호남고속철도 제2-1공구 노반신설 기타공사 등 13개 공구 최저가낙찰제 공사 입찰참가 28개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 롯데건설 주식회사, 삼성물산, 케이씨씨건설, 한진중공업, 삼환기업, 두산건설, 에스케이건설, 쌍용건설, 동부건설, 대림산업, 현대산업개발, 금호산업, 지에스건설, 경남기업, 계룡건설산업, 고려개발, 극동건설, 남광토건, 두산중공업, 삼부토건, 삼성중공업, 대우건설, 포스코건설, 한라, 코오롱글로벌, 풍림산업, 한신공영, 현대건설(이하 모든 피심인 명에서 '주식회사’는 생략하여 표기하고, 피심인 모두를 칭할 때에는 '피심인들’이라 한다)은 건설업을 영위하는 자들로서「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당한다. 나. 피심인들의 일반현황 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일 반 현 황 (단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280221" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 및 공시자료 다. 시장현황 1) 건설시장 개요 3 건설업은 생산기간이 길고 대규모 자금과 복합적인 가공ㆍ생산이 요구되는 전형적인 수주산업으로서, 제조업ㆍ서비스업과 긴밀한 연관관계를 갖고 있어 생산유발 효과가 클 뿐 아니라, 다량의 노동력이 투입되는 관계로 고용유발 효과도 상당하다. 4 건설수주액으로 볼 때, 전체 건설시장의 규모는 2009년을 기준으로 연간 119조 원에 이르며, 이 중 공공건설시장 규모는 58조원으로 전체 건설시장에서 49%를 차지한다. 최근 경기악화로 건설수주 규모는 2007년 이후 지속적으로 감소하고 있다. <표 2> 건설수주 규모 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280245" alt="이유 2번째 이미지" ></img> (단위: 억 원, %) * 자료출처 : 대한건설협회 월간건설경제동향(’14.3월) 2) 철도ㆍ지하철 건설공사 입찰시장 5 2009년의 국내 토목공사 시장 규모는 54조 1,485억 원으로 이 중 철도노반공사 시장은 6조 6,942억 원 규모로, 전체 토목공사 시장에서 철도노반공사가 차지하는 비중은 약 12%에 달했다.<각주>1</각주>6 2009년도에 철도노반공사 중 최저가낙찰제 방식으로 발주된 공사 금액은 5조 1,979억 원으로, 전체 철도노반공사 시장에서 약 78%의 비중을 차지했다. 나머지 12%는 턴키ㆍ대안입찰 등의 방법으로 발주되었다. <표 3> 철도노반공사 시장 현황 (단위: 억 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280267" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 대한건설협회 월간건설경제동향(’14.3월) 및 한국철도시설공단 제출 자료 ** 철도노반공사 실적에는 도시철도 및 지하철 공사 실적은 제외 7 한편, 전체 철도노반공사 시장에서 피심인들의 수주액이 차지하는 비중은 2009년 99.89%, 2010년 100%, 2011년 98.76%에 이를 정도로 피심인들은 철도노반공사 시장에서 절대적인 비중을 차지하는 사업자들이다. <표 4> 피심인들의 철도노반공사 시장 점유율 (단위: 억 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280291" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 한국철도시설공단 제출 자료 3) 최저가낙찰제 입찰제도 가) 공공 공사 입찰제도 8 현행 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 “국가계약법”이라 함) 및 같은 법 시행령에 의하면, 우리나라의 공공공사 입찰제도는 크게, ① 설계ㆍ시공 분리입찰방법, ② 설계ㆍ시공 일괄입찰방법, ③ 대안입찰방법으로 나뉜다. 9 첫째, 설계ㆍ시공 분리입찰방법(Design-Bid-build)은 발주처가 설계자와 계약을 하여 설계를 완성하고 시공자를 별도로 선정하여 공사를 수행하는 전통적인 입찰 제도를 말하며, 낙찰자 선정방법으로는 적격심사제와 최저가낙찰제가 있다. 일반적으로 추정가격 300억 원 미만의 건설공사에서는 적격심사제를 통해, 300억 원 이상인 건설공사에서는 최저가낙찰제를 통해 낙찰자를 결정하게 된다. 10 적격심사제는 가격 점수와 공사수행능력 점수를 종합하여 적격통과점수 이상인 자 중 최저가입찰자를 낙찰자로 선정하는 방법을 말한다. 11 최저가낙찰제는 최저가격으로 입찰한 자부터 입찰금액의 적정성을 심사하여, 일정한 심사기준을 통과하는 입찰자를 낙찰자로 선정하는 방법을 말한다.<각주>2</각주>12 둘째, 설계ㆍ시공 일괄입찰방법은 일괄시공자가 설계와 시공을 모두 담당하는 방식으로 '턴키(Turn-Key)’ 또는 일괄계약 방식(Design-Build 또는 Design-Construct)으로 불린다. 즉 턴키계약방식(Turn Key Base)은 발주자가 하나의 시공업자와 계약을 체결하고, 시공업자가 건설공사에 대한 재원조달, 토지구매, 설계와 시공ㆍ운전 등의 모든 서비스를 발주자를 위하여 제공하는 형태로 수행된다.<각주>3</각주>13 마지막으로, 대안입찰(Alternate-Bid) 방법은 원안입찰과 함께 입찰자의 의사에 따라 대안이 허용된 공사의 입찰제도이다.<각주>4</각주>14 “대안”이란 정부가 작성한 실시설계서상의 공종 중에서 대체가 가능한 공종에 대하여 기본방침의 변동 없이 정부가 작성한 설계에 대체될 수 있는 동등이상의 기능 및 효과를 가진 신공법ㆍ신기술ㆍ공기단축 등이 반영된 설계로서 해당 실시설계서상의 가격이 정부가 작성한 실시설계서상의 가격보다 낮고 공사기간이 정부가 작성한 실시설계서상의 기간을 초과하지 않는 방법으로 시공할 수 있는 설계를 말한다. 15 대안입찰 방식은 민간의 경쟁을 통해 공사의 효율성을 제고하고 장기적으로 설계ㆍ시공 상의 기술능력 개발을 유도하는 장점이 있다. 나) 최저가낙찰제의 입찰절차 및 낙찰자 결정<각주>5</각주>(1) 개 요 16 최저가낙찰제는 2001년 1월부터 추정가격 1,000억 원 이상 입찰참가자격(Pre-Qualification, 이하 'PQ심사’라 한다) 사전심사 대상 공사에 도입되었으며, 2006년 5월부터는 추정가격 300억 원 이상 공사로 적용 대상이 확대되었다. 17 최저가낙찰제는 전체 공사를 30여개의 공종<각주>6</각주>으로 세분화한 후 공종별로 입찰금액에 대한 적정성을 심사하여 낙찰자를 결정한다. 최저가낙찰제에 입찰금액 적정성 심사 제도를 가미한 것은, 과도하게 저가로 투찰하거나 저가투찰의 사유가 적정하지 못한 입찰자는 낙찰을 배제함으로써, 지나친 저가경쟁에 일정한 제한을 가하기 위해서이다. (2) 입찰절차 18 최저가낙찰제 건설공사의 입찰과정은 다음과 같다. <표 5> 최저가낙찰제 건설공사의 입찰절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280293" alt="이유 5번째 이미지" ></img> (가) 입찰공고 19 국가, 자치단체 및 공공기관 등(이하 '발주기관’이라 한다)에서는 턴키 및 대안입찰로 낙찰자를 결정해야 하는 공사를 제외하고, 300억 원 이상 공사에 대하여는 최저가낙찰제로 입찰 공고해야 하며, 특별한 사유가 없는 한 공고된 입찰방법에 따라 입찰을 하여야 한다.<각주>7</각주>(나) PQ심사 20 PQ심사란 발주기관에서 집행하는 경쟁입찰의 절차에 참가할 자격이 있는지 여부를 사전에 심사하는 절차를 말한다. PQ심사는 경영상태와 공사이행능력을 심사하며, 경영상태 부문의 적격 요건을 충족한 자를 대상으로 공사이행능력 부문을 심사하게 된다.<각주>8</각주><표 6> PQ심사 절차<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280295" alt="이유 6번째 이미지" ></img> (다) 입찰서 및 관련서류 접수 21 발주기관에서는 자신이 정한 일정기간 동안에 PQ심사를 통과한 업체로부터 입찰서와, 입찰금액 적정성 심사에 필요한 저가사유서, 최저가낙찰제 대상 적정성 심사공종<각주>9</각주>및 산출내역서 등의 관계서류를 접수한다. (라) 입찰금액 적정성 심사 ① 개 요 22 입찰금액 적정성 심사는 2가지 단계로 진행된다. 1단계 심사에서는 입찰참가자별로 부적정공종의 수를 판정하여<각주>10</각주>2단계 심사 대상자를 결정하고, 2단계 심사에서는 1단계 심사를 통과한 입찰자 중 최저가투찰자 순으로 입찰금액의 적정성을 심사하여 낙찰자를 결정하게 된다.<각주>11</각주>23 그런데 PQ 통과자가 20인 미만이거나 추정가격 1,500억 원이 넘는 신기술ㆍ신공법에 의한 절감사유가 필요한 공사의 경우에는 1단계 심사를 거치지 않고, 2단계 심사를 통해서만 낙찰자를 결정할 수 있다.<각주>12</각주><표 7> 입찰금액 적정성 심사방법<각주>13</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280297" alt="이유 7번째 이미지" ></img>② 1단계 심사 ㉮ 공종평균입찰금액의 산정 24 최저가낙찰제 공사 입찰참가자들은 입찰서를 제출할 때, 전체 입찰금액을 30개 공종으로 배분한 내역서<각주>14</각주>도 함께 제출한다. 공종평균입찰금액은 각 입찰참가자가 제출한 공종별 입찰금액 중, 공종별 상위 100분의 30이상과 하위 100분의 10이하에 해당하는 공종입찰금액을 제외한 공종입찰금액을 산술 평균하여 산정된다.<각주>15</각주>㉯ 공종기준금액의 산정 25 공종기준금액은 입찰참가자들의 공종별 입찰금액에 대한 적정성 여부를 판단하는데 기준이 되는 금액으로서, 공종설계금액의 70%와 공종평균입찰금액의 30%의 합으로 산정된다.<각주>16</각주>공종설계금액이란, 발주기관에서 설계서의 내용에 따라 거래실례가격, 원가계산에 의한 가격, 감정가격 등을 참고하여 작성하거나 직접 조사하여 산정한 공종별 공사금액을 말한다. <표 8> 공종기준금액의 산정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280299" alt="이유 8번째 이미지" ></img> ㉰ 부적정공종의 판정 26 공종입찰금액이 공종기준금액의 80% 이하이거나 공종설계금액의 110%를 초과하는 경우에는 해당 공종은 부적정공종으로 판정된다. ㉱ 부적정공종수의 산정 27 공종입찰금액이 공종기준금액의 110%를 초과하는 경우에는 해당 공종의 부적정공종수는 1개로 산정되며, 공종입찰금액이 공종기준금액의 80% 이하인 경우의 부적정공종수는 해당 공종의 기준금액 크기 순위에 따라 다르게 산정되는데, 구체적인 산정방법은 다음 <표 9>와 같다. <표9> 공종투찰금액이 공종기준금액의 80% 이하인 경우의 부적정공종수의 산정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280301" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 28 예를 들어 전체 공종이 30개인 최저가낙찰제 공사에서, 공종기준금액 크기순으로 3위인 공종의 공종입찰금액이 공종기준금액대비 72%라고 하면, 당해 공종은 공종기준금액 순위 상위 10% 이내인 공종에 해당되므로, 부적정공정수는 <표 9>와 같이 1.5개로 산정된다.<각주>17</각주>㉲ 심사 : 2단계 심사 대상자 결정 29 부적정공종의 수가 전체 공종의 100분의 20미만인 입찰참가자는 1단계 심사를 통과하여 2단계 심사 대상자로 결정된다. 다만, 입찰참가자가 10인 이내인 경우에는 부적종공종의 수가 100분의 30미만인 자가 2단계 심사 대상자로 결정된다. 30 대부분의 최저가낙찰제 공사에서는 전체 공종이 30개로 세분화되고 입찰참가자가<각주>18</각주>10인이 넘게 되는데, 이 경우 1단계 심사를 통과할 수 있는 부적정공종 수의 허용 범위는 6개 미만인 5.5개가 된다. ③ 2단계 심사 : 부적정공종에 대한 입찰금액 적정성 심사 31 2단계 심사에서는, 1단계 심사를 통과한 입찰참가자에 대하여 최저가투찰자 순으로 부적정공종에 대한 입찰금액 적정성을 심사하게 된다.<각주>19</각주>32 2단계 심사는, 내ㆍ외부 전문가 6∼9인으로 구성된 입찰금액 적정성 심사위원회(이하 “심사위원회”라 한다)에서 수행하며, 가격절감 사유의 적정성, 자료의 일치성ㆍ신뢰성 등의 평가항목을 심사하게 된다. <표 10> 부적정공종 입찰금액 적정성 심사 평가 항목 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280223" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 33 부적정공종별로 최종 평가점수는, 각 심사위원의 평점 중 최상위 점수와 최하위 점수를 제외하고 산술평균한 점수가 된다. (마) 낙찰자 결정 34 최저가입찰자 순으로 입찰금액 적정성을 심사하여 모든 부적정공종에 대한 평가점수가 80점 이상인 자를 낙찰자로 결정하게 된다. 다만, 부적정공종으로 판정된 공종이 없거나, 2단계 심사대상자의 입찰금액이 예정가격 대비 80% 이상인 경우에는 적정성 심사 없이 낙찰자로 결정한다.<각주>20</각주>라. 호남고속철도 건설공사 특성 및 입찰 현황 1) 특성 35 호남고속철도 건설공사는 오송~공주~익산~정읍~광주송정을 잇는 총 길이 184.534km의 고속철도망을 구축하는 공사로, 경부고속철도와 더불어 우리나라의 양대 기간망으로서의 교통ㆍ생활 축을 형성하기 위한 목적으로 추진된 총 8조 3,529억원의 사업비가 들어가는 대규모 국책사업이다.<각주>21</각주>36 2006년부터 추진되어 2014년 완공을 목표로 공사가 진행되고 있으며, 호남고속철도가 개통되면, 용산~광주송정 간 1시간 33분이 소요되어, 기존 호남선(용산∼광주) 보다 운행시간이 1시간 6분이나 단축되게 된다. <표 11> 호남고속철도 건설공사 노선도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280225" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 2) 노반신설 공사 입찰 현황 37 총 길이 184.534km의 호남고속철도 노반신설 건설공사는, 19개의 공구로 나뉘어 발주되었다. 제1-1공구와 제3-2공구 2개 공구는 턴키방식으로, 제1-2공구, 제1-4공구, 제2-3공구 및 제4-2공구 4개 공구는 대안방식으로, 나머지 13개 공구는 최저가낙찰제 방식으로 입찰이 진행되었고, 19개 공구의 총 낙찰금액은 3조 9,564억 원에 달했다. <표 12> 호남고속철도 노반신설 건설공사 입찰방법별 입찰 결과<각주>22</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280227" alt="이유 12번째 이미지" ></img>(단위 : 개, 억 원 부가가치세포함) 38 호남고속철도 제2-1공구 노반신설 공사 등 13개 공구 최저가낙찰제 공사(이하 '이 사건 공사’라 한다)는 5개 공구와 8개 공구씩 나뉘어 2회에 걸쳐 발주되었고, 입찰일정, 공구별 입찰결과 및 낙찰자들의 컨소시엄 구성 현황은 아래 <표 13>, <표 14> 및 <표 15>와 같다. <표 13> 이 사건 공사 입찰 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280229" alt="이유 13번째 이미지" ></img> <표 14> 이 사건 공사 입찰 결과 (단위 : 개, 억 원, 부가가치세포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280233" alt="이유 14번째 이미지" ></img> * 낙찰률 : 예정가격 대비 낙찰금액의 비율임 <표 15> 이 사건 공사 입찰의 낙찰자 컨소시엄 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280235" alt="이유 15번째 이미지" ></img><각주>23</각주><각주>24</각주>2. 사실의 인정 및 위법성 판단가. 행위사실 1) 공동행위의 배경 39 피심인들이 이 사건 공사 입찰에 참여하면서, 공구별 낙찰자를 미리 정한 후, 낙찰예정자의 낙찰을 돕기 위하여 낙찰예정자를 제외한 다른 입찰참여자들은 낙찰예정자가 정해준 투찰가격으로 투찰하는 것과 같은 형식적으로 입찰에 참여<각주>25</각주>하기로하는 내용의 합의(이하 '이 사건 공동행위’라 한다)를 하고, 실제로 합의를 실행하였는 바, 이와 같은 공동행위가 이루어지게 된 배경은 다음과 같다. 40 첫째, 이 사건 공사 입찰이 시행되었던 2009년도에는 대구도시철도 대안공사, 인천도시철도 2호선 턴키공사, 경인운하 턴키공사, 4대강 살리기 1차 턴키공사 등 대규모 공사 입찰이 쏟아져 공사물량이 많았던 시기로 건설사간 경쟁의 유인이 적었다. 41 둘째, 이 사건 공사의 입찰참가 기준 중 철도공사 시공실적 기준이 엄격하여 입찰에 참여할 수 있는 건설사(PQ통과가 가능한 건설사)가 피심인들을 포함하여 30개 사 이내인 상태에서 전체 사업금액이 3조 2천억 원에 달하는 공사를 발주기관이 13개 공구로 나누어 입찰을 진행함에 따라, 피심인들이 이해관계의 조정을 통하여 사전에 낙찰예정자를 결정하는 합의를 하기에 상대적으로 쉬운 환경이 되었다. 42 셋째, 낙찰자 결정방식이 1개 건설사가 2개 이상 공구에 중복 낙찰되는 것을 허용하지 않는 '1사 1공구 낙찰제<각주>26</각주>’가 적용된 점, 당시 건설사들은 이 사건 공사의 수익성이 좋지 않은 것으로 판단하고 있었는데, 경쟁을 하는 경우 수익성이 더 악화될 것으로 예상한 점 등도 이 사건 공동행위의 배경으로 작용하였다. 43 이와 같은 사실은 피심인 삼성물산의 김**, 대림산업의 김** 및 박**, 현대건설의 이** 등의 진술을 통해 확인된다. <표 16> 삼성물산, 대림산업, 현대건설 관련자 진술조서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280237" alt="이유 16번째 이미지" ></img><각주>27</각주><각주>28</각주><각주>29</각주><각주>30</각주>2) 공구분할 합의 가) 7개 대형건설사의 공구분할 합의 44 피심인 현대건설, 대우건설, 삼성물산, 에스케이건설, 지에스건설, 대림산업, 현대산업개발(이하 '7개 대형건설사’라 한다)의 공공공사 수주 영업 담당 실무자들<각주>31</각주>은 이 사건 공사 1차 입찰 공고일(2009. 7. 31.) 이전인 2009년 6 ～ 7월 경<각주>32</각주>이 사건 공사 13개 공구의 낙찰예정자를 미리 정하자는 논의를 시작하여, 같은 해 7월 중순 경 서울시 소재 서울역 앞 지에스건설 지하에 있는 팰리스 레스토랑 등에서 수차례 모임을 갖고 이 사건 공사 13개 공구에 대한 공구별 낙찰예정자를 미리 정하기 위한 공구분할 방법에 대하여 합의하였다.<각주>33</각주>45 이와 같은 사실에 대하여는 7개 대형건설사 관계자를 포함한 피심인들 모두가 이를 인정하고 있다. <표 17> 7개 대형건설사 관련자들의 진술조서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280239" alt="이유 17번째 이미지" ></img><각주>34</각주><각주>35</각주><각주>36</각주>46 이때 7개 대형건설사가 합의한 내용은 다음과 같다. 47 첫째, 이 사건 공사 입찰 참가가 가능한 24개사<각주>37</각주>를 대상으로, 13개 공구 중 주간사로 입찰에 참여할 수 있는 공구 수, 철도공사 시공실적<각주>38</각주>및 시공능력평가순위 등을 종합적으로 고려하여, A, B, C 3개 그룹으로 나누고, 각 그룹에 배정될 공구 수를 정하였다. 48 구체적으로는 13개 공구 전체에 주간사로 입찰참가가 가능한 7개 대형건설사에 대해서는 A그룹으로 분류하여 5개 공구(2-2, 3-3, 3-4, 4-1, 5-3)를 배정하고, 7개 대형건설사를 제외한 업체로서 13개 전체 공구에 주간사로 입찰참가가 가능한 5개사(두산건설, 쌍용건설, 한진중공업, 금호산업, 코오롱글로벌)에 대해서 B그룹으로 분류하여 4개(1-3, 2-4, 4-4, 5-1) 공구를 배정하였으며, 13개 공구 중 일부 공구에만 주간사로 참가할 수 있는 나머지 12개사(삼환기업, 삼부토건, 동부건설, 삼성중공업, 경남기업, 남광토건, 포스코건설, 롯데건설, 케이씨씨건설, 한라, 고려개발, 극동건설)의 경우 C그룹으로 분류하여 4개(3-1, 2-1, 4-3, 5-2) 공구를 배정하였다. 49 둘째, 13개 공구 각각에 대한 낙찰예정자는, 각 그룹별로 추첨을 실시하여 선정하도록 하였다.<각주>39</각주>50 7개 대형건설사의 공구분할 합의내용을 요약하면 아래 <표 18>과 같다. <표 18> 7개 대형건설사의 공구분할 합의 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280241" alt="이유 18번째 이미지" ></img> 51 이와 같은 사실은 현대건설, 대우건설, 대림산업, 삼성물산 등 7개 대형건설사 관련자들의 진술을 통하여 확인된다. <표 19> 현대건설, 대우건설, 대림산업, 삼성물산 관련자 진술조서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280243" alt="이유 19번째 이미지" ></img><각주>40</각주>나) 7개 대형건설사 외 14개 건설사의 공구분할 합의 가담 52 2009. 7월 경 7개 대형건설사는 공구분할에 대한 합의를 한 후, B그룹과 C그룹에 속한 두산건설 등 피심인 17개사<각주>41</각주>에게 자신들의 합의내용을 유선으로 통보하고 동참할 것인지 여부를 물었고.<각주>42</각주>B그룹과 C그룹에 속한 피심인 17개사 중 고려개발, 극동건설, 포스코건설 등 3개사를 제외한 14개사는 2009. 7. 31. 1차 입찰 공고일 이전에 동참하기로 하였다.<각주>43</각주>53 이와 같은 사실은 대우건설, 현대건설, 삼성물산, 에스케이건설 등 7개 대형건설사의 관련자 및 포스코건설, 고려개발의 관련자 진술을 통하여 확인된다. <표 20> 대우건설, 현대건설, 삼성물산, 에스케이건설 및 포스코건설, 고려개발 관련자 진술조서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280247" alt="이유 20번째 이미지" ></img><각주>44</각주><각주>45</각주><각주>46</각주>3) 각 공구별 낙찰예정자, 형식적 참여자 및 투찰가격의 결정 합의 가) 7개 대형건설사 등 21개사의 공구별 낙찰예정자 선정 54 공구분할 계획에 합의한 21개사(① 7개 대형건설사, ② 한진중공업, 두산건설, 쌍용건설, 금호산업, 코오롱글로벌 등 B그룹 5개사, ③ 롯데건설, 케이씨씨건설, 삼환기업, 동부건설, 경남기업, 남광토건, 삼부토건, 삼성중공업, 한라 등 C그룹 9개사)는 2009년 7월말 경 공구별 낙찰예정자 선정을 위한 추첨을 각 그룹별로 진행하였다.<각주>47</각주>55 A그룹에 속한 7개 대형건설사는 서울역 앞 지에스건설 지하에 있는 팰리스 레스토랑에서, 5개 공구(2-2, 3-3, 3-4, 4-1, 5-3)의 낙찰예정자 선정을 위한 추첨을 실시하였고, 그 결과 공구별 낙찰예정자로 2-2공구는 에스케이건설, 3-3공구는 대림산업, 3-4공구는 현대산업개발, 4-1공구는 삼성물산, 5-3공구는 지에스건설이 결정되었고, 공구를 배정받지 못한 대우건설과 현대건설에게는 차후에 발주되는 최저가낙찰제 철도 공사에 대한 수주우선권을 주기로 합의하였다. <표 21> A그룹의 에스케이건설, 지에스건설 관련자 진술조서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280249" alt="이유 21번째 이미지" ></img> 56 B그룹에 속한 5개사(한진중공업, 두산건설, 쌍용건설, 금호산업, 코오롱글로벌)는 A그룹의 추첨이 있은 후 서울역 앞 지에스건설 지하에 있는 팰리스 레스토랑에서 4개 공구(1-3, 2-4, 4-4, 5-1)의 낙찰예정자 선정을 위한 추첨을 실시하였고, 그 결과, 공구별 낙찰예정자로 1-3공구는 두산건설, 2-4공구는 쌍용건설, 4-4공구는 한진중공업, 5-1공구는 금호산업이 결정되었으며, 공구를 배정받지 못한 코오롱글로벌에게는 공동수급체의 참여 지분을 부여하기로 합의하였다. <표 22> B그룹 두산건설, 쌍용건설, 코오롱글로벌 관련자 진술조서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280251" alt="이유 22번째 이미지" ></img><각주>48</각주><각주>49</각주><각주>50</각주>57 C그룹에 속한 9개사(롯데건설, 케이씨씨건설, 삼환기업, 동부건설, 경남기업, 남광토건, 삼부토건, 삼성중공업, 한라)<각주>51</각주>는 B그룹의 추첨이 있은 후 4개 공구(2-1, 3-1, 4-3, 5-2)의 낙찰예정자 선정을 위한 추첨을 실시하였다. C그룹 소속 9개사는 각 사별 PQ실적을 고려하여 2개 조로 나누어 추첨을 실시하였다. <표 23> 대우건설 이** ** 3차 진술조서 발췌(소갑 제2-3호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280253" alt="이유 23번째 이미지" ></img> 58 먼저, 9개사 중 삼환기업, 동부건설, 경남기업, 남광토건, 삼부토건, 삼성중공업 등 6개사('C-1그룹’이라 한다)는 서울역 앞 지에스건설 지하에 있는 팰리스 레스토랑에서 2개 공구(3-1, 5-2)의 낙찰예정자 선정을 위한 추첨을 실시하였고, 다음으로 9개사 중 롯데건설, 케이씨씨건설, 한라 등 3개사('C-2그룹’이라 한다)는 광화문 교보빌딩 커피숍에서 1개 공구(4-3)의 낙찰예정자 선정을 위한 추첨을 실시하였다. 59 추첨결과, 공구별 낙찰예정자로 제3-1공는 동부건설, 제4-3공구는 케이씨씨건설, 제5-2공구는 삼환기업이 결정되었으며, 공구를 배정받지 못한 건설사에게는 공동수급체의 참여지분을 주기로 합의하였다. <표 24> C-1그룹의 동부건설, 삼환기업, 경남기업, 남광토건 관련자 진술조서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280255" alt="이유 24번째 이미지" ></img><각주>52</각주><각주>53</각주><각주>54</각주><각주>55</각주><표 25> C-2그룹의 케이씨씨건설, 롯데건설 관련자 진술조서 발췌<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280257" alt="이유 25번째 이미지" ></img><각주>56</각주><각주>57</각주>60 한편, 4-3공구 낙찰예정자 선정을 위한 추첨에서 탈락한 롯데건설은, 자신보다 규모가 작은 건설사들이 공구를 배정받은 추첨결과에 강한 불만을 표시하였고<각주>58</각주>, 이에 7개 대형건설사는 남아 있는 2-1공구의 낙찰예정자를 롯데건설로 결정해 주었다.<각주>59</각주><표 26> 롯데건설 및 대우건설 관련자 진술조서 발췌<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280259" alt="이유 26번째 이미지" ></img> 61 이와 같이 공구분할 계획에 합의한 피심인 21개사(A그룹 7개사, B그룹 5개사, C 그룹 9개사<각주>60</각주>)의 합의내용은 아래 <표 27>과 같다. <표 27> 피심인 21개사의 공구분할 합의 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280261" alt="이유 27번째 이미지" ></img> 나) 각 공구별 낙찰예정자와 그 외 입찰참여자 간의 형식적 참여 합의 62 21개사에 의한 공구분할 합의가 이루어지고, 각 공구별 낙찰예정자가 결정되었으나, 각 공구별로 누가 형식적으로 입찰에 참여할 것인지에 대하여는 결정되지 않았고, PQ심사 등록 결과, 공구분할 합의 및 낙찰예정자 결정에 참여하지 않았던 포스코건설, 고려개발, 극동건설, 계룡건설산업, 두산중공업, 풍림산업, 한신공영 등 7개사가 입찰에 참가한 것으로 드러남에 따라 각 공구별 낙찰예정자가 실제로 낙찰을 받기 위하여는 낙찰예정자와 낙찰예정자를 제외한 공구별 PQ심사 등록 업체 모두가 들러리 참여에 대하여 합의를 할 필요가 있었다. 63 이에 각 공구별 낙찰예정자들은 자신의 공구 PQ심사 등록 업체들에게 자신이 낙찰받을 수 있도록 형식적으로 입찰에 참여해 줄 것을 요청하였고, 낙찰예정자들 외의 입찰참가 업체들은 최저가낙찰제에서 이미 대형업체들을 중심으로 공구별 낙찰예정자가 정해진 상황에서는 단독으로 저가입찰을 하더라도 낙찰받기 어렵다고 판단하여 들러리로 입찰에 참가할 것을 수락하였다. 64 즉, 공구분할 합의 과정에서는 합의에 동의하지 않았던 포스코건설 등 3개사와 공구분할 합의 및 낙찰예정자 결정 과정에서는 참여하지 않았으나 이 사건 입찰 참가를 위하여 PQ심사를 등록한 두산중공업 등 4개사의 경우에도 자신들이 입찰참가한 공구의 낙찰예정자들로부터 낙찰예정자 결정 합의에 대한 동참 및 공구별 들러리 참여 요청을 받고 이를 수락하였으므로, 이 사건 공사 입찰에 참여한 28개사 모두 이 사건 공동행위에 참여한 것이다. 65 이와 같은 사실은 피심인 포스코건설, 고려개발, 계룡건설산업, 두산중공업, 풍림산업, 한신공영 등의 이 사건 공사 입찰 관련자들의 진술을 통하여 확인된다. <표 28> 계룡건설산업, 두산중공업, 한신공영, 포스코건설 등 관련자 진술조서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280263" alt="이유 28번째 이미지" ></img><각주>61</각주><각주>62</각주><각주>63</각주>다) 각 공구별 낙찰예정자들의 투찰가격 합의 66 피심인 7개 대형건설사는 낙찰예정자가 결정되자, 각 공구에서 적정한 수익을 확보하면서도 투찰가격을 13개 낙찰예정자에게 맡겨둘 경우 예상되는 입찰담합 의심 등의 문제를 사전에 없애기 위해, 투찰가격에 대한 일정한 가이드라인이 필요하다고 보고, 2009. 9. 1. 이 건 공사 1차 입찰의 현장설명회 이후<각주>64</각주>투찰률(투찰가격)을 설계금액대비 76%대<각주>65</각주>로 정하기로 합의하고, 이를 다른 낙찰예정 8개사(롯데건설, 케이씨씨건설, 한진중공업, 삼환기업, 두산건설, 쌍용건설, 동부건설, 금호산업)에도 알려주었다.<각주>66</각주>이와 같은 사실은 삼성물산, 대림산업, 에스케이건설, 동부건설, 쌍용건설, 롯데건설, 한진중공업 등의 관련자들 진술을 통해 확인된다. <표 29> 삼성물산, 대림산업 관련자 진술조서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280265" alt="이유 29번째 이미지" ></img> <표 30> 7개 대형건설사 외 8개 낙찰예정자의 관련자 진술조서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280269" alt="이유 30번째 이미지" ></img> 67 한편, 낙찰예정 13개 사가 설계금액 대비 76%대로 투찰가격을 합의하게 된 이유는 다음과 같다. 68 첫째, 경쟁 입찰로 진행되는 경우보다는 높은 금액으로 낙찰을 받아, 적정한 수익을 확보하기 위해서였다. 이 사건 공사 입찰의 평균 낙찰률은 78.5%로, 대한건설협회에서 발표한 2009년도 전체 공공부문 최저가낙찰제 공사 평균 낙찰률 73.0%보다 5%p이상 높았다(소갑 제1-10호증). 69 둘째, 통상적으로 최저가낙찰제 공사의 낙찰률은 70%대에서 형성되는 점을 고려하여, 80%가 넘어가게 되는 경우의 담합의심을 피하기 위해서는 설계금액 대비 76%대라는 투찰가격의 상한선이 필요했다는 점이다. 설계금액 대비 77%대인 경우는 예정가격의 변동률에 따라서는 낙찰률이 80%를 넘어가는 경우가 발생할 수 있기 때문이다. 70 셋째, 앞에서 살펴본 바와 같이 최저가 낙찰제 방식에서는 부적정공종을 5.5 이하로 발생시키는 방법으로 가격을 낮춤으로써 가격경쟁을 하게 되고, 부적정공종이 발생하면 입찰금액 적정성 심사단계를 거치게 되며, 적정성 심사의 통과여부는 발주처인 한국철도시설공단에서 위촉한 평가위원에 의해서 결정되어, 합의실행을 보장할 수 없게 되므로, 낙찰예정자들이 합의대로 낙찰을 받기 위해서는 부적정공종을 발생시키지 않는 가격으로 투찰할 필요가 있는데, 설계금액대비 76%대는 바로 그러한 수준의 투찰금액이라는 점이다. 71 입찰참가자 전부가 입찰담합에 가담한 이 사건 공사 입찰에서는 2-2공구를 제외한 12개 공구의 참여자들이 부적정 공종을 발생시키지 않아 최저금액 1순위 투찰자가 되어 낙찰자로 결정되었다.<각주>67</각주>(소갑 제1-3호증) 72 다만, 예외적으로 2-2공구의 낙찰자인 에스케이건설은 3순위 투찰자로서 낙찰자가 되었는데<각주>68</각주>, 이는 에스케이건설이 앞 순위 투찰자 2개사(두산건설, 쌍용건설)에게 6.5개의 부적정공종을 발생시켜 1단계 심사를 통과하지 못하게 투찰가격을 정해 준 것에 기인하며, 이는 에스케이건설 직원 김경수의 진술을 통해 확인된다. <표 31> 에스케이건설 김** ** 1차 진술조서 발췌(소갑 제2-11호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280271" alt="이유 31번째 이미지" ></img> 73 따라서 사실상 13개 공구의 모든 낙찰자가 부적정공종을 발생시키지 않고도 공사를 낙찰 받은 것은, 2단계 심사를 우선 순위로 받기 위해 부적정공종을 발생시켜 입찰금액을 최대한 낮춰야 하는 경쟁상황에서의 기본적인 낙찰전략을 입찰참가자 전부가 공모를 통해 고의적으로 회피한 결과라고 볼 수밖에 없고, 부적정공종 발생을 통한 가격경쟁이 반영되지 않았기 때문에 낙찰가격은 높아질 수밖에 없었다. 이러한 사실은 삼성물산, 한진중공업, 두산건설, 지에스건설 관련자들의 진술을 통해서도 인정된다. <표 32> 삼성물산, 한진중공업, 두산건설, 지에스건설 관련자들의 진술조서 발췌(소갑 제2-8호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280273" alt="이유 32번째 이미지" ></img><각주>69</각주><각주>70</각주>라) 합의의 실행 74 각 공구별 낙찰예정자와 그 외 입찰참여자 간에 들러리 참여에 관한 합의가 이루어지자, 낙찰예정자들은 입찰일 당일 또는 3～4일 전에 들러리 참여자들에게 투찰가격을 정하여 유선으로 통보하거나, 컴퓨터 저장매체(CD, USB 등)에 저장하여 직접 전달하는 등의 방법으로 들러리 참여자들에게 투찰가격을 정해 주었고, 들러리 참여자들은 낙찰예정자가 정해 준 투찰가격으로 투찰함으로써 합의를 실행하였다. 75 한편, 13개 낙찰예정자들은 자신들이 요구한 금액대로 투찰했는지 여부를 확인하고 난 후 투찰을 하였는데, 이는 전형적인 입찰담합에서 보여주는 들러리사들이 먼저 투찰하고 낙찰예정자들이 나중에 투찰<각주>71</각주>하는 소위 '들러리 선투찰-낙찰사 후투찰’ 행태를 잘 보여주고 있다고 하겠다(소갑 제1-11호증)<각주>72</각주>. 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>73</각주>제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다.1. ∼ 2. (생략) 3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위 4. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 ② 제1항의 규정은 부당한 공동행위가 다음 각호의 1에 해당하는 목적을 위하여 행하여지는 경우로서 대통령령이 정하는 요건에 해당하고 공정거래위원회의 인가를 받은 경우에는 이를 적용하지 아니한다. 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>74</각주>제33조 (경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다.1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 76 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는, 첫째 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 하며, 셋째 공정거래위원회로부터 그러한 부당한 공동행위에 대하여 인가를 받은 사실이 없어야 한다. 2) 위법요건 해당 여부 가) 합의의 존재 여부 및 하나의 공동행위 여부 (1) 합의의 존재 여부 77 법 제19조의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 발생하는 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다.<각주>75</각주>78 위 2. 가. 인정사실에서 살펴본 바와 같이, 피심인들이 2009년 7월 및 9월에 한국철도시설공단이 입찰공고한 이 사건 공사 입찰에 대하여 각 공구별 낙찰예정자를 정하고, 낙찰예정자들이 낙찰받도록 하기 위하여 낙찰예정자와 그 외 입찰참여자들 간에 들러리 참여 및 들러리 참여자들은 낙찰예정자가 정해준 투찰가격으로 투찰할 것을 합의한 후, 이를 실행한 사실이 피심인들의 진술, 관련 증거 등에 의하여 입증되므로 합의의 존재가 인정된다. (2) 하나의 공동행위 여부 79 대법원은 “기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이에 따라 위 합의를 실행하는 과정에서 수회에 걸쳐 회합을 가지고 구체적인 가격의 결정 등을 위한 합의를 계속하여 온 경우, 그 회합 또는 합의의 구체적 내용이나 구성원에 일부 변경이 있더라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 공동행위로 봄이 상당하다”라고 판시하였고<각주>76</각주><각주>77</각주>, 하나의 공동행위로 판단되기 위하여 “기본적 원칙에 관한 합의”가 반드시 필요한 것은 아니라고 하면서 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면 하나의 공동행위로 볼 수 있다는 취지로 판시하였다.<각주>78</각주>80 위 2. 가. 인정사실에서 살펴본 바와 같이, 피심인들이 최저가 입찰에서 가격경쟁을 하는 경우 초래될 수익성 악화를 막겠다는 공동의 목적을 갖고 이 사건 공동행위를 하였던 점, 한국철도시설공단의 2009년도 공사발주계획에 따라 2차에 걸쳐 13개 공구를 나누어 발주할 것을 알고 공구분할 합의를 한 후, 그에 기초한 공구별 낙찰자 결정 및 공구별 들러리 참여에 대한 합의를 하였던 점, 공사의 품질 등에서 동등하거나 유사한 고속철도 노반신설 공사를 대상으로 한국철도시설공단의 최저가 낙찰제 입찰시장에서 이 사건 공동행위를 하였던 점, 이 사건 공동행위 기간 동안 공동행위 참여자, 공동행위의 유형 및 방식, 낙찰률, 시장점유율 등이 커다란 변동 없이 유지되었던 점 등을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 공동행위는 하나의 공동행위로 인정된다. 나) 경쟁제한성 여부 (1) 경쟁제한성의 의미 81 부당한 공동행위에 있어서 경쟁제한성이란 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 것을 말한다.<각주>79</각주>82 구체적으로 어떤 공동행위가 경쟁제한성을 가져서 위법한지 여부는 획일적 기준에 따라 결정할 수 없고 개별적으로 판단하는 것이 원칙이나<각주>80</각주>, 경쟁제한효과만 생기는 것이 명백한 경우에는 구체적인 경쟁제한효과에 대한 심사 없이 위법성을 인정할 수 있다. (2) 경쟁제한성 여부 83 위 2. 가. 인정사실에서 살펴본 바와 같이, 이 사건 공사 입찰에 참여하면서 7개 대형건설사를 포함한 21개사가 공구분할을 합의하고 추첨을 통해 각 공구별 낙찰예정자를 결정하기로 합의한 사실과, 피심인들이 이와 같은 합의를 바탕으로 각 공구별 입찰참여자들이 낙찰예정자들의 낙찰을 돕기 위하여 낙찰예정자가 정해주는 투찰가격으로 투찰하는 형식적(들러리) 참여를 합의한 후 그 합의를 실행한 사실이 있는 바, 피심인들의 행위는 입찰 참여자간의 경쟁을 제한하여 안정적인 수익을 창출하기 위한 목적 이외에 다른 의도를 찾아 볼 수 없는 점, 실제로도 피심인들의 행위로 인해 해당 입찰에서 실질적으로 경쟁이 감소하여 경쟁입찰 제도가 무력화되는 결과가 초래된 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피심인들의 이 사건 공동행위는 한국철도시설공단이 발주하는 호남고속철도 노반신설공사 최저가낙찰제 경쟁입찰시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기하였을 뿐, 효율성 증대 효과는 전혀 없었던 점이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 다) 공정거래위원회 인가여부 84 피심인들은 위 2. 가.의 행위에 대해 사전에 공정거래위원회로부터 인가를 받은 사실이 없다. 라) 소결 85 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 한국철도시설공단이 발주한 호남고속철도 제2-1공구 노반시설 기타공사 등 13개 공구 최저가낙찰제 입찰에서 사전에 합의하여 공구별 낙찰자를 결정하고, 결정된 낙찰자의 낙찰을 위하여 투찰가격을 미리 결정한 후 입찰에 참여한 행위로서 법 제19조 제1항 제8호에 규정된 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”에 해당한다. 86 아울러, 피심인 롯데건설, 삼성물산, 케이씨씨건설, 한진중공업, 삼환기업, 두산건설, 에스케이건설, 쌍용건설, 동부건설, 대림산업, 현대산업개발, 금호산업, 지에스건설, 경남기업, 남광토건, 삼부토건, 삼성중공업, 대우건설, 한라, 코오롱글로벌, 현대건설 등 21개사가 공구별 낙찰자를 결정하기 위하여 이 사건 공사 입찰에 참여가 가능할 것으로 예상되는 건설사들을 대상으로 입찰에 참여할 수 있는 공구 수, 철도공사 시공실적 등을 기준으로 3개의 그룹으로 분류하고, 그룹별로 공구를 할당한 위 2. 가. 2)의 행위는 법 제19조 제1항 제3호에 규정된 “상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위”에 해당한다. 3) 피심인 주장에 대한 판단 가) 피심인 대림산업 등 6개사<각주>81</각주>의 주장 및 그에 대한 판단 87 피심인 대림산업 등 6개사는 이 사건 공동행위가 7개 대형건설사들이 제안한 공구분할 또는 물량배분 계획에 따라 낙찰예정자를 결정하였으며, 낙찰예정자 결정 후에 나머지 피심인들이 입찰에 참여한 행위는 공구분할 과정에서 정해진 낙찰예정자와 공동수급체 참여사 지분율 등의 합의를 실행하기 위한 부수적이고 사후적인 행위로서, 그 실질이 법 제19조 제1항 제3호에 규정된 “상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위” 즉 시장분할(공구분할) 행위에 해당하므로 법 제19조 제1항 제8호에 규정된 입찰담합에 해당하지 않는다고 주장한다. 88 살피건대, 다음과 같은 점에서 피심인 대림산업 등 6개사의 주장은 이유없다. 89 입찰담합은 입찰에 참가하는 사업자들이 낙찰예정자나 투찰가격 등을 결정하는 합의를 말하며, 이 사건 공사 입찰에 있어서 공구분할 계획을 처음 제안한 7개 대형건설사들과 그 계획에 동의하여 공구별 낙찰예정자를 결정한 7개 대형건설사를 포함한 총 21개 건설사들의 행위는 한국철도시설공단이 발주한 이 사건 공사 입찰에 있어서 낙찰예정자를 결정한 합의이므로 법 제19조 제1항 제8호에 해당한다. 다만, 입찰담합은 그 구체적인 합의 내용에 따라 가격협정, 공급제한협정, 시장분할 협정으로서의 성격이 있을 수 있으므로 법 제19조 제1항 제8호 뿐만 아니라, 법 제19조 제1항 제1호, 제3호, 제4호도 선택적으로 적용될 수 있을 것이다<각주>82</각주>. 따라서, 이 사건 공사 입찰에 있어서 7개 대형건설사를 비롯하여 공구분할에 합의한 21개 피심인들이 입찰참가가능 업체들을 3개 그룹으로 나누고, 13개 공구를 그룹별로 할당한 행위는 시장분할 협정의 성격이 있으므로 법 제19조 제1항 제8호 뿐만 아니라, 법 제19조 제1항 제3호도 적용될 수 있는 것이지 법 제19조 제1항 제8호의 적용이 배제되어야 하는 것은 아니다. 나) 피심인 극동건설의 주장 및 그에 대한 판단 90 피심인 극동건설은 7개 대형건설사 등으로부터 합의 참여 요청을 받았으나, 이를 거절하고 독자적인 판단으로 입찰에 참가하였다고 주장한다. 91 그러나 아래 <표 33> 및 <표 34>에서 보는 바와 같이 극동건설이 참가한 공구의 낙찰예정사<각주>83</각주>관련자들이 극동건설도 합의에 동참한 사실을 인정하고 있을 뿐만 아니라, 극동건설 스스로도 독자적인 입찰참여로는 낙찰가능성이 상당히 낮다고 인정하고 있는 점 등에 비추어 극동건설도 합의에 참여한 것으로 인정된다. <표 33> 극동건설 참가 공구의 낙찰사 관련자들 진술조서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280275" alt="이유 33번째 이미지" ></img> <표 34> 극동건설 이** ** 진술조서(소갑 제2-47호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122280277" alt="이유 34번째 이미지" ></img> 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 92 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위해 법 제21조에 따라 시정명령을 하고, 위 2. 가.의 행위는 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만을 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2009. 8. 20. 공정거래위원회 고시 제2009-36호로 개정된 것<각주>84</각주>을 말한다. 이하 '과징금 고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 (1) 개요 93 관련매출액은 위반사업자가 위반기간 동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액을 말한다.<각주>85</각주>94 관련매출액을 산정함에 있어서 관련 상품의 범위는 위반행위로 인하여 직접 또는 간접적으로 영향을 받은 상품의 종류와 성질, 거래지역, 거래상대방, 거래단계 등을 고려하여 행위유형별로 개별적ㆍ구체적으로 판단한다.<각주>86</각주>(2) 위반행위의 기간 (가) 시기(始期) 95 부당한 공동행위는 '사업자간의 합의’로써 성립하는 바, 부당한 공동행위로 인한 과징금의 산정에 있어 위반행위의 개시일은 원칙적으로 합의일이지만 합의일을 특정하기 어려운 경우 실행개시일 또는 경쟁을 실질적으로 제한하는 효과가 발생한 날을 위반행위의 개시일로 보는 바<각주>87</각주>, 이에 따라 이 사건 공동행위의 시기는 피심인들이 합의에 의해 최초로 입찰에 참여하여 투찰한 2009. 9. 22.로 본다. (나) 종기(終期) 96 부당한 공동행위가 종료한 날은 합의에 기한 실행행위가 종료한 날을 의미하는 바, 이 사건 공동행위의 종기는 피심인들이 마지막으로 입찰에 참여하여 투찰한 2011. 11. 11.로 본다. (3) 관련매출액 97 이 사건 공사 입찰에 있어 피심인들이 13개 공구를 대상으로 공구분할, 낙찰예정자 및 투찰가격에 관하여 합의한 대로 실행하여 낙찰을 받고 계약을 체결한 바, 관련 매출액은 13개 공구에서의 계약금액(부가가치세 제외)을 관련매출액으로 본다.<각주>88</각주><각주>89</각주>나) 부과기준율 98 피심인들의 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금 고시 Ⅳ.1.다.(1).(가)의 규정에 따라 7.0%～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공동행위는 '1사1공구 낙찰제’가 적용된 점, 참가자격요건이 엄격하여 PQ통과 가능 업체가 30개사 미만<각주>90</각주>으로 제한적이었던 점, 입찰금액 적정성 심사<각주>91</각주>로 인한 가격경쟁 저해 요소가 있었던 점 등 경쟁이 어느 정도 제한될 소지가 있었던 점을 종합적으로 고려하여 7%의 부과기준율을 적용한다. 99 다만, 이 사건 공동행위에 참여하였으나 낙찰받지 못한 피심인에 대하여는 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)의 규정에 따라 3.5%의 부과기준율을 적용한다.<각주>92</각주>다) 산정기준의 결정