하남시의 거래상지위 남용행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인은 하남시 대청로에 소재하는 지방차치단체로서 원칙적으로 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 “법”이라 한다)이 적용되지 않지만, 지방자치단체가 사경제 주체로서 타인과 거래행위를 하는 경우에는 피심인은 법 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당한다(대법원 1990. 11. 23. 선고 90다카3695 판결). 나. 피심인 일반현황 2 피심인은 1989. 1. 1. 경기 광주군 동부읍, 서부면, 중무면 상산곡리가 합쳐져 시단위의 지방자치단체로 승격되었다. <표 1> 피심인의 일반현황 (2011. 4. 30. 기준, 단위 : 명, 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120721461" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) 발광다이오드(Light Emitting Diode, 이하 “LED”라 한다)의 개념 3 LED는 에너지 절감 외에 장수명, 소형, 경량 등의 특징으로 인하여 LED램프가 일반조명 분야에 급속하게 보급되고 있다. 광원개발의 역사에서 LED램프는 백열전구, 형광램프, HID(High Intensity Discharge) 램프에 이어 제4의 광원이다. 2) LED의 종류 4 LED는 트랜지스터나 IC와 같은 전자부품으로 통상 프린트 기판 등에 장착되어 조명기구에 조립된다. LED램프의 형태는 ①리드(lead)부품형, ②표면장착형(SMD : Surface Mount Device) ③파워부품형(파워 LED)으로 분류되며 티엔씨퍼스트 주식회사(이하 “티엔씨퍼스트(주)라 한다)가 피심인에게 납품한 LED램프는 표면장착형에 해당한다. <그림 1> 티엔씨퍼스트(주)가 납품한 표면장착형 LED램프 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120721459" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 5 LED램프는 종래의 광원과 같이 단선으로 인하여 점등이 안되는 경우는 거의 없으나 점등시간에 따라 사용재료의 노화 등으로 광량이 감퇴된다. 일반조명용 광원에서는 불 점등 또는 초기광량의 70%로 감퇴된 시간을 수명으로 정의하고 있다. 따라서 LED램프에서도 이 정의를 도입하는 방향으로 표준화가 추진되고 있다. 3) LED램프 시장전망 6 LED램프는 종래의 광원과 비교하면 에너지절감을 비롯하여 다양한 광색, 점광원, 점멸특성이 우수하다. 따라서 종래에 실현할 수 없었던 조명이 가능하여 다양한 분야에 이용이 기대된다. 7 한편, 에너지관리공단이 정부 관계부처 및 16개 시ㆍ도 지방자치단체와 협의를 통해 2011년 말부터 전국 가로등 270만 여개를 단계적으로 LED램프로 교체할 계획으로 있어, 전국 지방자치단체에서 LED램프 수요는 대폭 증가할 것으로 예상된다. 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 8 피심인은 조달청에 “한강변 자전거도로 개설 LED 조명(LED램프) 구매” 건을 의뢰하였고, 조달청은 티엔씨퍼스트(주)와 아래 <표 2>와 같은 내용으로 2010. 1. 20. 조달물자구매계약을 체결하였다. <표 2> 조달물자구매계약서 주요내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120721463" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 9 피심인은 2010. 2. 23. 티엔씨퍼스트(주)가 요청한 납품기한 연장<각주>1</각주>에 대해 공기 연장 사유에 해당되지 않음을 통보하였으며, “물품구매(제조)계약 일반조건 및 물품구매계약 품질관리 특수조건” 규정에 의거 물품납품시에 국가공인인증 기관의 시험성적서 또는 형식승인서<각주>2</각주>를 함께 제출하도록 하였다. 10 피심인은 2010. 3. 9. 티엔씨퍼스트(주)가 2010. 2. 27. 납품한 LED램프에 대하여 시험성적서가 제출되지 않았다는 등의 이유로 검수요청 승인이 불가하다고 하면서 LED램프를 반출할 것과 “물품구매(제조)계약 일반조건 및 물품구매계약 품질관리 특수조건”의 규정에 의거하여 국가공인인증기관(기술표준원 등)의 시험성적서를 첨부하여 납품하도록 통보하였다. 11 피심인은 2010. 3. 16. 티엔씨퍼스트(주)가 국가공인인증기관인 한국조명연구소<각주>3</각주>장이 발행한 광속시험성적서<각주>4</각주>를 제출하였으나 이를 인정하지 않고 자기의 승인없이 반입된 LED램프를 반출할 것과 공인기관 시험성적서를 첨부하여 납품하도록 재차 통보하였다. 12 피심인은 시방서에 따라 티엔씨퍼스트(주)에게 한국산업표준규격(K.S)에 적합하도록 제작할 것을 요구하였으나, 2010. 3. 25. 티엔씨퍼스트(주)가 기술표준원 답변서 등을 기초로 하여 LED램프가 한국산업표준규격 인증 대상제품이 아니라고 주장하자, 피심인은 아래 <표 3>의 내용과 같이 티엔씨퍼스트(주)에게 'KS기준에 적합한 시험기준’이라고 하면서 별도로 정한 '내구성시험’ 기준을 제시하고, 반입된 LED램프를 반출할 것을 통지하였다. <표 3> 하남시 공문(건설과-5365호) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120721465" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 13 피심인은 티엔씨퍼스트(주)가 2010. 4. 5.자 문서로 내구성 시험이 최소 120일 이상 소요되는 점을 이유로 납품일자를 2010. 2. 19.에서 2010. 7. 5. 연장해 줄 것을 요청하자, 2010. 4. 7.자 공문을 통해 관련규정에 의한 공기연장사유가 아니라는 이유로 불가능하다고 통보하였다. 14 피심인은 티엔씨퍼스트(주)가 2010. 4. 10. 국가공인 시험성적서를 대체하여 제조물책임보험증서<각주>5</각주>와 품질경영시스템인증서<각주>6</각주>를 첨부하여 검수를 요청하였으나 이를 거부하였다. 15 피심인은 2010.4.12. 티엔씨퍼스트(주)에게 납품한 LED램프를 자진 반출할 것을 통보하였고 티엔씨퍼스트(주)가 이를 거부하자, 2010. 5. 31 계약해지에 따른 LED램프 반출과 이를 이행하지 않을 경우 행정대집행을 실시할 것을 통보하였고 티엔씨퍼스트(주)가 이행하지 않자, 피심인은 2010. 6. 16. 행정대집행을 실시하였고 2010. 7. 26. 대집행비용 2,870,000원을 티엔씨퍼스트(주)에게 부과하였다. 나. 관련 법규정 법 제23조 (불공정거래행위의 금지) ① 사업자는 다음 각호의 1에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 "불공정거래행위"라 한다)를 하거나 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1.∼3. (생략) 4. 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위 5.∼8. (생략) 법 시행령 제36조(불공정거래행위의 시정) ① 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제2항의 규정에 의한 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 별표1의2와 같다. ② (생략) 〔별표1의2〕불공정거래행위의 유형 및 기준(제36조제1항 관련) 1.∼5. (생략) 6. 거래상 지위의 남용 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제1항 제4호에서 “자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위”라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 행위를 말한다. 가.∼다. (생략) 라. 불이익제공 가목 내지 다목에 해당하는 행위 외의 방법으로 거래상대방에게 불이익이 되도록 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 주는 행위 마. (생략) 7.∼10. (생략) 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 16 법 제23조 제1항 제4호가 사업자의 거래상 지위의 남용행위를 규제하고 있는 취지는 현실의 거래관계에서 경제력에 차이가 있는 거래주체 간에도 상호 대등한 지위에서 법이 보장하고자 하는 공정한 거래를 할 수 있게 하기 위하여 상대적으로 우월적 지위에 있는 사업자에 대하여 그 지위를 남용하여 상대방에게 거래상 불이익을 주는 행위를 금지시키고자 하는 데에 있다.<각주>7</각주>17 거래상 지위의 남용행위의 한 유형으로 불이익제공행위를 불공정거래행위로 규정하고 있는 취지는 거래과정에서 거래상의 지위를 이용하여 일방당사자가 그보다 열등한 지위에 있는 타방 당사자의 자유의사를 구속하여 일방적으로 상대방에게만 불이익이 되도록 거래조건을 설정하거나 변경하는 등 상대방에게 일방적으로 불이익을 주게 되는 경우에는 공정한 경쟁의 기반을 침해할 우려가 있기 때문에 이를 규제하고자 하는데 있다.<각주>8</각주>18 불이익제공행위가 성립하기 위해서는 사업자가 거래상대방에게 불이익이 되도록 거래조건<각주>9</각주>을 설정ㆍ변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 주는 행위를 할 것을 요한다. 거래조건의 설정ㆍ변경 및 불이익제공 행위가 위법한지 여부는 거래내용의 공정성을 침해하는 행위에 해당되는지 여부를 위주로 판단한다. 거래내용의 공정성을 침해하는지 여부는 ①사업자가 거래상대방에 대하여 거래상 지위를 가지는지 여부, ②설정ㆍ변경된 거래조건과 불이익의 내용이 부당한지 여부 등으로 판단하게 된다. 19 거래상 지위는 일방이 상대적으로 우월한 지위 또는 적어도 상대방과의 거래활동에 상당한 영향을 미칠 수 있는 지위를 갖고 있으면 이를 인정하기에 족하다고 할 것이다.<각주>10</각주>20 설정ㆍ변경된 거래조건과 불이익의 내용이 부당한지 여부는 당해 행위를 한 의도 및 목적, 거래상대방의 예측가능성, 당해업종에서의 통상적인 거래관행, 관계법령, 거래대상 상품 또는 용역의 특성, 불이익의 내용과 정도 등을 종합적으로 고려하여 부당성 여부를 판단한다. 2) 위법성 요건 해당 여부 가) 거래상지위 존재 여부 21 다음과 같은 내용을 종합적으로 고려할 때 피심인은 티엔씨퍼스트(주)에 대하여 거래상의 지위가 있는 것으로 판단된다. 22 첫째, 피심인은 지방자치단체로서 LED가로등 램프의 대량 수요자의 지위에 있어 관련 공사에 관한 발주를 지속적으로 할 예정이고(위 1. 다. 3) 참조), 당해 건 거래상대방인 티엔씨퍼스트(주)는 피심인이 발주하는 이러한 공사에 지속적으로 참여하기 위해서 피심인과 원만한 관계를 유지할 필요성이 있다. 23 둘째, 피심인은 지방자치단체로서 거래상대방이 계약조건을 이행하지 않은 것으로 판단할 경우 계약해지와 동시에 계약금의 10%를 세입조치할 수 있고, 부정당업자 제재처분을 할 수 있는 권한<각주>11</각주>을 보유하고 있어 거래상대방으로서는 피심인의 요구나 제시사항을 거절하기 어렵고 자기에게 부당한 불이익이 발생하더라도 이에 관한 시정을 요구하기가 곤란하다. 24 셋째, 거래상대방으로서는 피심인과 같은 공공기관과의 거래이력이 공공부문에서의 사업역량을 인정받을 수 있는 중요 참고사항이 되므로 본 건과 같은 거래에서의 원만한 거래수행이 절실히 요구된다. 나) 부당성 여부 25 다음과 같은 점들을 고려할 때 피심인은 자기의 거래상지위를 이용하여 거래상대방에게 부당하게 불이익을 제공한 것으로 판단된다. 26 첫째, 피심인이 조달청을 통해 구매 의뢰한 LED램프가 현재 한국산업표준규격(KS)인증대상 제품이 아님에도 불구하고 이에 맞게 제작하도록 요구하였고, 시방서에 '각종 시험수행’이라는 문구만 기재하여 의미가 명확하지 않음에도 피심인의 일방적인 해석을 통해 국가공인인증시험성적서 제출을 요구한 점, <표 4> 일반시방서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120721467" alt="이유 5번째 이미지" ></img> <표 5> 기술표준원 답변서(소갑 제7호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120721469" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <표 6> LED조명 KS인증 실무가이드북(기술표준원제공) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120721471" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 27 둘째, 피심인은 티엔씨퍼스트(주)가 2010. 3. 10. 국가공인인증기관인 한국조명기술연구소장이 발행한 광속 시험서를 제출하였으나, 구체적인 기준 없이 이를 인정하지 아니하고 추가 국가공인인증 시험성적서의 제출을 요구한 점, 28 셋째, 피심인은 계약당시(2010. 1. 20.) 티엔씨퍼스트(주)에게 어떤 시험을 거쳐야 하는 지 특정하여 요구한 사실이 없으며 2010. 3. 25. 이르러서야 티엔씨퍼스트(주)에게 구체적인 내구성 시험기준을 통지하는 등 시방서와 내구성 시험기준에 오류가 있었던 점 <표 7> (사)한국LED보급협회<각주>12</각주>문서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120721473" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <표 8> LED조명 KS인증 실무가이드 북 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120721475" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 29 넷째, 피심인이 2010. 3. 25. 시험기준의 하나로 광속 유지율은 100시간 이후 2,000시간 동안의 초기광속 측정값의 90% 이상을 요구하였으나, 합격여부에 소요되는 기간을 산술적으로 계산해 보더라도 약 90일이 소요되는 점을 감안하면 티엔씨퍼스트(주)가 2010. 4. 16. 까지 피심인에게 시험성적서 제출이 사실상 불가능한 점, 30 다섯째, 피심인이 통상 가로등주와 램프를 함께 발주한 경우는 LED램프에 대하여 국가공인인증 시험성적서가 아닌 유럽연합의 통합규격 인증서를 제출받고 검수를 하였던 점, 31 여섯째, 피심인은 2010. 4. 16. 계약이행 및 납기연기 합의서를 작성하여 티엔씨퍼스트(주)에게 송부하였고 티엔씨퍼스트(주)가 합의서에 날인하여 재송부하였으나 이를 거부하고 이행하지 아니한 점, <표 9> 계약이행 및 납기연기 합의서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120721477" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 32 일곱째, 티엔씨퍼스트(주)가 피심인이 요구한 내구성 시험중 개폐시험에 합격한 시험성적서를 2010. 5. 28. 제출하였음에도 불구하고 피심인은 아무런 기준도 없이 이를 인정하지 않은 점 3. 처분 33 피심인이 자기의 거래상 지위를 이용하여 부당하게 거래상대방에게 불이익을 제공한 위 2. 가.의 행위는 법 제23조 제1항 제4호에 해당하는 행위로서 향후 법 위반행위의 재발을 막기 위하여 법 제24조에 의하여 시정명령을 부과한다. . 4. 피심인 수락내용 34 피심인은 2011. 9. 26. 위 2.의 행위사실 및 위법성을 인정하고 주문내용의 시정조치 의견을 수락하였으므로 피심인의 출석 없이 이 사건 심의를 진행하였다. 5. 결론 35 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제23조 제1항 제4호에 해당하는 법위반행위로 인정되므로, 법 제24조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.