소양강댐 선택취수 강재설비 제작설치공사 입찰관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 삼성중공업 주식회사, 현대스틸산업 주식회사, 금전기업 주식회사<각주>1</각주>는 건설업을 영위하는 사업자들이다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701905" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 건설시장 현황 2 건설업은 생산기간이 길고 대규모 자금과 복합적인 가공ㆍ생산이 요구되는 전형적인 수주산업으로서, 제조업ㆍ서비스업과 긴밀한 연관관계를 갖고 있어 생산유발 효과가 클 뿐 아니라, 다량의 노동력이 투입되는 관계로 고용유발 효과도 상당하다. 3 2014년 말 기준 국내 총 건설수주액은 약 105조 원 규모이며, 공공수주가 39.5조 원, 민간수주가 65.4조 원을 차지한다. <표 2> 국내 건설수주 현황 (단위: 조 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701911" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 1」증감률: 전년 대비 증감률을 의미함 * 자료출처: 한국건설산업연구원 2) 이 사건 입찰 개요 가) 사업내용 4 이 사건 공사는 폭우, 가뭄 등으로 소양강댐의 물이 탁해지는 경우에 맑은 층의 물을 선택하여 취수ㆍ공급할 수 있는 시설로서 조절문비<각주>2</각주>, 취수문비, 선택취수 조절판, 안전문비 등 강재설비를 제작하여 이를 설치하는 공사이다. 나) 입찰참가 자격: 실적 제한경쟁 5 이 사건 공사는 건설산업기본법에 의한 철강재설치공사업 등록업체로서 입찰참가신청마감일 기준 댐 또는 방조제(하구둑 포함)의 수문 1문 면적(폭×높이)이 53.3㎡이상의 제작설치 실적을 보유한 업체만이 참가할 수 있었다. 다) 낙찰자 선정방법: 적격심사제 6 한국수자원공사는 기획재정부계약예규 적격심사기준 제8조 및 한국수자원공사 공사적격심사세부기준에 따라 입찰자 중 최저가격으로 입찰한 자부터 우선 적격심사를 실시하여 적격심사 점수가 92점 이상인 자를 낙찰자로 결정하였다. 7 적격심사 평가기준은 수행능력(40점), 시공계획의 적정성(30점), 입찰가격(30점)이며, 입찰가격은 예정가격 대비 입찰가격, 즉 투찰률<각주>3</각주>로 평가한다. 라) 입찰 일정 8 한국수자원공사는 2011. 5. 17. 이 사건 입찰을 공고하였고, 아래 <표 3>의 기재와 같이 입찰이 진행되었다. <표 3> 입찰 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701913" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의의 배경 9 피심인들은 아래 <표 4>의 기재와 같이 한국수자원공사가 발주하는 강재설비 제작설치공사 입찰에 지속적으로 참여하여 온 경쟁사업자이다. <표 4> 한국수자원공사 발주 강재설비 제작설치공사 입찰 현황(’08년～’10년) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701915" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>4</각주>10 이 사건 입찰이 위 제1. 나. 2). 나). 와 같이 실적 제한경쟁이고, 그 동안 한국수자원공사가 발주한 강재설비 제작설치공사 입찰참가 현황에 따라 삼성중공업은 동 입찰에 참가할 수 있는 경쟁사업자를 현대스틸산업, 금전기업, 한신공영, 현대건설 4개사<각주>5</각주>로 예상하였다. 이에 이 사건 입찰 수주를 위하여 위 경쟁사와 공동도급하거나 경쟁사에게 하도급을 주어 이 사건 입찰에서 경쟁을 회피하고자 하였다.<각주>6</각주>2) 합의 과정 및 내용 11 2011년 4월 초 삼성중공업 □□□ 차장<각주>7</각주>은 금전기업 ◎◎◎<각주>8</각주>이사와 현대스틸산업 ◇◇◇<각주>9</각주>과장에게 전화로 모임을 제안하였고, 위 3인은 2011. 4. 15. 서울 서초동 소재 삼성중공업 사옥 지하에 있는 “쉐르빌” 카페에서 모임을 가졌다. 12 동 모임에서 삼성중공업 □□□ 차장은 이 사건 입찰을 삼성중공업이 수주하도록 도와 달라고 제안하였고, 동 제안에 대하여 금전기업 ◎◎◎ 이사와 현대스틸산업 ◇◇◇ 과장은 내부적으로 논의해 보겠다고 하였다.<각주>10</각주>13 이후 위 3인은 2011년 4월 말과 2011. 5. 13. 같은 장소에서 모임을 갖고, 삼성중공업이 이 사건 입찰을 낙찰 받을 수 있도록 금전기업은 단독입찰을 포기하는 대신 삼성중공업과 공동도급을 구성하고, 현대스틸산업은 삼성중공업보다 더 높은 가격으로 투찰하는 방법으로 들러리 입찰을 하기로 서로 합의하였다.<각주>11</각주>14 또한, 삼성중공업이 공사 수주 후 금전기업과 현대스틸산업에게 공동도급과 하도급을 주는 방식으로 이 사건 공사의 전체물량 중 65～70%를 배분하기로 합의하였다.<각주>12</각주>3) 합의의 실행 가) 낙찰자 합의실행 15 금전기업은 위 제2. 가. 2). 에서 합의한 대로 이 사건 입찰에 단독입찰을 포기하고 삼성중공업과 컨소시엄 지분율 10%로 공동도급을 구성하여 입찰에 참여하였다. 16 현대스틸산업은 위 제2. 가. 2). 에서 합의한 대로 이 사건 입찰에 들러리로 참여하기 위하여 사전에 삼성중공업과 투찰가격을 합의하여 삼성중공업 보다 더 높은 가격으로 투찰하였다.<각주>13</각주>17 그 결과 아래 <표 5>의 기재와 같이 삼성중공업 컨소시엄<각주>14</각주>이 최저가격 입찰자로서 적격심사 점수 92.39점으로 낙찰자로 결정되었고, 2011. 6. 3. 한국수자원공사와 총 계약금액 13,097,029,000원(부가가치세 포함)으로 공사도급계약을 체결하였다. <표 5> 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701917" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>15</각주>나) 물량배분 합의실행 18 삼성중공업은 아래 <표 6>의 기재와 같이 위 제2. 가. 2). 에서 합의한 대로 수주물량을 배분하기 위해 금전기업 계열사인 호평중공업<각주>16</각주>과 2011. 8. 25. 약 30억 원의 하도급계약을 체결하였고, 현대스틸산업과는 같은 날 약 39억 원의 하도급계약을 체결하였다. <표 6> 물량배분 내역 (단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701919" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 4) 근거 19 이 사건 입찰에 대한 피심인들간의 합의 및 합의 실행은 입찰에 대해 합의하였다는 취지의 피심인들의 심판정 진술, 이 사건 입찰 관련 문서(소갑 제1-1호증 내지 제1-8호증 및 소갑 제1-10호증 내지 제1-12호증) 피심인들 및 관련자 진술조서(소갑 제2-2호증 내지 제2-3호증 및 소갑 제2-5호증 내지 제2-12호증) 등을 통하여도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>17</각주>(이하 '법’이라 한다) 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>18</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 20 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 21 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>19</각주>22 여기서의 “합의”란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 23 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 24 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 25 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>20</각주>26 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>21</각주>다. 피심인들의 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 27 위 제2. 가. 에서 인정된 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 이 사건 입찰에 참여하면서 경쟁사업자 수를 감소시켜 입찰 참여자간의 경쟁을 제한한 후 서로 안정적인 수익을 배분하기 위해 금전기업은 단독 입찰을 포기하고 삼성중공업과 공동수급으로 이 사건 입찰에 참여하고, 현대스틸산업은 들러리로 참여하기로 합의하고 이를 위해 투찰가격을 합의하는 등 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 28 이 사건 입찰의 낙찰자 선정방식은 입찰자 중 최저가격으로 입찰한 자부터 우선 적격심사를 실시하여 적격점수가 92점 이상인 자를 낙찰자로 결정하므로 입찰참가자들은 우선적으로 적격심사 대상자에 해당되기 위해 적격심사 점수를 통과하는 범위 내에서 최대한 낮은 가격으로 투찰하고자 한다. 따라서 경쟁사업자가 많을수록 경쟁사업자들의 투찰가격을 의식하여 투찰가격이 낮아지는 효과가 있다. 29 한편, 금전기업과 현대스틸산업은 철강재설치공사업 전문업체로서 위 <표 4>의 기재와 같이 한국수자원공사가 발주한 이 사건 입찰과 유사한 공사에서 낙찰 받은 바 있고, 삼성중공업도 위 유사한 공사의 입찰에 참여한 바 있으므로 피심인들은 서로 실질적인 경쟁사업자이다. 30 그런데 피심인들은 사전에 낙찰예정자를 결정하고 이를 위해 단독입찰을 포기하거나 들러리로 입찰에 참여함으로써 이 사건 입찰에서 실질적인 경쟁사업자 수를 감소시켰으므로 피심인들의 행위는 낙찰자 결정과 낙찰가격 결정에 영향을 미칠 우려가 있는 행위로서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 31 한편, 피심인들은 이 사건 공동행위에 가담하지 않은 현대건설의 입찰참여로 현대건설과 경쟁하였고, 이로 인해 실제 낙찰가격이 높지 않았으므로 피심인들의 행위는 경쟁제한성이 없거나 극히 미미하다고 주장한다. 32 살피건데, 피심인 삼성중공업이 다른 입찰 참여자인 현대건설을 의식하여 투찰가격 결정에 일정한 제약을 받았을 수는 있으나, 부당한 공동행위의 합의는 어떠한 거래분야나 특정한 입찰에 참여하는 모든 사업자들 사이에서 이루어질 필요는 없고 일부의 사업자들 사이에서만 이루어진 경우에도 그것이 경쟁을 제한하는 행위로 평가되는 한 일부 사업자들 사이에도 부당한 공동행위가 성립<각주>22</각주>하며, 앞에서 본 바와 같이 실질적 경쟁사업자였던 피심인들의 합의로 이 사건 입찰에서 경쟁자가 감소하였고, 이로 인해 낙찰자 선정과 낙찰가격에도 영향을 줄 가능성이 충분히 있다는 점에서 피심인들의 행위는 경쟁제한성이 인정된다. 따라서 피심인들의 주장은 이유 없다. 3) 소결 33 피심인들의 위 제2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 34 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 법위반행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 피심인들의 위 제2. 가. 행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2015. 10. 7. 공정거래위원회 고시 제2015-14호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다<각주>23</각주>) Ⅲ. 2. 다. (1). 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정 기준 가) 관련매출액 35 이 사건 입찰에서 삼성중공업 컨소시엄이 낙찰 받아 계약을 체결하였으므로, 관련매출액은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1). 규정에 따라 삼성중공업 컨소시엄이 한국수자원공사와 체결한 계약금액(부가가치세 제외) 11,906,390,000원 이다. 나) 부과기준율 36 이 사건 공동행위는 공공기관이 발주한 입찰에 대한 담합행위로서 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (가). 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공동행위가 공동행위에 가담하지 않은 현대건설이 입찰에 참여하여 낙찰가격 상승이 미미한 점 등을 고려하여 7%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 37 산정기준은 위 가).의 관련매출액에 위 나).의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 입찰에 참가하여 낙찰 받지 못한 경우에는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 2). 규정에 따라 50%를 감액한다. 38 위와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 아래 <표 7>의 기재와 같다. <표 7> 피심인별 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701921" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2) 행위 요소에 의한 1차 조정 39 피심인 삼성중공업은 아래 <표 8>의 기재와 같이 과거 3년간<각주>24</각주>3회 이상 법위반으로 조치(경고 이상)를 받고 벌점 누산점수가 5점 이상이므로 과징금고시 Ⅳ. 2. 나. (1).규정에 따라 20%를 가중한다. <표 8> 삼성중공업 과거 3년간 법위반 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701923" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 40 이에 따른 피심인별 1차 조정 산정기준은 아래 <표 9>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701925" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 41 피심인들이 심사관의 조사단계부터 위원회 심의 종결시까지 일관되게 행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 규정에 따라 각각 1차 조정 산정기준의 30%를 감경한다. 42 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 10>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701907" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 43 피심인 삼성중공업은 재무제표상 심의일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중평균한 금액<각주>25</각주>이 적자이므로 2차 조정 산정기준의 50%를 감경한다. 44 피심인 금전기업은 공동수급(컨소시엄) 비주간사로서 공동수급(컨소시엄) 지분율이 10%에 불과하여 부당이득의 규모도 단독으로 공사를 수행하였을 경우보다 적을 수밖에 없는 점, 중소기업에 해당하는 점 등을 감안하여 2차 조정 산정기준의 40%를 감경한다. 45 또한, 최근 경기 악화로 국내 건설시장이 크게 위축되어 있는 점을 감안하여 피심인들 모두 2차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 46 이에 따른 피심인별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 아래 <표 11>의 기재와 같다. <표 11> 피심인별 부과과징금 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701909" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 4. 결론 47 피심인들의 위 제2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.