 논의되던 당시, 황우여 의원이 2009. 5. 25. 대표발의한 「난민 등의 지위와 처우에 관한 법률안」제47조는 인도 적 체류자의 처우에 관하여서는 난민의 처우에 관한 규정 일체를 준용하도 록 하였고 여기는 제정안 제44조에 따른 난민의 가족결합 보장도 당연히 포함되도록 하였다. 해당 법률안에 대한 국회법제사법위원회 제301회 국회 (임시회) 제1차 법안심사제1소위원회(2011. 6. 23.) 논의 과정에서도 이러한 인도적 체류자의 가족결합 등 처우에 대해 공청회와 관계기관 의견에서도 대체로 찬성하고 있다는 점을 밝히고 있다. 이러한 사실을 종합하여 볼 때, 보충적 보호의 취지에 따라 국내 체류를 허가한 인도적 체류자들에게 한국에서의 지속적인 삶을 계획할 수 있도록 난민인정자에 준하는 처우를 보장하는 것이 필요하며, 특히 가족생활을 존 중받을 권리는 모든 사람들이 차별없이 보장받아야할 권리라고 볼 수 있으 므로 「난민법」 개정을 통해 인도적 체류자의 가족결합권을 인정할 수 있 는 근거를 마련할 필요가 있다. 3. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」제19조 제1호 및 제25조 제1항 에 따라 주문 2와 같이 권고하기로 결정한다.