한국기상산업진흥원 발주 등표 해양기상 관측장비 교체사업 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 오션테크 주식회사는 해양관련 기기 및 부품 제조ㆍ판매업을 영위하는 자이고, 주식회사 지오시스템리서치(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)는 해양환경모니터링 설계 및 구축사업을 영위하는 자이다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121146399" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 나. 해양기상 관측장비 시장현황 1) 시장 개요 2 해양기상 관측이란 해상의 풍향, 풍속, 온도, 파고 등의 기상상황을 측정하는 것을 말하며 기상청은 해양기상 관측을 위하여 해양 기상부이, 등표, 파고부이 등의 관측장비를 운영하고 있다. 3 위 해양기상 관측장비들은 기상상황을 측정하는데 필요한 풍향ㆍ풍속계, 온도계, 파고계 등의 측정기구와 이를 바다에 떠있게 하거나 고정시키는 구조물로 이루어져 있다. 4 기상장비업을 하는 국내 사업자수는 2015. 10월말 현재 약 300여개<각주>1</각주>이며, 이중 해양기상 관측장비 제조 및 판매를 주로 하는 사업자수는 약 10여개 내외로서 모두 중소기업들이다. 5 해양기상 관측장비는 장비 및 구성품에 대한 국산화율이 낮아<각주>2</각주>일부 수입제품을 사용하고 있으며, 수입제품을 사용하는 경우 원가비중이 높아지는 특성이 있다. 6 한편, 시장에 먼저 진입한 선발업체나 특정 기술을 보유한 업체들이 기술력, 원가 경쟁력 우위 등으로 특정 장비에 대한 수주를 독식하고 있으며<각주>3</각주>, 후발업체는 시장규모가 작아 진입유인이 약하고 기술력 부족으로 기존 시장에 진입하기가 어려운 실정이다.<각주>4</각주>2) 등표 해양기상 관측장비 시장현황7 등표 해양기상 관측장비란 등표<각주>5</각주>나 관측탑 등의 해양구조물에 기상관측 장비를 설치하고 수중에는 해상상태를 측정할 수 있는 파고계 등을 설치하여 관측한 자료를 위성 등을 이용하여 전송하는 장비이다. <그림 1> 등표 해양기상 관측장비 외관 및 구조 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121146397" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 기상청은 9개소에서 등표 해양기상 관측장비를 운영 중에 있으며, 동 장비의 노후화로 인한 장비 교체사업은 동 사업을 위탁받은 한국기상산업진흥원에서 매년 1회 정도 실시하고 있다. 8 등표 해양기상 관측장비 교체사업은 교체가 필요한 내용에 따라 소요금액이 달라지며, 1회 교체사업 당 약 1～4억 원 정도가 소요된다. 다. 2011년 등표 해양기상 관측장비 교체사업 입찰 1) 사업 개요 9 2011년 등표 해양기상 관측장비 교체사업 입찰(이하 “2011년 입찰”이라 한다)은 3개 등표 해양기상 관측소의 파고센서 등 노후장비를 교체하는 사업으로 서울지방조달청이 한국기상산업진흥원으로부터 위탁받아 2011. 7. 20. 입찰 공고하였고, 추정 가격은 381,818,182원(부가가치세 제외)이다. 2) 입찰 방식 10 일반(총액) 규격ㆍ가격 분리 입찰 방식으로 기술평가<각주>6</각주>와 가격평가를 모두 실시하되, 기술평가에서 적격평가(85점)를 받은 자 중에서 최저 가격으로 투찰한 자를 낙찰자로 결정하였다. 3) 입찰추진 현황 및 입찰 결과 11 이 건 입찰은 아래 <표 2>의 기재와 같이 오션테크의 단독응찰로 2회 유찰되었고, 이에 서울지방조달청은 오션테크와 수의계약을 추진하였으나 오션테크의 투찰가격이 예정가격을 초과하여 다시 유찰되었다. <표 2> 입찰추진 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121146401" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 12 이 후 2011. 7. 20. 공고되어 실시된 입찰에 오션테크, 지오시스템리서치 2개사가 참여하였으며, 입찰 결과 아래 <표 3>의 기재와 같이 오션테크가 낙찰자로 결정되었고, 2011. 8. 12. 오션테크는 서울지방조달청과 계약금액 397,650,000원(부가가치세 포함)으로 계약을 체결하였다. <표 3> 입찰 결과 (단위: 점, 원, %, 부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121146403" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 라. 2012년 등표 해양기상 관측장비 교체사업 입찰 13 2012년 등표 해양기상 관측장비 교체사업 입찰(이하 “2012년 입찰”이라 한다)은 1개 등표 해양기상 관측소의 파고센서 등 노후장비를 교체하는 사업으로 서울지방조달청이 한국기상산업진흥원으로부터 위탁받아 2012. 7. 3. 입찰 공고하였고, 추정 가격은 136,363,636원(부가가치세 제외)이다. 2) 입찰 방식 14 일반(총액) 규격ㆍ가격 분리 입찰 방식으로 기술평가와 가격평가를 모두 실시하되, 기술평가에서 적격평가(85점)를 받은 자 중에서 최저 가격으로 투찰한 자를 낙찰자로 결정하였다. 3) 입찰추진 현황 및 입찰 결과 15 이 건 입찰은 아래 <표 4>의 기재와 같이 1차 입찰은 오션테크의 단독응찰로 유찰되었고, 2차 입찰은 입찰참여자가 없어 유찰되었다. <표 4> 입찰추진 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121146405" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 16 이 후 2012. 7. 13. 공고되어 실시된 입찰에 오션테크, 지오시스템리서치 2개사가 참여하였으며, 입찰 결과 아래 <표 5>의 기재와 같이 오션테크가 낙찰자로 결정되었고, 2012. 8. 8. 오션테크는 서울지방조달청과 계약금액 143,753,500원(부가가치세 포함)으로 계약을 체결하였다. <표 5> 입찰 결과 (단위: 점, 원, %, 부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121146407" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 17 1) 피심인 오션테크는 위 <표 2> 및 <표 4>의 기재와 같이 2011년도 입찰 및 2012년도 입찰이 계속 유찰<각주>7</각주>되자 다시 유찰되는 것을 방지하기 위해 형식적으로 입찰에 참여해 줄 업체가 필요하다고 판단하였다.<각주>8</각주>18 2) 2011년 입찰의 가격투찰일 약 일주일 전에 피심인 오션테크 △△△ 실장<각주>9</각주>(이하 “△△△”이라 한다)은 평소 알고 지내던 피심인 지오시스템리서치의 □□□ 이사<각주>10</각주>(이하 “□□□”이라 한다)에게 유선으로 당해 입찰이 다시 유찰되지 않고 자사가 낙찰 받을 수 있도록 기술평가에서 탈락할 수 있는 들러리용 제안서를 제출하는 방식으로 이 사건 입찰에 형식적으로 참여하여 줄 것을 요청하였다. 19 3) □□□은 △△△의 제안을 자사 ??? 당시 상무<각주>11</각주>(이하 “???”이라 한다)에게 보고하였고, ???은 이를 승인하였다. 이에 □□□은 △△△에게 유선으로 형식적으로 입찰에 참여하겠다고 알려주었다. 20 4) 위 합의에 따라 피심인 지오시스템리서치는 기술평가에서 탈락할 수 있는 들러리용 제안서를 작성하여 제출하였고, 기술평가 적격 점수인 85점에 훨씬 못 미치는 59.37점을 받아 제안서 평가 부적격으로 입찰에서 탈락하였다. 그 결과 위 <표 3>의 기재와 같이 피심인 오션테크가 2011년 입찰의 낙찰자로 결정되었다. 21 5) 2012년 입찰의 가격투찰일 약 일주일 전에 피심인 오션테크 △△△은 피심인 지오시스템리서치 □□□에게 유선으로 당해 입찰이 다시 유찰되지 않고 자사가 낙찰 받을 수 있도록 기술평가에서 탈락할 수 있는 들러리용 제안서를 제출하는 방식으로 이 사건 입찰에 형식적으로 참여하여 줄 것을 요청하였다. 22 6) □□□은 △△△의 제안을 자사 ???에게 보고하였고, ???은 이를 승인하였다. 이에 □□□은 △△△에게 유선으로 형식적으로 입찰에 참여하겠다고 알려주었다. 23 7) 위 합의에 따라 피심인 지오시스템리서치는 기술평가에서 탈락할 수 있는 들러리용 제안서를 작성하여 제출하였고, 기술평가 적격 점수인 85점에 못 미치는 76.93점을 받아 제안서 평가 부적격으로 입찰에서 탈락하였다. 그 결과 위 <표 5>의 기재와 같이 피심인 오션테크가 2012년 입찰의 낙찰자로 결정되었다. 24 8) 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정에서 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였으며, 2011년 및 2012년 입찰 관련 문서(심사보고서 소갑 제1-1-1호증<각주>12</각주>내지 소갑 제1-4-2호증), 2011년 및 2012년 도급계약서(소갑 제1-5-1호증 및 소갑 제1-5-2호증), 피심인들 진술조서(소갑 제2-1호증 및 소갑 제2-2호증) 등을 통하여도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>13</각주>(이하 '법’이라 한다)제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>14</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다.1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 25 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 26 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>15</각주>27 여기서의 “합의”란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 28 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 29 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 30 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>16</각주>31 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>17</각주>다. 피심인들의 행위의 위법 여부