노인인권 관련 정책 개선 권고

Ⅰ. 권고 배경 급격한 고령화로 노인인권수준이 우리사회의 인권수준에 미치는 영향 력이 커짐에 따라 노인인권에 대한 사회적 관심이 높아지고 있다. 즉 우리 사회의 인권수준 향상을 위해서는 노인인권수준의 향상이 필수불가결해진 것이다. 2012년 현재 고령화율은 11.8%로, 65세 이상 노인인구는 총 589만 명이며, 이러한 고령화는 향후에도 지속되어 2026년이 되면 전체 인구의 20% 이상을 차지할 것으로 예상되고 있다. 양적 증대와 더불어 노인의 특성에 있어 변화가 발생하고 있다. 자녀 동거가구의 감소와 노인 부부 가구 및 독거노인 가구 비율이 증가하는 가 구형태의 변화가 향후에도 지속될 전망이며, 노인의 교육수준이 높아지고 있으며, 교육수준, 생활수준, 가족상황 등 노인 내 다양성도 증대하고 있다. 따라서 노인의 인권과 관련한 정책적 대응을 위해서는 전체 노인의 인권수 준 제고와 더불어 인권이 침해받기 쉬운 노인을 찾아내고 맞춤형 정책을 펴는 것이 요구되고 있다. 정부의 이러한 노인인구의 증대와 특성변화에 대응한 정책은 2005년 「저출산 고령사회기본법」의 제정을 시작으로 2006년 「제1차 저출산·고령 사회 기본계획」을 수립하면서부터 본격화되었고 「제2차 저출산·고령사회 기본계획(2011~2015)」까지 수립되어 있다. 최근, 2010. 10.에는 「저출산 고령화 기본계획」중 고령사회분야 만을 별도로 재검토, 「고령사회 분야 보완계획」을 발표하였다. 그러나 국가인권위원회는 노인의 전반적인 인권 상황이 미흡하다고 보아 노인인권의 증진을 위한 정책방향을 모색해보는 것이 필요하다고 판단하였다. 이에 따라 국가인권위원회는 장기적으로 유지 해야 할 인권적 가치와 방향 제시를 목표로 「국가인권위원회법」제25조의 규정에 따라 노인인권의 보호와 증진을 위한 정책을 검토하였다. Ⅱ. 판단 기준 및 참고기준 1. 판단기준 ○ 「헌법」제34조 및 제35조,「노인복지법」,「국민기초생활보장법」,「장 애인.고령자 등 주거약자 지원에 관한 법률」 등 관련 국내 법령 ○ 「유엔 경제적, 사회적, 문화적 권리에 관한 국제규약」제1조, 제2조, 제 6조, 내지 제10조, 제12조, 「유엔 시민적, 정치적 권리에 관한 국제규 약」제1조, 제2조, 제6조, 제23조 등 국제협약 2. 참고기준 ○ 「세계인권선언」 ○ 「고령화에 관한 마드리드 국제 행동계획(1982)」 ○ 「노인의 권리선언(1948)」 ○ 「노인을 위한 UN 원칙(1991)」 등 III. 판단 「헌법」 및 「경제적, 사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약」 등 국 제인권규약에 근거하여, 노인의 인간다운 생활의 보장을 위해서는 노인에게 공공부조 지급수준과 노령연금의 급여수준을 높이는 등 일정수준의 소득을 보장하고, 노인에게 적합한 의료서비스와 주거 환경이 보장되도록 조치해야 하며, 정년의 연장, 적합한 일자리 창출 등을 통한 노인 노동권 보장의 방 안이 강구되어야 할 것이라고 판단하여 이 사항들을 중심으로 권고한다. 1. 노인의 소득 보장 가. 현황 및 문제점 1) 경제적 취약 계층으로서의 노인 OECD의 "연금 편람 2011(Pensions at a Glance 2009)"은 OECD 회원국 30개국 중에서 고령 인구의 소득 빈곤율(65세 이상 고령자 인구 중 중위소 득의 50% 미만에 속하는 사람의 비율)이 가장 높은 국가는 한국으로 노인 빈곤율이 45.1%에 달하는 것으로 보고하였다. 이는 OECD 회원국 평균 (13.3%)의 3.4배에 달하는 것이다. 특히 우리나라의 경우 65세 이상 고령 인 구의 소득 빈곤율(45.1%)과 전체 인구의 소득 빈곤율(14.6%) 간의 격차가 30.5%포인트에 달해 OECD 회원국 중에서 가장 큰 것으로 나타났다. 아울러 2010년 통계청 자료에 의하면 국민기초생활보장 수급자(1,483천 명) 중 노인인구 비중은 26.2%에 이르고 있으며, 통계청 「사회조사보고서 (2011)」에서도 경제적 어려움이 65-69세 노인의 가장 큰 문제(40.6%)로 나 타나고 있다. 노인의 연령이 높아질수록 본인이나 배우자에 의한 소득마련의 비중이 낮아지고 자녀나 친인척에 의존하는 비중이 급증하는 것으로 나타나는데, 이것은 고령화될수록 사적소득재원의 비중이 높아짐을 나타내는 것이다. 보건복지부의 2008년도 노인실태조사에 따르면 조사대상 65세 이상 노인의 월평균 소득이 40만원 미만인 경우가 약 55.4%를 차지하고 있으 며, 월 100만원 이상의 소득자는 조사대상 노인의 16.5%에 지나지 않았다. <표 1> 65세 이상 노인의 월평균 소득액 분포 20만원 미만 20-40 만원 40-60 만원 60-80 만원 80-100 만원 100-150 만원 150 만원 계 65세 이상 35.4 20.0 14.5 8.2 5.2 8.2 8.3 100.0 자료 : 보건복지부.계명대학교 산학협력단(2009)「2008년도 노인실태조사」 2) 노인의 안정적 소득 보장을 위한 사회적 안전망 취약 노인의 소득구성 또한 사적이전 소득에 편중되어 있어 저소득 노인 계층은 소득유지 및 대체에 어려움을 겪을 가능성이 높은 상황이다. 사적 이전 소득에 지나치게 의존하는 노인계층은 노인빈곤층으로 전락할 가능 성이 매우 높게 된다. <표 2> 노인의 가구 총소득 및 소득항목별 금액, 구성비율 특성 근로소득 사업소득 재산소득 사적이전 소득 공적이전 소득 기타소득 총년수입 항목별 금액(만원) 774.3 390.2 215.9 339.6 409.9 31.8 2,161.8 구성비(%) 23.5 14.4 8.7 26.5 25.2 1.7 100.0 자료: 정경희 외, 「2011년도 노인실태조사」, 보건복지부.한국보건사회연구원 <표 3> 노인(65세 이상) 개인소득의 연간 총수입, 소득항목별 구성 금액 및 비율 특성 근로소득 사업소득 재산소득 사적이전 소득 공적이전 소득 기타수입 기타소득 총년수입 항목별 금액(만원) 86.5 154.0 131.4 207.4 252.9 3.7 13.6 849.6 구성비(%) 7.4 9.5 9.0 39.8 32.5 0.3 1.4 100.0 자료: 정경희 외, 「2011년도 노인실태조사」. 보건복지부.한국보건사회연구원 서구 복지국가의 노후 소득 구조는 공적이전을 중심으로 구성되어 있 으나, 우리나라의 경우 공적이전의 비중이 상대적으로 낮은 반면 사적이전 과 근로에 의한 소득의 비중이 높은 것으로 나타난다. 노인의 87.4%가 공적 이전소득을 갖고는 있으나, 이는 노인의 70%를 대상으로 소액(10만원 이하) 을 지급하는 기초노령연금에 기인한 것으로, 공적연금소득이 있는 노인은 25.3%에 불과한 실정이다. 서구에 비해 연금제도의 역사는 짧은데 반해, 고 령화의 속도는 훨씬 빠르게 진행되기 때문이다. 특히 저소득층 노인은 공적부조에 대한 절실한 요구는 있으나 오히려 공적연금 등의 혜택은 받지 못하여 노년기 소득불평등 문제가 대두된다. 나. 판단 인간답게 살 권리는 현대국가로 하여금 사회법을 제정하도록 하였으며 사회법은 빈부격차를 해소하고 실업ㆍ질병ㆍ노령ㆍ장애 등 사회문제를 해결함 으로써 모든 국민의 인간다운 삶을 보장해주기 위한 국가의 제도적 관여를 규정한 사회보장법, 사회보험법, 공공부조법, 사회복지서비스법 및 관련 사 회복지법 등의 분야로 발전하였다. 「유엔 경제적, 사회적, 문화적 권리에 관한 국제 규약」제9조는 사회 보장제도에 관한 권리를, 제11조는 의식주, 생활수준 보장의 권리를 통해 인간답게 살 권리의 중요성을 강조하고 있다. 우리「헌법」제34조는 인간다운 생활을 할 권리, 사회복지 및 사회보 장에 대한 국가 의무 등을 규정하고 있으며, 특히 노인의 복지향상 의무와 노령으로 생활능력이 없는 국민들이 국가의 보호를 받을 수 있도록 규정하 고 있다. 이에 따라 「사회보장기본법」 제24조는 소득보장과 관련한 법률 규정 을 다음과 같이 명시하고 있다. 즉, “① 국가와 지방자치단체는 다양한 사 회적 위험 하에서도 모든 국민들이 인간다운 생활을 할 수 있도록 소득을 보장하는 제도를 마련하여야 한다. ② 국가와 지방자치단체는 공공부문과 민간부문의 소득보장제도가 효과적으로 연계되도록 하여야 한다”라고 규정 하고 있다. 노후소득보장은 생계급여와 노령연금급여의 수준에 따라 크게 좌우된 다. 따라서 최저 생계비 보장을 목표로 공공부조의 지급수준과 노령연금의 급여수준을 단계적으로 높이고 정부차원의 예산지원을 통해 노후 소득 대 체율을 증대하여 노인 빈곤율을 낮출 수 있는 방안을 강구해야 할 것이다. 앞에서도 언급한 바와 같이, 우리나라 노인의 상대적 빈곤율은 다른 국 가 대비 높은 수준인데 반하여, 우리나라 GDP 대비 사회복지 예산의 비율, 특히 공적연금 및 공공부조로 투입되는 재정비율은 다른 국가와 비교하여 낮다. 2009년 OECD 국가의 평균 GDP 대비 노인에 대한 사회적 비용 지출 비(Old age social spending/Public social expenditure as a percentage of GDP, 2012)는 7.3%인데 반해 우리나라의 경우 GDP의 2.1%를 지출한 것으 로 나타났다. 이는 이탈리아(13%), 프랑스(12.3%), 일본(10.4%)과 크게 대비 되는 수치이다. 정부가 노인의 소득보장을 위한 법.제도를 정비하고 기초 노령연금과 노령연금을 지속적으로 상향 조정해 왔으나 여전히 국제적인 수준에는 미치지 못하고 있다. 현실적으로 현재는 물론 상당기간 노인 중 국민연금 미가입자가 많은 상 황에서 기초노령연금의 소득보장 기능을 강화할 수밖에 없기 때문에, 기초 노령연금의 지급액을 늘려나가야 할 것이다. 나아가 기초생활수급자 중 노 인의 비중이 늘어나고 있는 상황에서 노인의 경우 수급자격 완화가 절실하 다. 지난 2011년 「국민기초생활법 시행령」을 개정, 저소득 독거노인 등에 한해 부양의무자 기준을 130%에서 185%로 완화하였으나 전통적인 가족개 념의 해체에 따라 실질적으로 자식들의 보호를 받지 못하는 사례가 늘어나 고 있는 현실을 반영하여 지속적인 완화정책이 검토되어야 할 것이다. 아울 러 재산의 소득환산율에 있어서도 재산을 실질적으로 처분이 곤란한 주택 의 형태로 소유하고 있을 뿐 가처분 소득이 미미한 취약 계층 노인의 실정 을 반영하여 이들 노인에 대하여는 재산의 소득환산율을 완화하는 정책을 마련할 필요가 있다. 2. 노인의 건강권 보장 가. 현황 및 문제점 1) 노인의 만성질환에 대한 적절한 대응 미흡 만성질환의 유무는 노인의 삶의 질을 판단하는 중요한 변인으로 작용 한다. 2008년의 경우 65세 이상 노인의 경우 고혈압은 55.4%, 당뇨의 경우 19.7% 암의 경우 6.0%로 나타났다. 2012 보건복지부의 노인생활실태조사에 따르면 65세 이상 노인이 앓고 있는 만성질환이 없다고 응답한 비율은 11.5%이며, 1개의 만성질환을 앓고 있는 비율은 20.3%, 2개의 만성질환을 앓고 있는 비율은 24.0%, 그리고 3개 이상의 만성질환을 가지고 있다고 응 답한 비율이 44.3%나 되어 약 90%의 노인이 1개 이상의 만성을 앓고 있는 것으로 나타났다. 정부가 추진하는 노인의 만성질환관리 사업으로 고혈압.당뇨병 예방 관리사업을 들 수 있다. 이 사업은 2000년 보건소중심의 시범사업으로 시작 하였고 2003년도부터 전국 보건소로 확대되어 실시 중에 있다. 제2차 저출 산.고령사회기본계획도 "만성질환 관리 프로그램 도입"을 명시하고 2012년도 약 126억원의 예산을 편성하여 지역사회 보건교육을 활성화하고 고혈압, 당 뇨병 환자 등록관리 및 65세 이상 취약계층의 의료비를 경감하고 있다. 그럼 에도 불구하고 심근경색, 뇌졸중, 치매 등 중증질환의 증가세는 꺾이지 않고 있다. 2) 노인집단 내 건강 불평등 노인집단 내에서도 건강불평등이 존재하고 있는 것으로 나타나고 있 다. 건강 불평등은 교육수준에 따른 차이보다는 소득수준에 따른 차이가 크 게 나타나고 있다. 대학이상 학력집단의 사망률을 1로 했을 때 해당 학력집 단의 사망비율을 보면, 고졸 0.91, 중졸 0.89로 오히려 줄어들고 초등학교 졸업 수준부터 약간씩 높아져 무학이 1.16배로 가장 높은 것으로 나타났다. 그런데 소득수준에 따른 조사 결과 최고 소득수준 1분위 군 사망률을 1로 했을 때 최저 5분위 군 사망률은 1.98로 두 배 가까이 차이가 났다. 건강 불평등은 사망률의 차이 뿐 아니라 만성질환 유병수준(의사진단) 에서도 나타난다. 무학 노인의 경우 한 가지 이상의 만성질환을 가진 경우 가 84.8%에 달하는데 반해 전문대 이상 졸업한 노인의 70.6%가, 3가지 이 상의 만성질환을 가진 경우 또한 15% 이상 유병율에 차이가 나는 것으로 조사되었다. 3) 의료수급권자의 장기요양보험 이용과정에서 이용자의 선택권 제한 또한 수급권자 중「의료급여법」에 따른 의료급여수급권자는 「노인 장 기요양보험」 제23조 제3항 및 이에 따른 같은 법 「시행규칙」 제12조부 터 제19조에 따라 장기요양급여의 신청을 주소지를 관활 하는 시장, 군수, 구청장에게 하도록 하고 있고 신청을 받은 시장, 군수, 구청장이 장기요양 기관 입소.이용의뢰서를 장기요양기관에 송부하도록 하고 있는데 이 과정 에서 노인 의료급여수급권자의 선택권 제한 문제가 발생할 수 있다. 4) 정보 제공 상의 문제점 "건강권"은 "보건의료서비스 과정에서의 권리"를 포함하며 이것은 개인 이 보건의료 전달체계 내에서 의료자원(인력, 시설, 장비)을 균등히 향유할 기본적인 권리를 의미한다. 의료자원의 균등한 향유를 위해서는 의료서비스 의 이용과 관련한 정보들이 적절한 방법으로 제공되는 것이 전제되어야 한 다. 그런데, 의료관련 정보들이 노인의 선택권을 보장할 수 있도록 충분히, 적절한 방법으로 제공되고 있는지 의문이다. 특히, 장기요양 제도와 관련한 정보의 제공이 미흡한 것으로 지적되고 있다. 현재 관련기관이 장기요양제 도와 관련한 인터넷 홈페이지를 운영하고 있고 각 동사무소와 노인복지관 등에서 장기요양제도 관련 자료를 비치, 배포하고 있다. 이러한 정보의 제 공은 사실상 의료 서비스의 일환으로 보기에는 한계가 있다. 서비스 제공기 관에 대한 소개의 경우 홈페이지를 포함하여 관련 브로슈어 등이 서비스 제공기관에서 제공하는 내용을 바탕으로 하고 있어 그 내용만으로는 변별 력을 판단하기 어렵다. 재가 서비스의 경우 방문요양, 목욕, 간호 서비스로 나누어 제공하고 있 으나 계획 대비 이용률은 목욕의 경우 35.4%, 간호의 경우 18.1%에 불과하 다(2011.10, 보건복지부). 이러한 결과는 서비스 이용자의 욕구 파악이 미흡 하거나, 관련 정보가 미흡한 경우로 분석할 수 있을 것이다. 장기요양 시설 을 선택하는 경우도 기관 선택 과정에서 서비스 운영기관이 이용자를 직접 방문, 입소자를 유치하는 경우도 사례로 보고되고 있다. 5) 장기요양 기관에 대한 욕구와 공급의 불균형 장기요양 서비스에 대한 욕구와 공급 형태가 불균형 한 점이 문제로 지 적되고 있다. 수요와 필요에 조응하는 서비스의 제공 체계가 정착되지 않아 수요(욕구)와 공급 사이에 불균형이 나타나는 것이다. 장기요양 기관의 인구밀도에 따른 지역별 장기요양필요도를 측정해 보 면, 인구밀도가 낮은 농어촌 지역보다 인구밀도가 높은 대도시 지역에 더욱 집중되어 있으나 시설은 중소도시나 농어촌에 집중되어 있다. 재가 장기요 양서비스의 경우에는 인구밀도가 낮은 지역에서 필요 욕구가 높게 나타난 데 반해 서비스 제공은 인구밀도가 높은 대도시 지역으로 집중되어 있다. 특히 재가서비스의 경우 대부분 개인민간시설로 수요공급에 따라 설치 운 영되고 있어 이동거리가 먼 농어촌 지역 등에서는 시장원리에 따라 재가서 비스의 체감정도가 낮게 나타난다. 6) 장기요양보험 판정의 공정성 및 등급 외인 보호 2012. 12.현재 누적신청자 643,409명 중 1~3등급 인정자는 53%인 341,788명이고 나머지 153,657명은 등급외 판정을 받은 것으로 보고되었다 (보건복지부, 2013). 지역적으로 경기도 59.5%, 서울과 제주도가 58.1%, 인천 시 57.9%의 신청에 대해 등급판정을 하였고 전라북도 42.7%, 전라북도 43.5%, 경상남도 43.1%의 신청에 대해 1~3등급 내 판정을 한 것으로 보고 되었다(보건복지부, 2012. 7.). 이러한 지역적 차이는 등급판정의 객관성, 판 정 도구의 합리성에 대한 신뢰도를 낮추는 작용을 하고 있다. 실제로 2010~2012.7 사이 주소지를 변경해 등급판정을 재신청하는 경우가 4,427건 이 되는 것으로 보고되었다(보건복지부 2012). 위와 같이 실질적인 서비스 대상자의 자격을 규정하는 등급판정에 있어 판정 인력 부족, 치매 노인을 판정할 수 있는 합리적 도구의 부재, 방문조 사의 공정성이 우려된다. 6) 서비스 이용자의 권익보호 절차 미비 노인장기요양보험제도와 관련하여 문제로 지적되고 있는 다른 하나는 민간 개인 시설의 난립이다. 이에 따라 급여이용과 관련된 다양한 차별과 요양보호사에 의한 학대도 보고되고 있다. 그리고 대인서비스의 특성상 서 비스 제공자의 잦은 교체와 표준화되지 않은 기술이 노인들에게 혼란을 야 기 시키고 있다. 실제 요양서비스를 제공하는 인력의 부족, 근무형태에 따 른 부담 또한 서비스 질에 영향을 주고 있다. 이러한 공급기관의 질은 수요 자의 선택과 경쟁에 의해 개선될 수 있는데, 실제로 정보의 비대칭성과 서 비스 이용자의 취약성 등으로 인해 제약을 받게 된다. 나. 판단 「노인을 위한 유엔원칙」 중 건강권 관련 규정은 다음과 같다. ① 노 인은 각 사회의 문화적 가치체계에 따라 가족과 지역사회의 보살핌과 보호 를 받아야 한다. ② 노인은 신체적, 정신적, 정서적 안녕의 최적수준을 유지 하거나 되찾도록 도와주고 질병을 예방하거나 그 시작을 지연시키는 건강 보호에 접근할 수 있어야 한다. ③ 노인은 그들의 자율과 보호를 고양시키 는 사회적 법률적인 서비스에 접근할 수 있어야 한다. ④ 노인은 인간적이 고 안전한 환경에서 보호, 재활, 사회적 정신적 격려를 제공하는 적정수준 의 시설보호를 이용할 수 있어야 한다. ⑤ 노인은 그들이 보호시설이나 치 료시설에서 거주할 때도 그들의 존엄, 신념, 욕구와 사생활을 존중받으며, 자신들의 건강보호와 삶의 질을 결정하는 권리도 존중받는 것을 포함하는 인간의 권리와 기본적인 자유를 향유할 수 있어야 한다. 마드리드 고령화 국제행동계획(International Plan of Action on Ageing) 은 예방적 보건의료와 재활관련 보건의료를 포함한 노인을 위한 보건의료, 지원, 사회적 보호의 제공을 강조 하며 다음과 같은 방향을 제시하고 있다. ① 노년까지의 건강과 안녕 증진 ② 보건의료서비스에 대한 보편적이고 평 등한 접근 ③ 노인과 에이즈 ④ 보호제공자와 보건전문가의 훈련 ⑤ 노인 들의 정신건강욕구의 충족 ⑥ 장애노인의 전 생애에 걸친 최대한 기능적 능력유지 및 완전한 참여증진 행동들 이상의 맥락에서 노인은 건강할 권리, 보건의료서비스를 받을 권리, 보 건의료서비스 과정에서의 권리를 갖게 된다. 1) 노인의 건강수명 연장 평균수명의 연장에도 불구하고 노인인구의 80% 이상이 한 가지 이상의 만성질환을 앓고 있고, 그 결과 건강하다고 응답한 노인비율은 1/3에 그치 고 있다. 노년기의 인간다운 삶을 영위하기 위해서는 수명연장 보다 건강수 명의 연장을 정책 목표로 삼아 가능한 최대한의 건강수준을 유지할 수 있 는 환경 및 제도적 뒷받침이 필요하다. 세계보건기구(WHO)는 건강증진을 위한 전 세계적인 21세기 대책을 강 구하면서 그 최종적인 정책목표를 "건강수명의 연장"으로 선언하였다. 또한 향후의 건강증진 정책은 국가 간, 계층 간의 건강수명의 차이를 극복하는 데 두어야 할 것이라고 선언하였다. 건강수명(Healthy Life Expectancy)은 평균수명에서 질병이나 부상으로 활동하지 못한 기간을 제외한 기간으로, "단순히 얼마나 오래 사는가"가 아니라 "얼마나 건강하게 오래 사는가"에 중 점을 두고 산출한 지표이다. 상당수 유럽 국가에서는 건강 형평성과 관련한 목표를 설정하고 있고, 물 론 일부 국가에서는 특정 지표에서의 불평등 감축 목표(예를 들어, 영국의 경우 사회계층별 영아사망률과 지역별 총 사망률 차이를 10% 줄인다는 목 표를 설정)를 세우고 있다. 한편, 전반적인 총괄목표의 측면에서 접근하는 경우도 많다. 예를 들면, 일본의 경우 "건강일본 21"에서 건강수명의 연장 및 삶의 질 향상을, 미국의 경우 "Healthy people 2010"에서는 건강수명 및 삶의 질 향상, 건강불평등 제거를, 그리고 "Healthy people 2020"에서는 예 방 가능한 질환ㆍ장애ㆍ사고ㆍ조기사망 제거, 형평성 제고, 건강 환경 조성, 생 애주기별 건강증진을 목표로 제시하고 있다. 우리나라도 노인의 건강과 기능수준을 유지할 뿐 아니라 기능회복을 도 모하고 제한된 기능을 보완하기 위한 다양한 재활서비스가 제공되어야 할 것이다. 2) 보건의료서비스 접근성 제고 건강한 노화(healthy aging)는 노년기의 삶의 질을 결정하는 핵심적 요 인이지만, 노화의 결과로 인하여 다양한 만성 퇴행성질환을 앓고 있는 경우 가 대부분이다. 그러므로 노인은 개인의 기능수준과 건강상태에 적절한 치 료와 간호서비스를 받고, 장애에 이르거나 기능저하를 예방하고 기능회복을 도모할 수 있는 재활치료서비스를 받을 수 있어야 할 것이다. 이러한 보건 의료서비스를 받을 권리는 보건의료자원의 접근에 있어서 차별받지 않을 권리로서 "보건의료자원의 균등배분"이란 요건을 전제로 하므로 성별, 사회 경제적 지위나 부담능력 때문에 이러한 서비스를 받을 권리가 침해되지 않 도록 정부는 노력하여야 할 것이다. 아울러 이러한 서비스에 대한 접근이 차별 없이 이루어질 수 있도록 보건의료서비스 접근성 제고가 이루어져야 할 것이다. 보건의료 서비스 관련 정보 제공의 접근성 제고는 자기결정권을 보장 하기 위한 일차적 요건이다. 따라서 관련기관은 노인이 보건의료 서비스를 적절히 이용할 수 있도록 노인이 쉽게 접할 수 있는 방법으로 관련정보를 제공하여야 할 것이다. 한편 보건의료 서비스에 대한 접근성 강화와 관련하여, 만성유병 저소 득층 노인에 대한 특별한 관심이 요구된다. 대부분의 노인계층은 이미 1개 이상의 만성질환을 지니고 있고, 만성질환은 기본적으로 완치(cure)가 불가 능한 질환이므로 노인 보건의료체계의 목표는 합병증예방의 질병관리와 신 체적 기능장애의 예방 및 지연에 두는 간병.예방중심의 보건의료서비스체 계 구축에 두어야 할 것이다. 즉, 건강한 상태를 가능한 한 연장시키고, 허 약계층의 신체기능은 향상시킬 수 있는 한도까지 제고시켜야 할 것이다. 이 와 동시에 장애가 있다고 하더라도 기능향상이 기대되는 경증상태의 장애 노인도 기능을 향상시켜서, 건강한 상태를 최대한 연장시키는 방향이 되어 야 할 것이다. 3) 보건의료서비스 형평성 제고 노인의 건강할 권리는 사회구조적인 건강상의 위해로부터 균등히 보호 받을 권리로서, 사회적 위해의 균등배분이란 형평의 충족을 전제로 하고 있 다. 따라서 다음과 같은 서비스의 제공에 있어서 나이, 소득 등 사회경제적 상황에 관계없이 접근이 가능해야 하고 부담능력과 관계없이 서비스가 주 어지도록 정부는 충분히 고려하여야 할 것이다. ① 노인건강검진 및 영양 사업 활성화 : 청.장년기부터 보건교육서비 스의 강화와 함께 질병의 조기진단을 위하여 건강검진사업을 활성화하고 병원과 여타 보호환경에 있는 노인들을 위하여 영양과 식품을 적절하고 충 분하게 제공하도록 보장 ② 지역 내 물리치료 서비스 강화 : 상당수의 노인 들이 관절염이나 요통.좌골통 등으로 일상생활에 지장을 초래하고 있어 지역사회 내에 물리치료실의 확대설치가 요구되고 있다. 특히 보건소 또는 사회복지관이나 노인종합복지관에는 이러한 물리치료실을 반드시 설치하여 지역사회 노인들이 생활하고 있는 지역 내에서 이러한 물리치료서비스를 저렴한 비용으로 받을 수 있도록 조치할 필요가 있다. ③ 복지용구사업 활 성화 : 노화에 따른 신체기능의 저하로 청력, 시력, 씹기 등 기본적인 신체 기능이 저하된 노인들에 대해 신체기능의 저하에 따른 불편함을 해소해 줄 수 있도록 건강보험, 국민기초생활보장 사업 등과 연계된 복지용품의 보급 사업을 벌여나갈 필요가 있다. ④ 재가복지서비스 확대 : 노인인구의 증가 와 함께 만성질환 노인, 와상노인, 치매성 노인 등 장기요양이 필요한 요보 호노인이 급증할 것으로 예상되는 반면, 사회구조적 변화에 따라 가정의 수 발·보호능력이 한계에 달할 것으로 예측되고 있다. 그러므로 지역사회 또는 중앙정부로부터의 재가 요보호노인을 위한 복지서비스의 확충이 절실히 요 구된다. 재가노인 의료·복지서비스의 주요 대상 중 상당수가 질병(특히 만 성질환)이 있으면서, 수단적 일상생활 수행능력이나 기본적인 일상생활 수 행능력이 급격히 저하됨으로써 혼자서는 일상생활을 영위해 나가기가 어려 운 노인들이 상당수 있으므로 이들을 지원하기 위한 재가복지서비스의 확 대가 필요하다. 먼저 장애노인을 보호·부양하는 가족원이 취업이나 질병 등 으로 보호할 수 없는 경우를 위하여, 또한 가능하면 장애 노인이 지역사회 에서 가정적인 분위기 속에서 간병 서비스를 받으면서 자립을 도모할 수 있도록 재택서비스의 일환으로서 그들의 소득수준에 따라 무료 혹은 유료 의 주간 및 단기 보호시설을 확대·설치하여 운영할 필요가 있다. 이러한 재 가복지서비스의 확대 없이는 일상생활 수행능력이 저하된 노인인 경우 시 설 수용이 불가피해지게 된다. 그러나 시설수용이 만능은 아니며, 오히려 자신이 살고 있는 지역사회에서 생활하는 것이 오히려 만족도가 높다는 연 구가 많은 만큼 재가복지서비스의 확대가 필요하다. 가정방문간호서비스, 식사배달서비스, 가사지원서비스 등 일상생활을 수행하는 기능을 강화할 수 있는 서비스 프로그램의 개발과 이러한 서비스를 제공해 줄 수 있는 기관 의 확대가 필요할 것이다. 아울러 주간 및 단기보호서비스의 확대로 가정 내에서 부양이 지속적으로 이루어 질 수 있도록 유도할 수 있는 방안마련 이 필요하다. ⑤ 장애노인 재활서비스 강화 : 노인들은 한 가지 이상의 만 성질환으로 시달리고 있는 경우가 많은데, 문제는 질병 그 자체보다는 그로 인하여 노령 장애가 발생한다는 점이다. 노령 장애의 효과적 예방이나 재활 은 쉽지 않은 만큼 집중적인 노력이 필요하다. 하지만 현재 장애노인의 재 활시설과 서비스가 극히 부족한 실정이다. 따라서 노인장애가 더 이상 악화 되는 것을 방지하기 위하여 노인전문병원 혹은 전문요양시설 내에 장애노 인의 재활서비스를 전문으로 하는 시설을 설치하여 운영하도록 할 필요가 있다. 특히 여성노인들은 그 중에서도 평균수명 및 질병 감염에서의 남녀 차이와 생애에 걸친 성차별로 인하여 노년기 장애에 특히 취약하다. 따라서 장애노인의 전 생애에 걸친 최대한의 기능적 능력 유지를 위해 재활서비스 를 차별 없이 받을 수 있어야 할 것이다. 4) 노인 친화적 보건의료체계 구축 노인들에게서 2개 이상의 질환을 동시에 가지고 있는 복합만성질환자 가 증가하고 있으며, 이들은 복합적인 의료 욕구를 가지고 있게 된다. 한편 질병 이환의 장기화에 따라 이로 인한 빈곤화, 부양가족과의 갈등이 야기될 소지가 크고 이러한 노인들의 상황에 기존의 보건의료체계로는 적절한 대 응이 어려우며, 일차 의료, 입원 치료, 장기요양 케어, 종말기 케어(care)로 이어지는 통합된 형태의 노인 보건의료 체계가 필요한 것으로 판단된다. 연속적 보건의료서비스의 흐름도1) 1) 선우덕, 「노인건강 정책의현황과 향후 추진과제」한국보건사회연구원, 2009. 이처럼 연속적인 서비스의 제공체계는 건강한 상태에서부터 사망단계 의 종말기까지 각종 서비스가 연계적으로 제공될 수 있는 체계를 말한다. 질병 예방 및 조기진단 단계에서부터 종말기 의료단계의 모든 단계에서는 지역사회보건과 의료기관, 시설에서의 보건의료서비스가 연계적으로 제공되 어야 한다. 이와 같은 체계를 통하여 기대할 수 있는 효과는 개별적이고 유기적이지 못한 서비스로 인하여 발생할 수 있는 비용의 낭비를 절감할 수 있다는 것이다. 예를 들어 효과적이고 효율적인 급성기 치료를 유도하기 위해서 노인성질환의 응급체계의 구축 등이 필요하고, 아급성 치료의 결과 를 극대화시키기 위해서는 회복기 재활을 집중적으로 실시할 수 있는 노인 재활집중센터(주간병동, 주간재활센터 등)의 설치가 필요하며, 마지막으로 장기요양 치료를 위해서는 지속적인 질병관리에 의한 2차적 질병(합병증) 발생을 억제시킬 수 있는 방문형 의료서비스(의사, 간호사, 재활치료사 등) 의 개발이 필요하다. 한편 노인 친화적 보건의료 체계와 관련하여 예방위주의 "찾아가는 보 건소" 기능 강화 등을 통한 사전예방적 보건의료체계 구축이 강조되고 있 다. 노인의 장애 발생이유 가운데 높은 비중을 차지하고 있는 것이 뇌졸중 과 치매로서 이의 예방을 위해서는 보건소의 주요기능을 저소득층 진료 및 질병 관리에서 고혈압, 당뇨 등 만성질환의 예방 및 관리로의 전환이 필요 하다. 5) 노인장기요양 서비스 이용의 접근 형평성 강화 노인장기요양 제도는 비교적 최근(2007)에 시행되기 시작한 보건의료 서비스로 노인의 보건의료 서비스에 대한 접근성 및 자기결정권 보장과 관 련하여 특별한 관심이 요구된다. 특히, 장기요양기관의 수요공급 균형을 위한 지역별 기관 할당 제도를 마련할 필요가 있는 것으로 보인다. 절대적 수가 부족한 농어촌의 경우에는 근접성을 높일 수 있는 대안적 서비스 모델이 필요하다 하겠다. 보건소 등 공공 보건 기관을 활용하는 방법이나 기존의 기능보강사업비를 전국을 일 률적으로 지원하던 것을 지역별로 차등화하여 지원하는 방법 등이 논의 될 수 있을 것이다. 또한 현재 의료급여 수급권자의 경우 노인장기요양보험제도의 급여이용 과 관련하여 지방자치단체장의 승인을 받도록 하는 체계 또한 수급권자의 서비스 접근권, 자기 결정권을 제한할 소지가 있어 서비스 기관이나 서비스 형태를 스스로 선택할 수 있도록 하는 방향으로 개선 방안이 강구되어야 할 것이다. 이밖에 일반적으로 노인장기요양보험 서비스를 이용하고자 하는 노인의 경우 지불능력에 따른 수급자 부담의 차별화를 통해 소비자가 적정 이용량 을 사용하도록 유도하되 특히 의료급여이용자 및 차상위계층의 소득수준을 세분화하는 것이 필요할 것이다. 이를 위하여 소득수준별 이용현황 및 욕 구, 재정 등에 대한 실태조사가 선행되어야 할 필요성이 있다. 장기요양보험 등급판정의 지역차이 등이 문제로 지적되고 있는 만큼 제 도의 공정성 확보를 위해 합리적이고 객관적인 지표의 개발과 전문적인 조 사방법의 도입을 통한 수급대상자 등급 판정기준의 객관화.명확화가 필요 하다. 또한 등급 외 판정을 받은 사람들에 대해서도 건강증진 서비스와 생 활지원서비스의 제공을 통하여 노인들이 필요로 하는 돌봄을 받고 건강을 유지하여 생활의 질을 유지할 수 있도록 해야 할 것이다. 등급외자는 국민 건강보험공단 또는 지방자치단체에서 운영하는 건강관리 프로그램에 연계 하여, 허약노인을 대상으로 접근성이 뛰어난 보건(지)소 중심의 운동, 영양 개선 및 구강보건지원서비스를 보편화하는 등 맞춤형 통합의료 지원시스템 및 재가서비스가 제공되어야 할 것이다. 3. 노인의 노동권 보장 가. 현황 및 문제점 1) 저임금 국가인권위원회의 2009년 노인인권상황 실태조사(이하 2009 인권위 노 인인권 실태조사)2), 2012년 노인 집중취업분야 인권상황 실태조사(이하 2012 인권위 노인취업 실태조사)3)에 따르면 조사 대상 노인의 57~60%가 생 계를 위해 일하고 있는 것으로 조사 되었고 받은 임금의 84%를 생활비로 사용하는 것으로 보고되었다. 그런데 이들의 근로조건은 일반 청.장년 노 동자의 근로환경과 비교해 매우 열악한 것으로 나타났다. 1주일간 평균 근 로시간은 47.8시간(전체 근로자 평균근로시간43시간)에 임금 수준 51~100만 원 수준이 51.3%로 가장 높게 나타났다. "2009 인권위 노인인권 실태조사" 에서는 조사대상 노인의 월평균 임금이 약 92만원이라고 조사되었는데, 이 는 전체근로자 월평균 임금총액 261만원과는 큰 차이를 보이는 것이다. 시 간당 임금수준으로 환산해도 최저 임금에 크게 못 미치는 수준이다. 2) 차별과 배제 65세 이상 경제참여율은 26.5%~33.5%(2012. 월별통계) 사이이다. 그런데 시간당 임금비율(노동보상도), 관리직비율(노동위상도), 상용직비율(직업안정 2) 서울, 부산, 대구 등 6개 도시 65세 노인 806명과 집단인터뷰 조사대상 노인관련기관 종사자 및 저소득층노인 32명 대상 3) 민간분야 피고용 노인(65세 이상) 520명과 사업주 및 취업담당자 50명 대상 도), 임금근로자비율(노동참여도) 등 4개 세부지표로 평가하는 연령별 고용 평등지수를 보면 1995년 130.2%, 2005년 121.1%, 2006년 113% 수준으로 낮 아진 것으로 보고되었다(노동부, 2007). 고령자의 노동시장 참여가 늘어나고 있는 현실에서, 전반적으로 고령자의 고용평등정도가 점차 낮아지는 추세를 보인다는 사실에 주목해야 할 것이다. "2009 인권위 노인인권 실태조사"는 노동현장에서 고령자로서 경험할 수 있는 침해 상황에 대한 경험을 조사하였다. 일자리에서 나타난 노동권리 침해 경험을 보면 전반적으로 30~40%정도 의 경험율을 보였고, 특히 고용불안정에 대해서는 50% 가까운 경험율을 나 타냈다. 학력에 따른 차이에 따라 보면, 학력이 낮은 경우에 고용불안정에 대한 경험이 상대적으로 높게 나타났으며, 근무형태에 있어서도 임시.일용 직의 경우 노동권 침해 경험이 다른 경우보다 높게 나타났다. <그림> 노동권리침해 경험 "2009 인권위 노인인권실태조사" "2012 인권위 노인취업 실태조사"에서는 현재하는 일로 인해 질병이 생 기거나 기존 질병이 악화 또는 치료시기를 놓친 경우가 있는지, 따돌림을 당한 경우가 있는지, 언어.신체적 폭력을 당한경우가 있는지, 성희롱.성 폭력을 당한 경우가 있는 여부와 빈도를 조사하였다. 질병발생정도가 8.6% 로 가장 높았고 신체적 폭력이나 성희롱.성폭력을 경험한 경우는 각각 1.2%와 1.4%로 조사되었다. 그런데 이와 관련하여 29.2%의 노인근로자가 참고 지낸다고 대답하였고, 복지관.상담소 등에 상담하는 경우는 4.1%, 고 용노동부등 관할 행정기관에 신고하는 경우는 3.7%, 국가인권위원회에 신고 한다는 0.2에 불과하였다. 그 이유는 해고나 재계약 중단 등 고용불안이 64.4% 가장 높았고 업무에 불이익이 있을까봐 20.1%로 나타나 고용안정도 가 고용상 차별을 개선하는 것에 장애가 되고 있음을 드러냈다. 3) 노년기 기본생활보호 미흡 65세 이상 노인의 30% 정도가 임금노동에 종사하고 유급노동에 참여하 는 노인의 다수가 비정규직의 비자발적 생계형 노동의 특징을 보여주고 있 다. 한국의 노인들은 정규 노동시장에서 퇴직을 했음에도 노후준비 부족, 생계유지 또는 사회적 관계유지 등을 목적으로 일을 다시 시작하여야 하는 상황인 것이다. 노년기의 생계를 공적이전소득으로 감당하는 다른 OECD 국가와는 달리 우리나라의 경우 공적이전소득이 노인 가정 전체의 생계비 에서 차지하는 비율이 미미하다. 국민연금의 경우에도 평균 55세 은퇴 후 65세 연금수급시기까지 "연금공백"시기가 존재하게 된다. 이러한 이유들 때 문에 충분한 개인적인 노후대책이 없는 한 기본적인 생활보장을 위해서 노 년기 노동활동은 필수적인 것이 되었다. 그런데 노년기에는 대부분 주변노동시장(저임과 상시적 고용불안에 노 출)에 진입하고 특히 여전히 근로를 통한 소득을 올려야 생계가 유지되는 저소득층 노인들의 대부분은 특별한 기능기술이 없어도 일이 가능한 단순 반복적 업무에 취업하게 되어 상시적인 저임금과 체불, 고용불안에 놓이게 되는 것이다. 4) 퇴직 제도의 문제점 소득의 단절과 일터에서의 정년에 따른 은퇴 또한 노후대책을 충분히 하지 못한 대부분의 우리나라 노인들에게는 커다란 문제가 된다. 2005년 경 제협력개발기구(OECD)가 1999년부터 2004년까지 각 회원국 40세 이상 국 민의 실제 은퇴연령을 조사한 결과 한국의 은퇴연령은 70세로, 멕시코를 제 외하면 노인들이 가장 늦게까지 일하는 것으로 나타났다. 2009년 국가인권 위원회의 「노인인권실태조사」결과를 보면 자발적 은퇴는 전체의 16.6%에 불과했고, 은퇴 후 경제적 상황이 나빠졌다는 의견이 68.9%, 은퇴 후 할 일 이 없어 시간 보내는 것이 문제가 된다가 40.8%, 사회적 역할이 없어져서 상실감이 크다고 응답한 비율이 53%로 나타났다. 노후 생활의 경제적, 정신 적 인프라가 미흡한 상황에서 다양한 은퇴과정을 결정하는 요인 중 우리나 라에서 은퇴는 개인적 상황이나 노후사회보장제도의 확대에 따라 자발적으 로 선택되기 보다는 연령 차별화된 노동시장의 구조적 제약에 의해 강제되 고 있는 측면이 강한 것을 부정할 수 없는 상황이다. 나. 판단 국제고령화행동계획(International Plan of Action on Ageing) 및 "유엔 노인 원칙(United Principles for Older Persons)" 은 노인의 노동권에 관한 원칙 등을 포함하고 있다. 또한 UN의 고령화에 대한 마드리드 국제행동계 획(MIPPA: Madrid International Plan of Action on Ageing)은 노인의 발 전, 노년까지의 건강과 안녕 증진, 그리고 능력을 부여하고 지원하는 환경 확보를 3가지 기본 방향으로 제시하고 있는데 이중 노인의 발전 영역에 노 동권에 관한 내용을 제시하고 있다. 국제 인권기준들은 노인의 노동권을 생계유지 뿐 아니라 건강을 유지하 고 만족감을 유지시켜 줌으로써 건강에 활력을 제공해 주는데 기여한다는 측면에서 보장하도록 권고하고 있다. 1) 차별과 배제 없는 노동권의 실현 경제적, 사회적, 문화적 권리에 관한 규약(사회권 규약) 제7조는 공정하 고 유리한 근로조건을 향유할 권리를 보장하고 있다. 「고용상 연령차별금 지 및 고령자고용촉진에 관한 법률」 제4조의4 (모집·채용 등에서의 연령차 별 금지)는 모집·채용, 임금, 임금 외의 금품 지급 및 복리후생 , 교육·훈련, 배치·전보·승진, 퇴직·해고에 있어 합리적인 이유 없이 연령을 이유로 근로 자 또는 근로자가 되려는 자를 차별하여서는 아니 된다고 규정하고 있다. 「국가인권위원회법」제2조 제3항은 합리적 이유 없이 나이를 이유로 고용 상(모집, 채용, 교육, 배치, 승진, 임금 및 임금 외의 금품 지급, 자금의 융 자, 정년, 퇴직, 해고 등을 포함한다)의 차별을 하는 행위를 “평등권 침해의 차별행위”로 정의하고 있다. 앞서 검토한 임금 및 수당, 업무배분에서의 차별 등은 노인근로자와 사 용자측의 인식차이에 기인하는 것으로 분석된다. 사용자에게는 상대적으로 낮은 임금이 노인근로자의 고용유인으로 작용하지만 정작 노인근로자들은 생계비의 주요원천인 임금 및 수당에서 차별을 받고 있다고 생각하기 때문 인 것이다. 「노인 집중취업분야 실태조사」의 사용자 대상 질문에서 같은 업무를 수행하는 일반근로자 대비 노인근로자 생산성 수준이 80% 수준 이 하라고 답한 사용자의 비율이 81.6%인 것으로 나타나 양측의 인식차이가 상당한 것을 보여주었다. 업무배분과 임금책정의 공정성이 확보되도록 유도 하고 선도하는 정책적 노력이 필요한 부분이다. 또한, 고령노동자의 대부분이 생계를 목적으로 일을 하고 있는 한편, 고 용의 안정성은 낮아 사실상 차별행위가 발생한다 하더라도 구제절차를 밟 기가 어려운 실정이다. 고용의 안정을 통해 차별이나 노동권 침해가 발생하 는 경우 적절한 행정절차를 밟을 수 있는 근로환경을 만드는 것이 근본적 인 해결책일 것이다. 다만, 대부분의 노인근로자가 임시.계약직인 현시점 에서라도 노인 근로자가 노동권 침해를 받았거나 직무와 관련하여 차별을 받은 경우 상담을 통해 스스로 자신의 권리를 알고 심각한 침해가 발생한 경우 구제받을 수 있는 기반을 마련할 필요가 있으며, 고령자 취업알선센터 의 인권침해 관련 전문성 강화방안의 검토가 필요할 것이다. 2) 노년기 기본생활보장으로서 노동기회 보장 일정 연령이 되었을 때 경제활동에서 물러나는 은퇴는 개인의 건강상태 나 경제적 필요 등 온전히 개인의 의사결정에 의한 결과라고 할 수 없다. 기존의 은퇴에 관한 연구들은 노동의 수요 측인 기업의 경영상황과 구조조 정전략, 산업구조의 변화, 고용 구조의 변화 등이 은퇴의 배출요인으로, 복 지제도로 인해 고령자가 자발적으로 노동공급을 철회하는 것을 유인으로 지적하고 있다. 즉, 노동시장의 어떤 특성들이 고령자의 고용을 제한하거나 노동시장으로부터 퇴출시키는 배출요인으로 작용하고 주로 공적연금제도가 은퇴를 제도화하는 것에 가장 큰 영향요인으로 작용했다.4) 노동의 종료 또한 노동권의 실현의 일부로 인식하고, 은퇴 과정에 일 어날 수 있는 권리의 침해와 배제를 살펴보아야 할 것이다. 노년 노동에서 노인이 배제되는 대표적인 예는 노동시장에서의 은퇴일 것이다. 노년기에 사회문화적 충격으로 다가오는 은퇴는 노인의 기본 권리인 노동권을 제한 4) Anne C. Gielen, Working hours flexibility and older workers" labor supply, Oxford Economic Papers, 제21권 제2호, 2009. pp. 240~274. 참조. 하는 중요한 권리 침해의 영역으로 해석할 수 있다. 서구에서는 은퇴권이라 일컬어질 정도로 은퇴가 생애단계에 있어서 선택이고 새로운 생애단계에 대한 도전으로 이후 인생 향유와 연결이 되지만, 노후관련 공공부조도, 사 적준비도 미흡한 우리 사회에서의 은퇴는 생존의 문제나 권리의 문제로 인 식되는 현실을 감안 할 때 연령에 기반 한 강제 퇴직 제도에 제한을 가하 는 방향으로 정책을 개선해 가는 해외 사례를 참조할 수 있을 것이다. 정년제도와 관련된 국제적 경향은, 고령화의 경향과 이에 따른 국가재 정의 압박으로 인해 고령노동력 확보를 위한 정년제도의 연장인 것으로 보 인다. 프랑스 정부가 발표한 정년연장예비법안에 따르면 현재 60세인 정년 을 2011년부터 한해에 4개월씩 연장하여 2018년까지 62세로 연장하고 연금 수급이 가능한 연령을 현재 65세에서 67세로 연장하는 방안을 골자로 하고 있다. 독일의 경우도 2007년에 "정년67세 방안"을 확정하여 2012년부터 시행 하고 있다. 미국에서도 이미 1967년에 65세 미만의 강제퇴직을 연방정부 차 원에서 금지한 이후 1978년에는 강제퇴직연령의 하한이 70세로 상향 조정 되었고, 1986년에는 연령을 이유로 한 강제 퇴직 제도를 법적으로 완전히 폐지하였다. 영국은 2006년에 「연령차별금지법(Employment Equality (Age) Regulation 2006)」을 제정함으로써 정년 설정은 객관적 정당성이 없는 한 동법상의 연령차별로 간주하게 되었다. 단, 65세 이상의 정년 설정은 그 예 외로 설정하고 있고, 동시에 근로자가 정년퇴직 이후 계속 근무를 신청할 수 있는 권리와 그에 대한 사용자의 고려 의무를 제도화하고 있다. 일본의 경우, 공적연금의 수급개시연령의 단계적 상향 조정(60세→65세)과 연계하 여 우선, 1994년 「고령자고용안정법」을 개정하여 60세 정년을 의무화하였 고(60세 미만 정년제도 금지), 이어서 2004년 「고령자고용안정법」 개정에 서는 65세까지의 단계적인 고령자 고용안정 확보를 위해 고령자고용확보조 치(정년연장, 정년폐지 또는 계속고용제도의 도입)의 실시를 의무화하였다. <표4> 유럽의 정년 현황 관계 기관은 고령사회를 앞서 경험한 선진 사례에 비추어 무조건적이 고 강제적인 정년 연령 제도에 대한 적극적 개입을 고려해야할 것이다. 우 국가명 법적 정년(2011. 7. 현재) 노동시장을 떠나는 평균 연령 독일 65세(2012년 이후 67세) 여자 61.4세 남자 62.1세(2008) 오스트리아 여자 60세 남자 65세 여자 59.4세 남자 62.6세(2007) 벨기에 65세 여자 61.9세 남자 61.2세 (2007) 덴마크 65세 여자 60.3세 남자 62.3세(2008) 스페인 65세 여자 62.7세 남자 62.5세(2008) 핀란드 65세 여자 61.3세 남자 62세 (2007) 프랑스 60세(2017년 이후 62세) 여자 59.1세 남자 59.4세(2008) 그리스 여자 60세(2013년 이후 65세) 남자 65세 여자 61세 남자 61.9세(2005) 아일랜드 66세 여자 64.7세 남자 63.5세 이탈리아 여자 60세 남자 65세 여자 60.7세 남자 60.8세 네덜란드 65세 여자 62.8세 남자 63.7세(2008) 폴란드 여자 60세 남자 65세 여자 57.5세 남자 61.4세(2007) 포루투갈 65세 여자 62.3세 남자 62.9세(2007) 스웨덴 61~67세로 탄력적으로 운영, 고용 주와 합의 하여 67세 이후로 연장 가능 여자 63.2세 남자 64.4세(2008) 선 공공영역에서 선도적으로 정년이후 재고용, 최저 임금준수 등 노인의 노 동권을 보장할 수 있는 방안 강구, 둘째, 공익형 사업을 단순 근로부터 전 문적 영역까지 확대하고 급여를 단계별로 상승시킬 수 있는 방안을 마련하 되 근로의 연속성이 보장될 수 있도록 할 필요가 있다. 3) 안정된 노동 활동의 보장 : 정년 연장 정부는 안정된 노년기 노동 활동의 보장을 위하여 기업이 일률적인 정 년 연령 제도에서 벗어나 정년퇴직 및 은퇴 연령의 자율적 연장을 위한 기 업 문화를 형성할 수 있도록 다양한 교육.홍보 프로그램을 마련하고 보급 하는 한편 고령자들이 능력을 발휘하고 생산성과 연결되어 기업의 이익을 창출할 수 있는 직무를 개발하고 그것을 임금피크제나 고용연장제도와 연 계하는 등의 방안을 강구하는 등을 검토할 수 있을 것이다. 4. 노인의 주거권 보장 가. 현황 및 문제점 적절한 수준의 주거공간은 노후생활의 기초 토대가 되기 때문에 안전 하고 편안한 거처를 마련하는 것은 노인가구의 과제이다. 우리나라의 노인 가구를 대상으로 한 주거지원제도의 과정을 보면, 1980년 이전까지 노인복 지사업은 주로 무의탁 노인을 위한 시설보호사업을 중심으로 이루어졌다. 1981년 "노인복지법"이 제정되면서 노인가구의 주거지원은 동법에 근거하여 고령자 전용시설을 소득수준에 따라 무료, 실비, 유료로 구분하고 무료시설 에 한해서 정부지원을 하고 관련 방침을 명시하는 수준이었었다. 한편 일반가정에서도 장기적인 보호를 필요로 하는 노인들이 증가하고 가족의 보호기능이 약화되는 변화가 나타나면서 1980년대 중반 재가복지의 필요성이 제기됨에 따라 1990년대에는「노인복지법」개정을 통해 국가나 비영리법인 뿐 아니라 민간부문에 유료노인복지시설의 설치.운영을 허용 하였고, 가정봉사원, 주간보호시설의 설치 등 재가복지서비스에 대한 중요 성이 제도적으로 반영되었다. 특히 실비노인복지주택과 유료노인복지주택의 설치.관리.공급 등에 관하여「노인복지법」에 규정된 사항을 제외하고는 「주택법(2003년 이전에는 주택건설촉진법)」의 관련규정을 준용한다는 조 항이 신설되어 노인복지주택은 주택법의 적용을 받게 되었다. 2006년 8월 「제1차 저출산고령사회 기본계획」은 고령자의 삶의 질 향상 기반 구축을 위해 안전한 주거공간의 확보를 명시하고 노인가구 주택 개조기준 및 고령자 주택개조매뉴얼을 만들었으며, 고령자전용 국민임대주 택 시범사업 등을 수행하였다. 특히 2012년 2월 「장애인·고령자 등 주거약 자 지원에 관한 법률」이 제정되고 8월부터 시행되어 고령자 주거지원의 법적 근거가 마련되었다. 이밖에 「노인복지법」은 제8조에 “국가 또는 지 방자치단체는 노인의 주거에 적합한 기능 및 설비를 갖춘 주거용 시설의 공급을 조장하여야 하며, 그 주거용 시설의 공급자에 대해 적절한 지원을 할 수 있다”고 규정하고 있다. 이러한 노력에도 불구하고 노인 주거권의 보 장을 위해 몇 가지 문제점이 지적되고 있다. 1) 노인의 주거비 부담능력(affordability)에 적합한 주택 공급의 부족 우리나라 노인은 자가 소유 주택의 거주 비율이 높기 때문에 통계상으 로 주거여건은 다른 연령집단에 비해 상당히 양호한 편이다. 그러나 노인 임차가구의 경우 주거비 가 노인 생계에 큰 부담으로 작용하고 있다. 소득 대비 임대료 비율(RIR)을 기준으로 노인가구의 주거비 부담은 <표5>와 같 이 중위수 기준으로 소득의 거의 40%이상에 달하는 높은 수준이며, 특히 노인 1인가구의 경우 46.7%로 주거비부담이 심각하다. <표5> 지역별 노인가구 유형별 주거비부담 구분 장년가구 노인가구 노인가구 도시거주 농촌거주 PIR 6.4 (4.3) 10.4 (8.3) 12.3 (10.6) 4.2 (3.2) RIR(%) 19.3 (25.1) 37.7 (41.9) 37.4 (43.1) 35.6 (42.2) 주 : 평균값. ( )안은 중위수 자료 : 국토해양부, 2008, 2007년도 주거실태조사 : 노인 가구 노인 임차가구가 안정적인 노후생활을 유지하기 위해서는 노인가구가 경제적으로 부담가능한 적정수준의 다양한 형태의 고령자용 공공임대주택 을 국가가 공급해야 할 필요성이 제기되나 우리나라 노인주거정책은 일반 주택 부문에서는 고령자용 보금자리주택이 사실상 유일한 제도로 2011년 현재 그 수는 9,333호에 불과한 실정이다. 2) 열악한 주거환경 <표6>과 같이 노인가구는 일반가구에 비해 최저주거기준 미달가구의 비중이 높을 뿐만 아니라 노인 1인가구의 최저주거기준 미달가구는 일반가 구의 약 3배에 이르고 있는 것으로 조사되었다. 즉 다섯 가구 중 한가구는 최소한의 주거시설도 갖추지 못한 열악한 주거공간에서 생활하고 있으며, 독거노인의 경우에는 세 가구 중 한가구가 최저주거기준 미달가구 이다. <표6> 노인가구의 최저주거기준 미달가구 규모 (단위 : 천가구, %) 미달요건 구성요소 일반가구 노인가구 노인 1인가구 총 가구수 15,887.1 3,371.3 782.7 총 미달가구수 2,062.2 (13.0) 720.5 (21.4) 285.3 (36.5) 시설기준 65.9 87.4 98.2 자료 : 국토연구원, 2007 한편, 2007년 소비자위해정보시스템에 접수된 노인 안전사고 건수를 분석한 결과에 의하면, 총 428건의 안전사고 중에서 주택의 구조, 설비 등 시설물 또는 생활용품 등으로 인한 가정 내 안전사고가 132건으로 전체의 30.8%로 상당히 많은 비중을 차지하고 있으며, 더구나 가정 내 안전사고가 해를 거듭할수록 증가하고 있는 것으로 나타나고 있다(한국소비자원, 2007). 사고유형별로는 문턱에 걸려 넘어지는 경우(44%)가 가장 많았고 다음으로 바닥재질이나 물기 등으로 인한 사고(35%), 계단, 옥상, 침대나 의자에서 떨 어지는 사고(11%) 등의 순이었는데, 세 가지 유형의 사고가 가정 내 안전사 고의 89%를 대부분을 차지하고 있다. 그 외에 부딪히는 사고나, 끼이거나 긁히는 사고 등이 노인가구의 가정 내 안전사고로 나타났다. 그런데 사고발 생 장소로는 방이나 침실이 42%로 가장 많았고, 욕실이나 화장실 27%, 계 단 14% 등의 순으로 나타났다. 「인권위실태조사」에 따르면 농촌고령자의 경우 32.3%, 도시 고령자의 20.0% 주택 내에서 미끄러지거나 넘어지는 안 전사고를 경험한 것으로 나타났다. 같은 실태조사에서 노인 자신들도 주거환경의 심각성을 공감하고 있는 것으로 나타났다. 조사 대상 노인의 21.4% 주택의 개.보수가 필요하다고 응답하였고 10.23%가 소음 또는 악취가 심하다고 응답하였으며 13.73%가 햇빛이 부족한 것으로 느끼고 있고 11.84%가 거동이 불편한 집구조라고 응 침실기준 8.1 2.9 0.0 면적기준 40.2 16.8 5.3 시설&침실 1.5 0.6 0.0 시설&면적 8.6 5.1 3.5 침실&면적 5.2 1.7 0.0 시설&침실&면적 1.2 0.4 0.0 답하였다. 3) 노인 주거 복지시설 공급의 부족 그 동안 우리나라 노인복지정책은 심신에 장애가 있는 노인들이 입소하 는 요양시설 공급에 초점을 두었다. 2001년 9월 국무총리실에 노인보건복지 대책 위원회가 설치되고, 노인보건의 중요성이 강조되면서 2002년 노인요양 보호 인프라 10개년 확충계획이 수립되었다. 확충계획에 따라 이후 요양시 설(노인의료복지시설)은 크게 늘어났으나, 양로시설(노인주거복지시설)은 크 게 늘어나지 못하여 요양시설에 훨씬 못 미치는 수준이다. 2011년 12월 말 현재 우리나라에는 총 414개의 노인주거복지시설이 운 영되고 있으며, 시설유형별로는 양로시설이 303개 8,993개로 가장 많은 비 중을 차지하고 있으며, 노인공동생활가정과 노인복지주택은 각각 87개소, 24개소가 운영되고 있다. 전체 시설을 이용하고 있는 인원은 12,8181명으로 전체 노인인구의 1%에도 못 미치고 있어 노인주거복지시설이 절대적으로 부족한 실정이다. 한편 현재 노인주거복지시설은 노인복지주택을 제외한 양로시설과 노인 공동생활가정의 경우 「노인복지법 시행규칙」제14조 및 제15조에 따라 65 세 이상의 수급권자 내지는 적절한 부양을 받지 못하는 노인 등 저소득을 대상으로 하고 있다. 그런데 점점 경제적 여유가 있고 자녀에게 의존하지 않으려는 노인들이 늘어나고 있어 시설의 양적 공급 확대와 함께 기존 시 설의 다양한 공급방안을 모색하여 노인 주거안정을 도모해야 할 필요성이 제기되고 있다. 그러나 2008년 국토해양부(현 국토교통부)가 조사한 「소득별 상황변화 에 따른 희망주거형태에 대한 의식」에 따르면 노인가구 중 양로시설 특히 무료양로시설을 희망하는 가구는 0.5%에 불과한 것으로 나타났다. 그런데 상황변화에 따른 노인가구의 희망주거형태에서는 평상시에는 0.5%에 불과 하던 무료양로시설 희망노인가구가 혼자 살게 되었을 때는 6.2%, 그리고 건 강이 악화되었을 경우는 8.8%로 크게 늘어났다. 게다가 상황변화에 따라 노 인가구의 희망주거형태는 소득계층별로 확연한 차이를 보이는데, 소득이 낮 을수록 건강이 악화되었거나 혼자 살게 되었을 때 무료양로시설 입주를 희 망하는 비중이 높게 나타났다. 반면 고소득 노인가구는 상황이 변화할 경우 무료양로시설보다 실버타운 입주를 원하는 비중이 높아 소득별로 노인가구 의 희망주거형태에 차이가 있음을 보여주고 있다. 또한 노인 주거복지시설의 지역편중도 문제시 된다. 2012년 현재 전국 주거복지시설 414개소 중 143개소가 경기지역에 있으면서 65세 이상 노인 4,423명을 수용하고 있고 32개 소가 서울에서 12,319명을 수용하고 있다. 반 면 울산과 제주는 2개소 공주는 3개소에 불과, 필요한 경우 본인의 거주지 역 외 다른 지역 복지시설에 입소가 불가피 하게 되는 문제점이 있다. 나. 판단 「유엔 사회권규약」은 "주거권"은 적절한 생활수준에 포함되는 것으로 이해된다며 적절한 주거권의 개념으로 "안전하고 평화롭고 품위 있게 생활 할 장소에 대한 권리"로 정의하고 있다. UN 노인원칙에서는 주거권을 "독 립"영역의 확보라는 측면에서 명시하고 있고 1982년 "고령화 관련 비엔나 행동계획" 제19항, 제20항, 제22항은 노후 주거의 개발, 접근, 활용, 생활환 경 등에 대해 권고하였다. 유엔 사회권규약 위원회는 (Committee on Economic, Social and Cultural Rights: 이하 CESCR) "일반논평" 제4호와 제7호에 적절한 주거 를 누릴 권리(The right to adequate housing)와 자의적이고 강제적으로 퇴 거당하지 않을 권리를 명시하였고 주거권은 다른 인권과 밀접히 관련되어 있고, 단순히 쉼터 이상으로 "적절한 주거(adequate housing)"가 제공되는 것이 중요하다고 언급한 바 있다. 한편 CESCR는 일반논평 제4호에서 주거의 "적절성"에 대해 7가지 유형 을 제시하고 있다. 법적으로 안정된 보유 조건, 서비스와 자재 및 인프라에 대한 이용가능성, 주거 관련 비용과 공동체 소득 수준의 일치, 적당한 넓이 의 공간과 냉난방 설비, 취약집단의 지속적인 적절한 주거 접근성, 편의시 설과 건강권 보장 가능한 지역 환경, 건축 시 문화적 표현 가능성과 기술 발전 수용이 이에 해당한다. 노후 주거권 관련 주요 국내법에는 「헌법」 제35조의 “① 모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, ③ 국가는 주택개발정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한 다”는 조항, 「노인복지법」의 노인전용주거시설과 노인복지시설에 대한 규 정과 「장애인.고령자 등 주거약자 지원에 관한 법률(이하, "주거약자지원 법")」이 있다. 노령 인구에게 주거문제는 일반 인구에 비해 훨씬 특별한 중요성을 가 질 수 있다. 노인인구 대부분의 활동영역이 주거시설 안이고 신체 기능 약 화로 집안 안전사고가 자주 발생하므로 편의시설이 잘 갖추어진 주거 환경 은 매우 중요하다. 또한 간병.수발이 필요한 노인 인구가 증가하면서 노후 주거권에 대한 관심이 증가하고 있다. 거기에다가 사회복지의 방향이 시설 부족, 인권, 비용, 장기수용자 사회적응 등 문제발생으로 인해 재가중심 서 비스가 강조되면서 주거와 지역사회 환경이 더욱 중요하게 되었다. 결국 노후 주거권 보장을 위해 주택 재정지원, 주택개량, 주택공급 측면 노인 차별 금지, 주거비 부담 관리 등에서 사회, 국가의 역할이 중요해졌다. 1) 노인 가구를 위한 적정수준의 주거 공급 확대 노인가구를 대상으로 적절한 주거환경을 갖춘 적정 수준의 주택이 절대 적으로 부족한 상태이다. 앞서 검토한 바와 같이 그 동안 보금자리주택단지 조성 시 총 주택건설 양의 3-5%를 고령자용 보금자리주택으로 건설토록 지 침에서 규정하였으나, 공급량이 사업승인 기준으로 채 1만호에도 이르지 못 해 현재도 절대적으로 부족한 상황이나 향후 필요와 공급의 차이는 점차 커질 것으로 예상된다. 또한 최소한의 주거시설을 갖추지 못한 기준미달의 주거공간에서 생활하는 노인가구가 일반 장년가구에 비해 상당히 많은 실 정이며, 가구유형별로는 노인 1인 가구의 주거여건이 특히 열악한 실정인 것으로 조사되고 있다. 따라서 노인가구를 대상으로 한 적정수준의 주택, 특히 보금자리주택을 비롯한 공공임대주택 공급의 확대가 시급하다. 「주거약자 지원법」에서 규 정하고 있는 보금자리지구 내 고령자용 보금자리주택 건설규정을 적극 추 진토록 하며, 이와 함께 신규건설 이외 기존주택을 활용한 고령자용 공공임 대주택 확보방안도 마련되어야 할 것이다. 또한 노인을 위한 계획적인 주거유형개발이 필요할 것이다. 특히 고령 화가 빠르게 진행됨에 따라 노인의 심신 상태를 고려한 다양한 형태의 노 인주택들을 도입.공급해야 한다. 2) 안전하고 편의시설을 갖춘 노인 가구를 위한 주거 공간 조성 노인 안전사고의 30.8%가 가정 내 안전사고로 상당한 비중을 차지하고 있고, 더구나 가정 내 안전사고는 해를 거듭할수록 증가하는 것으로 보고되 었다. 따라서, 노인 가구를 위한 체계적인 주택개조 기준이 마련되어야 할 것 이다. 현재 "장애인.노약자를 위한 편의시설 설치기준(2004)"에 따라 편의 시설 설치를 요청할수 있도록 되어있으나 고령자의 경우 욕실에만 한정하 여 노인가구의 주택개조에는 한계가 있어, 노인의 가정 내 사고의 원인분석 과 노인 욕구 조사에 바탕을 둔 기준이 별도로 마련되어야 할 것이다. 또한 저소득 노인가구를 위한 "주택개조지원사업"을 활성화할 필요가 있 다. 2013년부터 「주거약자 지원법」에 따라 국민주택기금에서 주택개조 기 금을 융자, 개조사업을 추진할 계획으로 있으나, 주택개조를 더욱 필요로 하는 저소득 노인가구의 수요급증을 고려한 대책이 필요하다. 3) 노인주거복지시설의 다양화 및 공급 확대 노인복지주택을 제외한 노인주거복지시설은 65세 이상의 수급권자 내지 는 적절한 부양을 받지 못하는 노인 등 저소득을 대상으로 하고 있는데, 점 점 경제적 여유가 있고 자녀에게 의존하지 않으려는 노인들이 늘어나고 있 고 몸만 의탁하기 위한 시설 입소의 욕구에서 여가, 친교, 건강 등의 욕구 가 증가하는 만큼 시설의 다양화가 필요할 것으로 판단된다. 이와 관련하여 입주를 원하는 노인의 욕구에 따라 다양한 서비스를 제 공하는 해외사례를 참조할 수 있을 것이다. 영국의 경우 입주자의 필요에 따라 셀터드 하우징(sheltered housing), 베리 셀터드((very sheltered), 서포티드 하우징(supported housing), 케어홈(care home), 너싱홈(nursing home) 등으로 다양화시키고 있으며, 이러한 시설의 서비스는 가능한 한 가정과 유사한 형 태로 바뀌고 있다. 한편 최근 새롭게 등장하고 있는 거처유형으로 리타이어 먼트 주거단지를 들 수 있다. 이는 적극적이고 활기찬 노후 생활을 위해 다 양한 활동 커뮤니티를 지원하고 있으며 이를 위해 케어 외에도 다양한 시 설을 갖추고 있다. 스웨덴의 경우에는 1980년대 이후부터 노인을 수용.보 호하는 시설을 우리나라의 읍면동에 해당하는 지역단위로 1개씩 설치하고, 시설규모도 15~30명 정도를 수용할 수 있도록 소규모화 하고 있다. 일본은 고령사회에서 초고령사회로의 이행시기에 노인가구를 위한 주택공급뿐만 아니라, 고령자가 주거공간에서 다양한 생활지원서비스를 이용할 수 있도록 다양한 환경이 정비되었다. 입소시기별로 보면, 자립상태에서 입소할 수 있 는 형태, 허약한 때 입소할 수 있는 주거형태, 지속적인 관찰 등의 서비스 가 필요한 경우에 입소할 수 있는 형태, 타인의 도움이 필요한 상황에서 입 소할 수 있는 주거형태 등이 마련되었다. 주거기능과 복지기능을 연계한 주 거복지형 고