청주 리버파크자이아파트 알뜰장터운영업체 선정 입찰 관련 5개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 부부농산, 주식회사 새벽유통, 주식회사 에프앤비물산, 김ㅇㅇ(한울타리이벤트 대표), 장ㅇㅇ(청원 대표)<각주>1</각주>은 농수산물 도소매 등을 영위하는 자로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>제2조 제1호의 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들 일반현황 (해당연도말 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556793" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 아파트 알뜰장터의 정의 3 아파트 알뜰장터란 「공동주택관리법 시행령」제25조 제1항 제1호 규정 및 「주택관리업자 및 사업자 선정지침」규정에 따라 선정된 사업자가 해당 아파트 단지 내에서 주 1회 식품 및 과일 등을 판매하는 시장을 말한다. 4 알뜰장터운영업체 선정 입찰은 현재는 「주택관리업자 및 사업자 선정지침」 에 따라 공동주택관리정보시스템 등에서 제공하는 전자입찰시스템을 이용하여 이루어지나, 이 사건 입찰당시에는 전자입찰이 선택사항이었다. 5 알뜰장터운영업체로 선정된 사업자는 알뜰장터에 참여할 사업자를 품목별로 다시 모집한 후, 참여 사업자들이 아파트 관리사무소에 알뜰장터 운영 대가를 분담하여 지급하고 있다. <표 2> 아파트 알뜰장터운영업체 임대료 지급 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556789" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 알뜰장터운영업체 선정 관련 입찰제도 6 의무관리대상 공동주택의 경우, 입주자대표회의 또는 관리주체가 알뜰장터운영업체 등을 선정할 때는 「주택관리업자 및 사업자 선정지침」에 따라 원칙적으로 경쟁입찰을 하여야 한다. 7 경쟁입찰 종류는 일반경쟁입찰, 제한경쟁입찰, 지명경쟁입찰이 있는데, 아파트 알뜰장터운영업체 선정시에는 일반적으로 제한경쟁입찰이 이루어진다. 8 또한, 낙찰방법은 적격성 평가기준<각주>3</각주>에 따라 낙찰자를 선정하는 방식인 '적격심사제’와 최저가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 선정하는 방식인 '최저낙찰제’, 최고가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 선정하는 방식인 '최고낙찰제’가 있으며, 아파트 입주자대표회의 의결에 따라 세 가지 중 하나의 방법을 선택하여 입찰이 진행되고 있다.<각주>4</각주>3) 아파트 알뜰장터운영업체 선정 현황 9 아파트 알뜰장터 선정 건수는 아래 <표 3>에서 보는 바와 같이 2018년 245건, 2021년 269건으로 완만한 증가추세이다. 10 구체적으로 보면, 2018∼2021 4개년 평균 경쟁입찰이 30.6%, 수의계약이 69.4%로 수의계약 비중이 경쟁입찰보다 2.3배 정도 더 크다. 이는 아파트 알뜰장터운영업체는 경쟁입찰을 통해 운영사업자로 선정된 후에는 수의계약을 통해 해당 아파트와 계속 계약하는 거래실태를 보여준다. <표 3> 최근 4년간 아파트 알뜰장터운영업체 선정 현황 (단위: 건, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556797" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처: 공동주택관리정보시스템(K-apt) 홈페이지 다. 이 사건 입찰 현황 1) 개요 11 청주 리버파크자이아파트는 충북 청주시 흥덕구 옥산면 오송가락로 1056에 위치한 의무관리대상 아파트 단지로서 지에스건설 주식회사가 시공하여 2019. 7월에 완공되었다.<각주>5</각주>12 동 아파트는 2021. 2. 19. 입주자대표회의 시 알뜰장터 입찰공고 안건을 의결하면서 참가자격, 입찰종류, 낙찰방법을 결정하였고 아파트 관리사무소는 의결내용에 따라 2021. 3. 2. 입찰을 공고하였다. 13 그런데, 청주시가 참가자격이 과도하다는 민원이 접수되었음을 동 아파트에 통보하였고 이에 따라 동 아파트는 해당 입찰공고를 취소하고 2021. 3. 19. 입주자대표회의를 열어 참가자격을 변경<각주>6</각주>하였다. 14 이후 2021. 5. 21. 입주자대표회의를 다시 열어 알뜰장터 개최 장소를 선정<각주>7</각주>하였고, 아파트 관리사무소는 2021. 6. 2. 아래 <표 4>과 같이 재공고하여 이 사건 입찰을 진행하였다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556799" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <표 4> 이 사건 입찰 개요(소갑 제1-1호증) 2) 낙찰자 선정 방식 15 입주자대표회의(아파트 관리사무소)는 입찰참가자들의 기업신뢰도, 업무수행 능력, 입찰가격 등을 종합적으로 심사ㆍ평가하고, 입찰참가자들 중 평가점수가 가장 높은 자를 낙찰자로 선정하는 적격심사 방식을 적용하였다. 이 사건 입찰에서 적용된 적격심사 평가기준은 다음 <표 5>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556801" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>8</각주><각주>9</각주><표 5> 적격심사 세부평가표(소갑 제1-1호증) 16 평가지표는 크게 ①기업 신뢰도(배점 30점), ②업무수행능력(배점 30점), ③사업제안서(배점 10점), ④입찰가격(배점 30점) 등 4가지로 구분되며, 각 평가지표를 구성하는 세부 항목별 평가기준에 따라 배점이 정해졌다.<각주>10</각주>그 중에서도 ①기업 신뢰도, ②업무수행능력, ④입찰가격 등 3가지 지표는 정량적인 평가가, ③사업제안서 지표는 정성적인 평가가 이루어졌다. 17 정량평가 중 ①기업 신뢰도(배점 30점)와 ②업무수행능력(배점 30점) 지표의 경우에는 각 입찰참가자들의 신용평가등급<각주>11</각주>, 행정처분 건수, 기술자 등 보유 및 업무실적, 장비보유 현황 등에 따라 배점을 부여하였으며, ④입찰가격(배점 30점)의 경우에는 입찰참가자들 중 최고가 투찰자에게 30점, 그 다음 저가 투찰자에게 27점 등 높은 가격으로 투찰한 자에게 더 높은 배점을 부여하였다. 18 그리고 정성평가인 ③사업제안서(배점 10점)의 경우에는 각 입찰참가자들의 사업제안서 내용 등을 토대로 평가위원<각주>12</각주>들이 사업계획이 적정한지 여부, 협력업체와의 상생노력이 충분한지 여부 등을 정성적으로 평가하여 점수를 부여하였다. 3) 입찰 경과 및 결과 19 이 사건 입찰 경과와 그 결과를 정리하면, 아래 <표 6>, <표 7>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556803" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <표 6> 이 사건 입찰 경과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556805" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>13</각주><각주>14</각주><표 7> 이 사건 입찰 결과(소갑 제1-3호증)2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 개요 20 피심인들은 2021. 6. 2. 청주 리버파크자이아파트 관리사무소가 공고한 알뜰장터운영업체 선정 입찰에 참가하면서 사전에 부부농산과 에프앤비물산을 낙찰예정자로, 새벽유통을 들러리 참가자로 합의하고 이를 실행하였다. 21 한울타리이벤트와 청원은 직접 입찰에 참가하지는 않았으나 각각 에프앤비물산과 부부농산에 이 사건 입찰에 대신 참여해달라고 요청하고 합의모임에 참석하는 등 이 사건 합의에 가담하였다. 2) 합의 22 피심인 한울타리이벤트는 천안 인근 아파트 관리사무실 등에 직접 찾아가 영업을 하던 중, 청주 리버파크자이아파트의 알뜰장터운영업체 선정 입찰이 있을 예정임을 알게 되었다. 그런데 자신은 입찰참가자격<각주>15</각주>이 없었고 이에, 입찰공고 전 에프앤비물산에게 자기 대신에 이 사건 입찰에 참가해달라고 요청하였다.<각주>16</각주>23 2021. 6. 2. 피심인들은 공동주택관리정보시스템(K-apt)을 통해 이 사건 입찰공고를 확인하였다. 피심인 청원은 이 사건 입찰의 참가자격이 높아<각주>17</각주>입찰에 직접 참가할 수 없게 되자 부부농산에게 자기 대신에 이 사건 입찰에 참가해달라고 요청하였다.<각주>18</각주>24 2021. 6. 9. 피심인들은 이 사건 입찰 공고내용에 따라 현장설명회<각주>19</각주>에 참석<각주>20</각주>하였다. 25 이후, 2021. 6. 13. 부부농산은 청원에게 현장설명회에 참석한 업체를 대상으로 한 입찰포기 및 저가투찰 대가 용도로 쓰일 현금 500만 원을 요청하였고 청원은 이를 받아들였다. 26 부부농산과 에프앤비물산은 입찰마감일인 2021. 6. 16. 오전 전화통화를 하고 입찰서류를 제출하기 전에 낙찰자를 협의하고 다른 경쟁업체의 입찰 참여여부 및 투찰가격 정보 등을 확인하기 위해 같은날 14:00에 청주리버파크아파트 관리사무소 근처에서 만나기로 약속하였다.<각주>21</각주>27 그리고, 부부농산은 청원에게, 에프앤비물산은 한울타리이벤트에게 14:00 만나자고 각각 연락하였다. 또한, 에프앤비물산은 새벽유통에게도 연락하여 15:00∼16:00 사이 합의모임에 참석할 것을 요청하였다. 28 2021. 6. 16. 14:00경에 부부농산 유ㅇㅇ 대표, 에프앤비물산 신ㅇ 대표, 한울타리이벤트 김ㅇㅇ 대표, 청원 장ㅇㅇ 대표는 아파트 관리사무소 인근 벤치에서 모임을 가졌다. 29 위 4개사는 낙찰예정자를 누구로 할지에 대해서 협의하였는데 서로 의견이 좁혀지지 않아서 최종적으로 부부농산과 에프앤비물산이 투찰가격을 똑같이 4,500만 원으로 입찰하고 두 업체 중 적격심사에서 높은 점수를 받는 업체가 낙찰 받는 것으로 합의하였다.<각주>22</각주>30 같은 날 16:00경 새벽유통 곽ㅇㅇ 대표가 도착하자 부부농산과 에프앤비물산은 자신들의 투찰가격이 적정한지 확인하기 위하여 새벽유통에게 투찰가격을 물어 보았다. 그러자 새벽유통은 본인의 투찰가격(3000만 원)을 알려주는 대가를 요구하였고 부부농산과 에프앤비물산은 새벽유통이 다른 업체들에게 입찰참여 포기를 요청해 주는 대가까지 포함하여 각각 현금 500만 원을 주기로 합의<각주>23</각주>하였다. 에프앤비물산은 그 자리에서 500만 원을 지급<각주>24</각주>하였고 부부농산은 낙찰 후에 지급<각주>25</각주>하기로 약속하였다. 31 17:00경 청원은 사전 영업을 통해 알고 지내던 이 사건 아파트 관리사무소장에게 유선 연락하여 현재 입찰에 참가한 업체가 늘푸른농수산과 늘푸른한국농수산이라는 것을 확인하였고 이를 새벽유통에게 알려주었다.<각주>26</각주>32 새벽유통은 위 약속에 따르면 늘푸른농수산과 늘푸른한국농수산에게 전화해서 입찰포기를 요청해야 하나, 늘푸른농수산이 아닌 늘푸른농수산의 공산품 품목을 담당하는 업체에게 전화를 걸어 늘푸른농수산의 서류 제출여부 등을 확인하였다.<각주>27</각주>33 또한, 입찰마감일(2021. 6. 16.)에 부부농산은 세명농산이 입찰에 참가할 것을 알게 되면서 유선 연락하여 도움을 요청하면서 만남을 제안하였다. 세명농산은 만남을 회피<각주>28</각주>하다가 2021. 6. 16. 17:30경 입찰서류를 제출하기 위해 아파트 관리사무소로 가던 중 근처에 있던 피심인 부부농산, 에프앤비물산, 청원, 새벽유통 등<각주>29</각주>을 결국 만나게 되었다. 그 자리에서 부부농산은 다시 한번 세명농산에게 도와달라고 하며 들러리 참가를 요청했지만 세명농산은 즉답을 피하면서 입찰에 참가하였다.<각주>30</각주><각주>31</각주>34 이러한 사실은 부부농산 유ㅇㅇ, 에프앤비물산 신ㅇ, 한울타리이벤트 김ㅇㅇ, 청원 장ㅇㅇ, 새벽유통 곽ㅇㅇ, 세명농산 이ㅇㅇ의 진술을 통해 인정된다.(소갑 제2-1호증, 소갑 제2-3호증, 소갑 제2-5호증, 소갑 제2-6호증, 소갑 제2-8호증, 소갑 제2-9호증, 소갑 제2-12호증) 3) 실행 35 피심인 부부농산, 에프앤비물산은 2021. 6. 16. 입찰마감일에 합의한 내용대로 4,500만 원으로 동일하게 투찰하였다. 그러나 세명농산이 부부농산의 들러리 도움을 거절하고 5,800만 원으로 높게 투찰함에 따라 세명농산이 결국 낙찰받게 되었다. 36 이러한 사실은 부부농산 유ㅇㅇ, 에프앤비물산 신ㅇ, 세명농산 이ㅇㅇ의 진술 및 각 피심인들의 입찰서 등을 통해 인정된다.(소갑 제1-2호증, 소갑 제2-2호증, 소갑 제2-5호증, 소갑 제2-12호증) <표 8> 부부농산, 에프앤비물산이 제출한 입찰서(소갑 제1-2호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556795" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556791" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 나. 관련 법령 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ~ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ②～⑤ (생략) 2) 법리 37 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하여야 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 38 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>32</각주>39 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함되며, 반드시 사업자들이 동시에 같은 장소에 모여 특정한 사안에 대하여 명시적이고 적극적인 합의를 한 경우만을 의미하는 것은 아니고 순차적으로 합의가 성립하는 경우도 포함한다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 40 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 41 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 42 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>33</각주>43 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>34</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부