농협중앙회의 영업점 단말기 및 부속기기 구매입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 엘지엔시스 주식회사, 주식회사 케이씨티(이하 사업자의 명칭을 표기에 있어 '주식회사’는 생략하거나 (주)로 약칭한다)<각주>1</각주>는 은행의 영업점 직원이 사용하는 금융단말기를 제조ㆍ판매하는 사업을 영위하는 자로서, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에 따른 사업자에 해당한다. 나. 일반현황 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일 반 현 황 (단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120749331" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 금융감독원 전자공시스템에 공시된 각 피심인의 감사보고서 다. 시장구조 및 실태 1) 금융자동화기기 정의 및 분류 3 금융자동화기기란 은행에서 금융업무 처리상의 편의를 제공해 주는 제반 기기를 말한다. 그리고 이는 다시 그 이용 주체에 따라 협의의 금융자동화기기와 금융단말기로 나누어진다. 4 협의의 금융자동화기기란, 은행 고객들의 금융 거래상 편의를 제공하기 위한 기기를 의미하는 것으로, 여기에는 현금자동입출금기(Auto Teller Machine, ATM), 현금자동출금기(Cash Dispenser, CD), 공과금 수납기 등이 있다. 5 그리고, 금융단말기란 은행 직원들의 금융관련 업무 처리상 편의를 제공하기 위한 기기를 의미하며 여기에는 은행 직원들이 사용하는 단말기(통합단말기, 책임자단말기), 통장 및 전표의 기장을 지원하는 통장인쇄기(Pass Book Printer, PBPR), 통장카드와 체크카드 등을 만드는 카드복합발급기, 핀패드 등이 있다. 6 일반적으로 금융 자동화기기 제품은 다음과 같이 분류된다. <표 2> 금융자동화기기의 분류 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120749347" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>2</각주>7 위 금융단말기의 주요 제품의 종류 및 용도에 대해 살펴보면 다음과 같다. 8 단말기는 은행 직원의 금융 업무처리가 가능하도록 컴퓨터 본체, 모니터, 금융키보드, 통장인쇄기 등 부속기기가 결합된 제품을 통칭한다. 이 단말기는 계정업무를 수행하는 은행 직원이 사용하는 통합단말기, 은행의 책임자들이 주로 정보계 업무 및 결재용으로 사용하는 책임자단말기로 다시 구분된다. 9 이 중 통합단말기는 단말기에 결합된 통장인쇄기의 종류에 따라 1포켓용<각주>3</각주>과 2포켓용<각주>4</각주>으로 다시 구분되며, 농협중앙회는 두 개를 병용하여 사용하였으나, 2005년부터 1포켓용만 취급하고 있으며 현재 대부분의 은행에서 1포켓용을 채택하고 있다. 10 통장인쇄기(PBPR)는 통장, 전표, 수표 등 은행에서 사용되는 매체의 내용을 인쇄하고 통장 MS(Magnetic Stripe)<각주>5</각주>의 계좌번호를 읽거나 쓰는 용도로 사용된다. 이 제품은 통장 인쇄기능과 전표, 수표 인쇄기능을 갖고 있고 통장의 MS에 계좌번호를 읽거나 쓰는 기능을 갖고 있다. 11 신분증스캐너는 은행 및 제 2금융권에서 고객의 본인확인을 위한 신분증확인 절차 시 신분증을 스캔하면 해당번호(주민등록증의 경우 주민등록번호)를 자동 인식하며 은행 직원의 모니터 화면에 나타내는 기능과 자동으로 저장되는 기능을 보유한 제품이다. 12 카드복합발급기는 현금카드, 체크카드, 모바일 SIM카드<각주>6</각주>등 다양한 카드를 은행 지점에서 즉시 발급하기 위한 기기로 이 제품은 카드 프린터 기능, IC카드<각주>7</각주>읽기ㆍ쓰기 기능, RF카드<각주>8</각주>ㆍ모바일 SIM카드 읽기ㆍ쓰기 기능을 가지고 있다. 13 핀패드는 고객의 비밀번호를 입력받고, 현금 IC카드 및 전자통장 카드의 계좌정보를 조회하기 위한 용도로 사용하는 제품이며 키패드를 통한 고객의 비밀번호 입력 및 IC카드의 읽기ㆍ쓰기 기능을 보유하고 있다. <그림 1> 금융단말기 제품 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120749351" alt="이유 3번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120749353" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2) 금융단말기 시장의 현황 가) 단말기 14 단말기의 수요는 은행의 영업점 증감에 따라 증감하여 2008년 말 기준으로 135,000여대의 단말기가 운영되었으나, 2008년부터 시작된 은행의 영업점 통폐합 등에 따라 2008년을 기준으로 그 이전에 비하여 수요가 많이 감소하였다. 15 그러나, 사용연한(통상 단말기의 PC는 3∼5년, 통장프린터는 6∼7년, 스캐너는 6∼7년) 종료로 인한 기존 단말기의 교체수요는 여전히 발생하고 있기 때문에 그 수요는 일정한 수준으로 계속 유지되고 있다. 나) 통장프린터 (1) 통신 프로토콜<각주>9</각주>및 통장 삽입방식의 차이에 따른 시스템 분류 16 통장프린터 시장은 전산센터에 설치된 Host의 제조사 차이로 인해 아래 <그림 2>와 같이 지역 센터에서의 통신 프로토콜 및 영업점 통장프린터 통장 삽입방식의 차이가 발생한다. <그림 2> Unisys계와 IBM계 시스템 비교 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120749329" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 17 통장프린터에 인쇄되는 거래정보는 각 은행별 계정 주전산기 즉, 호스트 시스템(Main Frame)으로부터 정보를 받아 처리하게 되는데, 위 시스템은 Unisys 주전산기를 사용하는 (일본식)시스템과 IBM 주전산기를 사용하는 (미주/유럽식)시스템으로서 양자는 시스템 구동상의 차이가 있다. (2) 시스템 간 차이로 인한 진입장벽 형성 18 은행별로 이러한 전산시스템의 차이점이 '기술적 진입장벽’으로 작용하여 은행별 단말<각주>10</각주>과 호스트 간 접속 프로토콜, H/W 사양의 차이(IBM, Unisys)로 인하여 은행에서 기존 업체 이외의 신규 업체의 단말기 및 통장인쇄기 제품을 도입하고자 할 경우, 은행이 호스트 및 단말과 관련된 정보를 진입업체에게 제공하여야 개발이 가능하였다. 19 그리고 이러한 정보 제공은 보안 문제 및 보수적인 시스템운영방식으로 인하여 제한되었고, 이러한 사정들은 결과적으로 신규업체에 대한 진입장벽으로 작용하게 되어, 각 은행은 주 거래처 한두 곳을 중심으로 수의계약 혹은 입찰을 실시하게 되었고, 제조업체의 경우 항상 일정한 은행에 납품을 하는 현상이 발생하게 되었다. 20 그 실례로, 엘지엔시스의 경우에는 Unisys 주전산기를 사용하는 농협<각주>11</각주>, 수협, 신한(조흥) 등의 은행에 주로 공급을 하였고, 케이씨티와 인젠트는 IBM 주전산기를 사용하는 국민, 우리, 하나, 외환, SC제일, 기업 등의 은행에 주로 공급을 하였다. (3) 최근 시장의 추세 21 최근에는 OPEN 환경(TCP/IP<각주>12</각주>)으로 변화함에 따라 진입장벽이 사라지고 있는 추세이며 이와 함께 은행 간의 시스템적인 물리적 진입장벽(H/W, S/W)이 없어지게 되었다. 다) 신분증 스캐너 22 신분증 스캐너는 단말 PC의 USB Port에 연결하여 사용하기 때문에 통장프린터와 같이 자체 시스템의 차이로 인한 진입장벽이 존재하는 것은 아니다. 그러나 아래와 같은 요인으로 신분증스캐너의 경우 수요처에서는 사실상 단말기 공급업체를 통해 신분증스캐너를 공급받을 수밖에 없다. 23 신분증스캐너가 구동을 할 때 기존 단말기 AP(어플리케이션 시스템)와 서로 충돌을 하지 않아야 하고, 정확하게 데이터 인식을 할 수 있어야 하며, 업무요건 변경에 대하여 신속하게 대응할 수 있어야 한다. 또한, 유지보수도 신속하게 이루어 져야 하는데, 신분증스캐너 제작업체들의 기술력이 위의 요소들을 모두 충족하지는 못하는 실정이다. 24 따라서, 신분증스캐너 제작업체들은 일반적으로 단말기 납품업체와 함께 파트너쉽을 이루어 입찰에 참여하게 되고, 수요처에서는 파트너쉽을 형성한 위 회사들에 대하여 BMT<각주>13</각주>를 실시한 후, 이에 합격한 업체에 한하여 입찰자격을 부여하는바, 사실상의 진입장벽이 형성되어 있다. 라) 기타 (1) 카드복합발급기 25 카드복합발급기는 2002년부터 카드시장의 활성화로 영업점에서 도입하기 시작한 이후, 체크카드의 수요 증가로 인하여 시장이 확대되었다. 특히, 은행영업점을 통한 신용카드 생성시간의 지연과 2006년 금융감독원의 신용카드 남발에 따른 체크카드 사용 권고에 따라 은행에서의 카드복합발급기 수요가 본격적으로 증가하였다. 26 최근 몇 년간 은행 영업점별로 보유하고 있던 카드즉발기의 교체주기가 도래하여 카드복합발급기로 점진적으로 대체되어 가는 과정에 있는데, 시장규모는 연간 약 3,000대 ∼ 5,000대 정도에 이른다. (2) 핀패드 27 핀패드 기기는 중저가 제품으로 기술적 진입장벽이 거의 없어 시장형성 초기단계부터 시장내 경쟁이 치열한 상태이다. 최근 '개인정보 보호법’의 시행(2011. 3. 29. 제정, 2012. 3. 30. 시행)으로 기존의 은행 등이 사용범위를 다양화할 것으로 추측되며 이에 따른 수요증가가 예상된다. 3) 금융단말기 시장의 가격 결정 구조 28 각 은행을 비롯한 대부분의 수요처는 금융단말기 구매시 지명경쟁입찰 또는 수의계약에 의하여 계약을 체결한다. 가) 입찰방식 (1) 입찰가격 결정 방법 : 최저가 입찰방식 29 대부분의 은행은 단말기, 통장프린터, 신분증 스캐너 등 제품구매와 관련하여 지명경쟁입찰 최저가 낙찰제도로 가격을 결정한다. 30 즉, 은행 등 발주처에서 입찰에 참여시킬 사업자를 지명하면, 지명된 사업자들은 각자 응찰하고 이 중 최저가로 응찰한 사업자와 낙찰가격으로 구매계약을 체결한다. 31 한편, 현재 시행중인 최저가 낙찰제도는 2가지 방식이 존재하는데, 첫 번째는 입찰참가 사업자 중 가장 낮은 가격으로 응찰한 회사가 전체를 수주하는 방식이고, 두 번째는 사전에 각 입찰참가 사업자별로 공급물량을 배분한 후 가격은 최저가 낙찰에 따라 결정하는 방식이다. 32 두 번째 방식은 가장 낮은 가격으로 응찰한 사업자의 응찰가가 낙찰가가 되지만, 물량은 이미 배분되어 있으므로 각 사업자별 배분량에 한정하여 납품을 하게 한다. 33 다만, 입찰참가 사업자 중 낙찰자에 납품할 것을 포기하는 사업자가 존재할 경우 해당 사업자의 물량을 재분배한다. (2) 입찰진행 방식에 의한 분류 : 역경매 방식 34 최근 몇몇 은행에서 지명경쟁 입찰 중의 하나로서 역경매 방식을 시행하고 있다. 위 방식에 의할 경우 제한된 시간동안 입찰이 진행되고 현재 진행된 회사의 순위가 외부에 표시가 된다. 만일 아무런 순위 변동 없이 제한된 시간이 경과하면 입찰은 자동으로 종료되며, 사업자 중 더 낮은 가격으로 응찰한 회사가 존재하여 순위가 변동이 생길 경우 입찰은 자동으로 연장되는 방식으로 입찰을 하고 있다. 나) 수의 계약 35 은행 중 일부 제한적으로 금융단말기, 통장인쇄기 및 신분증 스캐너 등을 구매 시 수의계약에 의하기도 한다. 각 제조사 및 유통사 담당자와 각 은행 등의 수요처 구매 담당자가 직접 협상하여 가격을 결정하는데, 통상적으로 전 회 낙찰가 또는 그 이하의 단가로 결정된다. 다) 주요 은행의 기종별 구매 계약방식 <표 3> 주요 은행의 기종별 구매 계약방식 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120749355" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 1) 합의 36 피심인들은 2002. 3. 8.∼2008. 1. 15. 기간 동안 농협이 발주한 금융단말기 구매입찰 32건과 관련하여 각 사가 수주할 물량배분율을 정한 후, 이를 이행하기 위해 입찰 전에 투찰가격 및 낙찰자를 공동으로 결정한 사실이 있다. 이는 피심인들이 제출한 자료, 확인서 및 담당자들의 진술 등으로 확인되는 바, 그 구체적인 합의 배경 및 내용은 아래와 같다. 37 엘지엔시스는 1970년부터 2000년 초까지 농협에 금융단말기를 독점으로 공급해왔다. 그러던 중 농협은 2001년 3월 경 금융단말기 공급사업자 재선정을 위한 사업공고를 하였고, 엘지엔시스, 구 한국컴퓨터(주), 노틸러스효성, 청호컴넷 등 4개 사업자가 이 사업에 참가하였다. 농협은 적격심사를 거친 후 2001년 11월 경 엘지엔시스와 구 한국컴퓨터(주)를 금융단말기 공급업체로 최종 선정<각주>14</각주>하였다. 38 이와 같이 농협이 금융단말기 공급 사업자를 2개사로 제한함에 따라 2개사는 경쟁을 하지 않고도 상호 협의를 통해 각 입찰에 대응할 수 있는 구도가 되었다. 실제로 피심인들은 서로 저가 경쟁을 할 경우 가격이 급격하게 무너질 것을 상호 인식하고, 금융단말기의 판매가격을 인상하거나 유지하기 위해 각 사가 수주할 물량비율, 투찰가격, 낙찰자 등에 대해 합의하였다. 39 2002년 2월경 엘지엔시스의 박○○<각주>15</각주>부장<각주>16</각주>과 구 한국컴퓨터(주)의 안○○ 상상무는 농협이 발주하는 금융단말기를 엘지엔시스는 60%, 구 한국컴퓨터(주)는 40%로 배분하여 수주하기로 합의하였다. 40 2003년 2월경 케이씨티의 사무실에서 엘지엔시스의 김○○<각주>17</각주>부장과 문○○ 부장은 케이씨티의 안○○ 상무와 만나 향후 농협이 발주하는 금융단말기를 각각 50:50으로 배분하여 수주하기로 합의하였다. 41 2005년 1월경 엘지엔시스의 이○○ 상무와 최○○ 부장은 케이씨티의 안○○ 상무와 모임을 갖고 농협이 발주하는 금융단말기를 각각 50:50으로 배분하여 수주하기로 한 합의 내용을 재확인하였다. 42 피심인들은 위 합의 내용에 따라 입찰에 참여하기 최소 3∼4일 전에 각 사의 영업담당자<각주>18</각주>간에 상호 연락하여 농협에 제출할 견적가격, 투찰가격, 낙찰자 등에 대해 공동으로 결정하였다. <표 4> 피심인 관련자들의 진술내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120749357" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>19</각주>2) 실행 43 피심인들은 농협이 발주하는 금융단말기의 물량이 매번 달라 위 합의한 물량배분율에 맞추기 위해 낙찰 받을 순서를 정했다. 한 사업자가 먼저 낙찰을 받으면, 다른 사업자가 물량배분율의 수준에 이를 때까지 계속 낙찰받은 방법으로 합의를 실행하였다. 44 이와 같이 정해진 낙찰자가 낙찰을 받을 수 있도록 각 사의 영업담당자들은 입찰 전에 상호 연락하여 농협이 요구하는 견적가격<각주>20</각주>을 협의한 후 제출하고, 입찰 당일에 입찰 장소 또는 주변 커피숍 등에서 만나서 낙찰자가 작성해 온 <그림 3>과 같은 입찰 시나리오<각주>21</각주>에 따라 투찰가격을 적어서 농협에 투찰하는 방법으로 합의를 실행하였다. <그림 3> '입찰 시나리오’(소갑 제27-3호증)<각주>22</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120749359" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 45 또한, 사전에 낙찰받기로 한 사업자가 낙찰받지 못하거나, 입찰규모의 차이로 배분율에 맞추기 어려운 경우에는 피심인들은 상대방으로부터 금융단말기 부속기기 등을 아래 <표 5>와 같이 구매하여 농협에 공급하는 방법으로 매출을 보전하여 주기도 하였다(소갑 제5-5호증, 제10-3호증, 제13-5호증). <표 5> 피심인들간의 금융단말기 부속기기 구매내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120749361" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 3) 구체적인 합의 및 실행 내용 46 2002. 3. 8. ∼ 2008. 1. 15. 기간 동안 농협이 발주한 32건의 금융단말기 구매입찰 건과 관련하여 피심인들은 아래 <표 6>과 같이 합의 및 실행한 사실이 있다. 이는 피심인들이 제출한 입찰시나리오 및 들러리 입찰가격표, 신용카드 영수증 등의 증거자료 및 피심인들의 진술 등을 통해 확인할 수 있다. <표 6> 농협의 금융단말기 구매입찰 32건의 합의내용(소갑 제1∼28호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120749333" alt="이유 10번째 이미지" ></img><각주>23</각주>나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 2. (생 략) 3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위 4. ∼9. (생략) ②∼⑤ (생략) 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 47 피심인들의 행위가 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위에 해당하기 위해서는 첫째, 사업자가 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여, 둘째, 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 합의를 하고, 셋째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 2) 위법요건에 해당하는지 여부 가) 법 제19조 제1항 제1호 및 3호에 해당되는지 여부 48 법 제19조 제1항 제1호의 “가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위”에서 '가격’은 사업자가 제공하는 상품 또는 용역의 대가, 즉 사업자가 거래의 상대방으로부터 반대급부로 받는 일체의 경제적 이익을 가리키는 것으로, 당해 상품이나 용역의 특성, 거래 내용 및 방식 등에 비추어 거래의 상대방이 상품 또는 용역의 대가로서 사업자에게 현실적으로 지급하여야 하는 것이라면, 그 명칭에 구애됨이 없이 당해 상품 또는 용역의 가격에 포함된다.<각주>24</각주>49 법 제19조 제1항 제3호의 “상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위”라 함은 사업자들이 업체별로 공급물량을 할당하거나 특정회사를 통해서만 공급하는 등 공급방식을 제한할 것을 합의함으로써, 상품 또는 용역의 시장공급 물량을 제한하여 시장 수급상황에 영향을 미쳐 결과적으로 가격의 유지 또는 인상을 도모하려는 행위이다. 50 피심인들이 농협이 발주한 금융단말기와 관련하여 각 사가 수주할 물량을 공동으로 합의하여 결정하였는바, 이는 법 제19조 제1항 제3호에서 규정하는 “상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위”에 해당하고, 피심인들이 위 물량배분 합의를 토대로 하여 위 합의를 실행할 목적으로 투찰가격을 합의하여 결정한 행위는 법 제19조 제1항 제1호에서 규정하는 “가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위”에 일응 해당한다.<각주>25</각주>나) 합의의 존재여부 (1) 합의의 의미 51 법 제19조 제1항의 '합의’는 2이상의 사업자간의 의사의 합치를 말한다. 여기서 의사의 합치라 함은 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 따라서 구두나 서면을 통해 명시적으로 의사의 합치를 확인한 것뿐만 아니라 상황에 따라서는 눈짓, 손짓만으로도 합의는 성립될 수 있으므로, 사업자들이 어떠한 방식으로 의사의 합치를 확인하였는지는 '합의의 존부’에 영향을 미치지 아니한다. (2) 합의의 존재 여부 52 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이, 피심인들은 2002. 3. 8.∼2008. 1. 15. 기간 동안 농협이 발주한 금융단말기 구매입찰 건과 관련하여 일정한 비율에 맞춰 물량배분을 할 것을 정하고, 이러한 행위를 실행하기 위하여 입찰 전에 투찰가격, 낙찰자를 정한 후 입찰에 참여하기로 한 행위는 합의에 해당하며, 이는 피심인들이 작성한 문서 또는 피심인의 관련직원들의 진술내용 등을 통해 명백히 입증된다. 53 한편, 2008. 1. 15. 입찰 건에서 엘지엔시스가 낙찰을 받기로 합의하였음에도, 케이씨티는 합의한 대로 이행하지 않은(Cheating) 사실이 있으나, 이는 비진의 의사표시에 의한 합의에 해당하며 부당한 공동행위의 성립을 방해하지 않는다.<각주>26</각주><표 7> 피심인 관련자의 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120749335" alt="이유 11번째 이미지" ></img> (3) 하나의 공동행위인지 여부 54 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의가 없다하여도 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 1개의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>27</각주>55 피심인들은 농협이 발주하는 금융단말기의 물량을 6:4 또는 5:5로 배분하기로 하는 기본적 원칙에 대해 합의하고, 이를 토대로 이 사건 최초 입찰일인 2002. 3. 8.부터 2008. 1. 15.까지 매년 두 세차례 실시하는 입찰 때마다 반복적으로 입찰 전에 낙찰자를 정하고, 투찰가격을 합의한 후 입찰에 참여하였는바, 비록 각 입찰건마다 피심인들이 별도로 낙찰자를 정하고, 투찰가격을 합의하였을지라도 이는 피심인들간 물량배분 합의에 따른 실행행위<각주>28</각주>로서 피심인들의 구체적인 행위 태양에는 속하나 그 자체로 별개의 독립된 행위를 구성하기보다는 피심인들간 물량배분 합의에 포섭되는 수단적인 행위로 판단되므로 피심인들의 이 사건 행위는 하나의 공동행위로 봄이 타당하다. 다) 경쟁제한성의 여부 (1) 경쟁제한성의 의미 56 당해 행위가 '경쟁제한성’을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래 조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>29</각주>(2) 경쟁제한성 여부 57 이 사건의 경우 지명경쟁 입찰의 특성상 입찰에 참여할 수 있는 자격을 갖춘 사업자가 매우 제한된 상황에서 피심인들이 일정한 비율에 맞춰 물량을 배분한 후, 이를 실행하기 위하여 투찰가격, 낙찰자를 사전에 합의로 결정하고, 합의에 따라 정해진 낙찰자가 낙찰을 받을 수 있도록 형식적으로 입찰에 참여한 행위는 입찰 참여자간의 경쟁을 제한하여 안정적인 수익을 창출하기 위한 목적이외에 다른 의도가 있었다고 보기 어렵다. 또한, 피심인들의 이와 같은 행위로 인해 동 농협 발주 금융단말기 구매입찰에서 실질적으로 경쟁이 감소하여 피심인들의 의사에 따라 낙찰자가 결정되는 일이 발생하였고 이는 경쟁입찰 제도를 무력화 시키는 결과를 초래하였다. 58 따라서 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 경쟁제한적 피해만 야기시킬 뿐 경제적 효율성은 전혀 제고시킬 수 없는 것이 명백하므로 경쟁제한성이 인정된다. 3) 소결 59 피심인들이 농협이 발주한 금융단말기 구매입찰 건과 관련하여 일정한 비율에 맞춰 수주할 물량을 배분하고, 이를 실행하기 위해 입찰 전 공동으로 투찰가격, 낙찰자를 결정하여 입찰에 참여한 행위는 법 제19조 제1항 제3호 및 제1호에 해당된다. 3. 처 분 가. 시정조치 및 과징금 부과 60 이 사건 공동행위는 이미 종료되었으나 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 또는 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위해 법 제21조에 따라 시정명령을 하기로 하고, 피심인들의 이 사건 행위는 행위의 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령(2007. 11. 2. 대통령령 제20360호로 개정된 것을 말한다) 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2007. 12. 31. 공정거래위원회 고시 제2007-15호로 개정된 것 및 2012. 3. 28. 공정거래위원회 고시 제2012-6호로 개정된 것 중 피심인에게 불리하지 아니한 사항을 말하며, 이하 '과징금고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 (1) 개 요 61 관련매출액이란 위반사업자가 위반기간동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액을 말한다.<각주>30</각주>62 관련매출액을 산정함에 있어서 관련상품의 범위는 위반행위로 인하여 직접 또는 간접적으로 영향을 받는 상품의 종류와 성질, 거래지역, 거래상대방, 거래단계 등을 고려하여 행위유형별로 개별적ㆍ구체적으로 판단한다.<각주>31</각주>(2) 이 사건 공동행위에서의 관련상품 63 부당한 공동행위에서의 관련상품은 법 위반행위의 대상품목으로 당해 위반행위에 의해 직ㆍ간접적으로 영향을 받은 상품이며, 부당한 공동행위를 한 사업자간의 합의의 내용에 포함된 상품 또는 용역의 종류와 성질, 거래지역, 거래상대방, 거래단계 등을 고려하여 개별적ㆍ구체적으로 판단한다.<각주>32</각주>64 피심인들이 행한 이 사건 공동행위의 내용은 농협이 발주한 구매입찰에서 각 사가 수주할 물량 및 투찰가격을 공동으로 결정하였으므로, 관련 상품은 피심인들이 농협의 금융단말기 구매입찰을 통해 농협에 공급한 금융단말기 품목 전부이다. (3) 위반행위의 기간 (가) 시기 65 부당한 공동행위는 '사업자간의 합의’로써 성립하는바, 부당한 공동행위로 인한 과징금의 산정에 있어 위반행위의 개시일은 원칙적으로 합의일이지만 합의일을 특정하기 어려운 경우 실행개시일을 위반행위의 개시일로 보는바,<각주>33</각주>이에 따라 이 사건 공동행위의 시기는 최초 입찰일인 2002. 3. 8. 로 한다. (나) 종기 66 피심인들간 물량배분 합의에 따른 마지막 입찰건의 계약이 체결된 2008. 1. 25.을 이 사건 공동행위의 종기로 한다. (4) 관련매출액 67 이 사건 관련매출액은 각 피심인들이 이 사건 공동행위 기간 동안 농협과 계약한 금융단말기 계약금액의 합계액에 부가가치세를 제외한 금액이 된다. <표 8> 피심인 엘지엔시스의 관련매출액 (단위 : 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120749337" alt="이유 12번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인들 제출자료 <표 9> 피심인 케이씨티의 관련매출액<각주>34</각주>(단위 : 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120749339" alt="이유 13번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 나) 부과기준율 68 이 사건 공동행위는 물량을 나눠 갖고, 가격을 결정ㆍ유지ㆍ변경 또는 제한하는 경성 공동행위에 해당하는 점, 이 사건 입찰 시장에서 피심인들의 시장점유율이 100%인 점, 행위의 성격상 경쟁제한효과가 발생하는 것이 명백하고 효율성 증대효과는 없다고 보이는 점 등을 감안할 때 매우 중대한 위반행위에 해당하여 7∼10%의 부과기준율이 적용되는바, 이 사건 공동행위가 국내은행 중 농협이 발주한 건에 대해서만 제한적으로 발생한 점, 우월적인 지위를 가진 농협과 협상과정에서 발생한 점 등을 종합적으로 고려하여 7%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 69 위 관련매출액에 부과기준율을 곱하여 산정한 피심인들의 과징금 산정기준은 아래 <표 10>과 같다. <표 10> 산정기준 (단위: 천원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120749341" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 2) 행위요소에 의한 1차 조정 70 위반행위의 기간, 위반행위의 횟수 등에 의한 1차 조정 사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자요소 등에 의한 2차 조정 71 피심인들의 경우 2차 조정 사유에 해당사항이 없으므로 2차 조정 산정기준은 1차 조정 산정기준과 동일하다. 4) 부과 과징금의 결정 72 피심인들의 관련업종인 컴퓨터 제조분야의 시장 규모가 축소되어 전반적으로 어려운 사정인 점을 감안하여 과징금 고시 Ⅳ. 4. 가. (1)의 규정에 따라 피심인별로 2차 조정 산정기준의 30%를 감경한다. 73 피심인 케이씨티는 중소기업기본법상 중소기업으로서 현실적인 과징금 부담능력이 부족한 점을 감안하여 2차 조정 산정기준에서 10%를 추가로 감경한다. 74 피심인별 부과과징금 내역은 아래 <표 11>과 같다. <표 11> 부과 과징금 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120749343" alt="이유 15번째 이미지" ></img> (단위: 천 원) 4. 자진신고 등에 따른 감면 가. 행위사실 75 공정거래위원회가 2009. 3. 31. 금융자동화기기 제조 사업자들의 부당한 공동행위 여부<각주>35</각주>에 대한 현장조사를 실시하자, 엘지엔시스가 이 사건 공동행위에 대하여 2009. 5. 25. 1순위로, 케이씨티는 2009. 6. 18. 2순위로 각각 감면신청을 하였다. 76 엘지엔시스는 이 사건 공동행위 기간 동안 부당한 공동행위에 참가하였다는 진술과 함께 회합 관련 영수증, 단가기재 견적서, 입찰시나리오 등을 제출하였다. 77 케이씨티는 이 사건 공동행위 기간 동안 부당한 공동행위에 참가하였다는 진술과 함께 회합관련 영수증, 발주 품의서, 입찰시나리오 등을 제출하였다. 나. 관련 규정 78 엘지엔시스와 케이씨티가 이 사건 공동행위에 대해 감면신청을 한 시점은 각각 2009. 5. 25, 2009. 6. 18.이다. 79 따라서, 법 제22조의2, 법 시행령(2009. 5. 13. 대통령령 제21492호로 개정된 것을 말한다) 제35조, 부당한 공동행위 자진신고자 등에 대한 시정조치 등 감면제도 운영고시(2009. 5. 19. 공정거래위원회 고시 제2009-9호로 개정된 것을 말한다, 이하 '감면고시 ’라 한다)에 의해 판단한다. 관련 규정은 <별지 1> 기재와 같다. 다. 감면대상 해당여부에 대한 판단 1) 엘지엔시스 가) 감면요건 충족여부 80 엘지엔시스는 아래에서 살펴보는 바와 같이 법 제22조의2 제1항 제2호에 해당하는 조사협조자로서 법 시행령 제35조 제1항 제2호 각 목의 요건을 모두 충족한 자에 해당한다. 81 첫째, 공정거래위원회는 현장조사 이후 이 사건 공동행위의 존재에 대하여 일부 혐의내용을 확인하였으나, 이 사건 부당한 공동행위를 입증하는 것이 충분하지 못한 상태에서 엘지엔시스가 증거제출 및 진술 등을 통해 이 사건 공동행위를 보다 구체적으로 입증할 수 있도록 협조한바, 법 시행령 제35조 제1항 제2호 가목 '공정거래위원회가 부당한 공동행위에 대한 정보를 입수하지 못하였거나 부당한 공동행위임을 입증하는데 필요한 증거를 충분히 확보하지 못한 상태에서 조사에 협조하였을 것’의 요건을 충족한다. 82 둘째, 엘지엔시스가 제출한 자료는 부당한 공동행위임을 입증하는데 필요한 증거에 해당되며, 엘지엔시스는 필요한 증거를 단독으로 제공한 최초의 자에 해당되는바, 법 시행령 제35조 제1항 제2호 나목(제1호 가목) '부당한 공동행위를 입증하는데 필요한 증거를 단독으로 제공한 최초의 자일 것’의 요건을 충족한다. 83 셋째, 엘지엔시스는 감면신청 이후 부당한 공동행위와 관련된 사실을 모두 진술하고 공정거래위원회의 자료제출 및 출석 요청 등에 성실히 협조한 바, 법 시행령 제35조 제1항 제2호 나목(제1호 다목) '부당한 공동행위와 관련된 사실을 모두 진술하고, 관련 자료를 제출하는 등 조사가 끝날 때까지 성실하게 협조하였을 것’의 요건을 충족한다. 84 넷째, 엘지엔시스는 이 사건 공동행위의 마지막 입찰건인 2008. 1. 15. 입찰건 이후 다른 입찰건에서 부당한 공동행위를 지속한 사실이 발견되지 않았고, 이 사건 공동행위의 합의도 파기되었으므로 엘지엔시스는 이 사건 공동행위를 중단한 것으로 인정되는바, 법 시행령 제35조 제1항 제2호 나목(제1호 라목) '그 부당한 공동행위를 중단하였을 것’의 요건을 충족한다. 85 끝으로, 엘지엔시스는 다른 사업자에게 그 의사에 반하여 이 사건 공동행위에 참여하도록 강요하거나 이를 중단하지 못하도록 강요한 사실이 없는 것으로 인정되는 바, 법 시행령 제35조 제1항 제5호 '다른 사업자에게 그 의사에 반하여 해당 부당한 공동행위에 참여하도록 강요하거나 이를 중단하지 못하도록 강요하지 않았을 것’의 요건을 충족한다. 나) 소결 86 위 가)에서 살펴본 바와 같이, 엘지엔시스는 법 제 22조의2 제1항 제2호에 의한 조사협조자로서 법 시행령 제35조 제1항 제2호 각 목의 요건을 모두 충족하므로 엘지엔시스에 대해 시정조치 및 과징금을 면제한다. 2) 케이씨티 가) 감면요건 충족여부 케이씨티는 아래에서 살펴보는 바와 같이 법 제22조의2 제1항 제2호에 해당하는 조사협조자로서 법 시행령 제35조 제1항 제3호 각 목의 요건을 모두 충족한 자에 해당한다. 87 첫째, 케이씨티가 제출한 자료는 부당한 공동행위를 입증하는 데 필요한 증거이고, 케이씨티는 필요한 증거를 단독으로 제공한 두 번째 자에 해당되는 바, 법 시행령 제35조 제1항 제3호 가목 '부당한 공동행위임을 입증하는데 필요한 증거를 단독으로 제공한 두 번째의 자일 것’의 요건을 충족한다. 88 둘째, 케이씨티는 감면신청 이후 부당한 공동행위와 관련된 사실을 모두 진술하고 공정거래위원회의 자료제출 및 출석요청 등에 성실히 협조한 바, 법 시행령 제35조 제1항 제3호 나목(1호 다목) '부당한 공동행위와 관련된 사실을 모두 진술하고, 관련 자료를 제출하는 등 조사가 끝날 때까지 성실하게 협조하였을 것’의 요건을 충족한다. 89 셋째, 케이씨티는 이 사건 공동행위의 마지막 입찰건인 2008. 1. 15. 입찰건 이후 다른 입찰건에서 부당한 공동행위를 지속한 사실이 발견되지 않았고, 이 사건 공동행위의 합의도 파기되었으므로 케이씨티는 이 사건 공동행위를 중단한 것으로 인정되는바, 법 시행령 제35조 제1항 제3호 나목(1호 라목) '그 부당한 공동행위를 중단하였을 것’의 요건을 충족한다. 90 넷째, 케이씨티는 다른 사업자에게 그 의사에 반하여 이 사건 공동행위에 참여하도록 강요하거나 이를 중단하지 못하도록 강요한 사실이 없는 것으로 인정되는 바, 법 시행령 제35조 제1항 제5호 '다른 사업자에게 그 의사에 반하여 해당 부당한 공동행위에 참여하도록 강요하거나 이를 중단하지 못하도록 강요하지 않았을 것’의 요건을 충족한다 아울러, 케이씨티는 자신이 관련된 다른 공동행위에 대하여 최초로, 부당한 공동행위를 입증할 만한 담합 관련자의 구체적 진술과 이를 증빙할 만한 자료를 제출함으로써 자진신고 하였는바, 법 시행령 제35조 제1항 제4호의 요건을 충족한다. 나) 소결 91 위 가)에서 살펴본 바와 같이, 케이씨티는 법 제22조의2 제1항 제2호에 의한 조사협조자로서 법 시행령 제35조 제1항 제3호 각 목의 요건 및 제4호를 모두 충족하므로 케이씨티에 대해 이 사건 공동행위와 관련하여 부과된 과징금에서 70%<각주>36</각주>를 감경한다. 3) 감면 후 부과과징금 92 엘지엔시스와 케이씨티의 감면요건 충족에 따른 감면 후 부과과징금은 아래 <표 12>와 같다. <표 12> 감면 후 엘지엔시스, 케이씨티에 대한 부과과징금 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120749345" alt="이유 16번째 이미지" ></img> (단위 : 천원) 5. 결론 93 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제1호 및 제3호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조를, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조를, 그리고 엘지엔시스와 케이씨티의 자진신고 등에 따른 감면에 관하여는 법 제22조의2를 각 적용하여 주문과 같이 의결한다.