구치소의 과밀수용으로 인한 행복추구권 침해

1. 진정의 요지 진정인들은 ○○○○소(이하 "피진정기관"이라 한다)의 수용자이다. 피진 정인은 피진정기관 내에 수용되어 있는 수용자들을 과밀 수용함으로써 진 정인을 포함한 수용자들의 행복추구권이 침해되었다. 2. 당사자들의 주장 가. 진정인 1, 2, 3 진정의 요지와 같다. 나. 피진정인 진정인들이 주장하는 과밀 수용은 피진정기관에 국한된 문제가 아니라 전국의 교정시설이 위와 같은 과밀 수용 문제를 겪고 있는 것으로, 이와 같 이 수용인원을 과밀하게 하는 요인으로 ① 교정시설의 수용인원은 사회적 상황, 범죄의 증감 등에 따라 변화하여 미리 예측하기 힘들고 ② 교정시설 의 입장에서 기존의 수용자들의 충분한 생활공간을 확보하기 위하여 추가 로 입소하는 수용자들의 수용을 거부하는 등으로 수용자 수를 일정한 수준 이하로 제한할 수도 없으며, ③ 한정된 국가 예산 중 교정시설의 설치·운영 을 위한 예산확보가 쉽지 않고, ④ 님비(NIMBY)현상으로 인하여 부지 선정 에도 큰 어려움이 있는 등의 여러 문제가 있다. 법무부 및 교정본부는 수용인원에 따라 그때그때 교정시설을 신축하는 등 탄력적으로 대처하기 힘든 현실적 어려움 속에서도 현재 여러 유관기관 과 협력하여 제도적으로 과밀 수용 문제가 해결될 수 있도록 노력하고 있 으나 수도권 ○○소인 피진정기관의 경우 현재까지 경찰·검찰·법원의 재판 관련 수용자 구속 수용이 지속적으로 유지되고 있고 최근 ○○고등법원의 설치로 인하여 항소 제기 수용자의 피진정기관 이입이 증가하고 있는 상황 등을 감안한다면 정부적 차원의 파격적인 예산지원과 유관기관의 협조 없 이 과밀 수용 문제를 해결하는 것은 요원한 상황이다. 이와 관련하여 비록 헌법재판소는 "구치소 내 과밀 수용행위 위헌확인 사 건" 8.96㎡ 공간에 6명을 수용한 서울구치소장의 권력적 사실행위에 대한 헌법소원 [2013헌마142]에서 구치소 내 과밀 수용 행위가 청구인의 인간의 존엄과 가치를 침해하는 것을 인정하였음에도 불구하고, 교정시설의 수용인 원은 미리 예측하기 어렵고 과밀 수용을 예방하기 위하여 추가로 입소하는 수용자를 거부할 수도 없으며, 국가 예산의 확보가 쉽지 않다는 등의 이유 로 상당한 기간 이내에 개선해 나갈 것을 촉구한 바 있다. 피진정기관은 거실 현황을 지속적으로 모니터링하고 있을 뿐만 아니라 과밀 수용으로 인한 수용자 불편을 최소화하기 위해 규정에 따라 거실지정 을 철저히 하고 있고, 취침자리 지정제 및 혹서기 특별 수용관리 등을 시행 하여 수용자의 불편사항을 해소하고 있으며, 장기적인 관점에서 위 헌법재 판소의 판단을 존중하여 유관기관과 협력하여 위 기준을 충족하기 위해 노 력 중이다. 3. 관련 규정 별지 기재와 같다. 4. 인정사실 진정서, 피진정인 진술서, 진정인의 거실 지정부, 진정인 수용 거실 정·현 원 등 제출된 자료들을 종합하여 볼 때 아래와 같은 사실이 인정된다. 가. 진정인 1의 2022. 4. 4. 피진정기관 입소 시부터 ○○○○소 이송 시 (2022. 8. 2.)까지 피진정기관에서 수용된 거실과 정·현원은 다음의 표와 같 다. 일자 거실 총 면적 수용 정원 수용 현원 수용 기간 1인당 면적 2022. 4. 4. 가71-1 15.41㎡ 6명 10명 1일 1.54㎡ 2022. 4. 4. 가71-9 6명 10명 1일 1.54㎡ 2022. 4. 5. 가72-9 6명 7명 1일 2.2㎡ 2022. 4. 6. 3명 1일 5.13㎡ 2022. 4. 7. 4명 1일 3.85㎡ 2022. 4. 8. 7명 1일 2.2㎡ 2022. 4. 9. 8명 1일 1.92㎡ 2022. 4. 10.∼2022. 4. 24. 9명 15일 1.71㎡ 2022. 4. 25.∼2022. 5. 4. 10명 10일 1.54㎡ 2022. 5. 5.∼2022. 6. 8. 9명 35일 1.71㎡ 2022. 6. 9.∼2022. 6. 19. 8명 11일 1.92㎡ 2022. 6. 20.∼2022. 6. 29. 가72-13 6명 9명 10일 1.71㎡ 2022. 6. 30.∼2022. 7. 7. 8명 8일 1.92㎡ 2022. 7. 8.∼2022. 7. 27. 9명 20일 1.71㎡ 2022. 7. 28.∼2022. 8. 2. 10명 6일 1.54㎡ 나. 진정인 1의 122일의 수용 기간 중 1인당 2㎡ 이하 면적의 거실에 수 용된 기간은 118일이다. 다. 진정인 2는 2022. 7. 21. 피진정기관에 입소하였고, 2023. 3. 11. 피진 정기관에서 출소하였다. 라. 진정인 2의 피진정기관 입소 시부터 진정서 제출 시(2023. 1. 31.)까지 수용된 거실과 정·현원은 다음의 표와 같다. 일자 거실 총 면적 수용 정원 수용 현원 수용 기간 1인당 면적 2022. 7. 21.∼2022. 7. 27. 나21-18 9.83㎡ 4명 6명 7일 1.63㎡ 2022. 7. 28.∼2022. 8. 10. 가82-4 15.41㎡ 6명 10명 14일 1.54㎡ 2022. 8. 11.∼2022. 8. 22. 8명 12일 1.92㎡ 2022. 8. 23.∼2022. 8. 24. 7명 2일 2.2㎡ 2022. 8. 25.∼2022. 9. 6. 8명 13일 1.92㎡ 2022. 9. 7.∼2022. 9. 20. 7명 14일 2.2㎡ 2022. 9. 21.∼2022. 10. 5. 8명 15일 1.92㎡ 2022. 10. 6.∼2022. 10. 14. 9명 9일 1.71㎡ 2022. 10. 15.∼2022. 10. 16. 8명 2일 1.92㎡ 2022. 10. 17.∼2022. 11. 1. 9명 16일 1.71㎡ 2022. 11. 2.∼2022. 11. 10. 8명 9일 1.92㎡ 2022. 11. 11.∼2022. 11. 30. 9명 20일 1.71㎡ 2022. 12. 1.∼2022. 12. 20. 8명 20일 1.92㎡ 2022. 12. 21.∼2022. 12. 22. 5명 2일 3.08㎡ 2022. 12. 23.∼2023. 1. 20. 7명 29일 2.2㎡ 2023. 1. 21.∼2022. 1. 26. 5명 6일 3.08㎡ 2023. 1. 27. 가72-9 15.41㎡ 6명 9명 1일 1.71㎡ 2023. 1. 27.∼2023. 1. 31. 나22-18 6.48㎡ 1명 1명 5일 6.48㎡ 마. 진정인 2의 진정서 제출 전까지 196일의 수용 기간 중 1인당 2㎡ 이 하 면적의 거실에 수용된 기간은 138일이다. 바. 진정인 3의 2023. 4. 21. 피진정기관 입소 시부터 진정서 제출 시 (2023. 6. 14.)까지 수용된 거실과 정·현원은 다음의 표와 같다. 일자 거실 총 면적 수용 정원 수용 현원 수용 기간 1인당 면적 2023. 4. 21.∼2023. 5. 3. 나4-1-30 6.48㎡ 1명 2명 13일 3.24㎡ 2023. 5. 4.∼2023. 5. 7. 나6-2-3 9.83㎡ 4명 3명 4일 3.27㎡ 2023. 5. 8.∼2023 5. 18. 5명 11일 1.96㎡ 2023. 5. 19.∼2023. 5. 21. 4명 3일 2.45㎡ 2023. 5. 22.∼2023. 6. 11. 5명 21일 1.96㎡ 2023. 6. 12. 6명 1일 1.63㎡ 2023. 6. 13. 5명 1일 1.96㎡ 2023. 6. 14.∼2023. 6. 15. 4명 2일 2.45㎡ 2023. 6. 16.∼2023. 6. 23. 5명 8일 1.96㎡ 사. 진정인 3의 진정서 제출 전까지 64일의 수용 기간 중 1인당 2㎡ 이하 면적의 거실에 수용된 기간은 42일이다. 아. 「수용구분 및 이송·기록 등에 관한 지침」제82조에서는 다음과 같이 규정하고 있다. 제82조(수용정원 산정 기준) ? 수용정원 산정은 다음 기준에 의한다. 1. 수용거실의 기준 면적은 벽ㆍ기둥 기타 유사한 구획의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평 투영면적으로 한다. 다만, 혼거실 기준 면적에는 관물대, 싱크 대 설치 공간이 포함되고 화장실 면적은 포함되지 아니한다. 2. 교정시설별 수용정원 산정 기준은 독거실 1실당 1명, 혼거실 2.58㎡당 1명, 장애인 혼거실 3.3㎡당 1명(신축예정시설의 경우 4.3㎡당 1명), 외국인 수형 자, 여자 수용자 및 직업훈련 수형자 혼거실 3.3㎡당 1명, 병수용동 혼거실 4.3㎡당 1명으로 한다. 자. 「법무시설 기준규칙」과 「수용구분 및 이송·기록 등에 관한 지침」상 규정된 수용 거실 면적 기준은 다음과 같다. 구 분 법무시설 기준규칙 수용지침 비 고 독 거 실 남·녀 일반 5.4㎡ 기준 없음 화장실 면적 포함 중구금 의료수용동 6.3㎡ 혼 거 실 남자 일반 3.4㎡(화장실 포함) 2.58㎡ 화장실 면적 제외 직업훈련, 장애인, 여자 수용자 3.4㎡ 3.3㎡ 의료수용동 4.3㎡ 4.3㎡ 5. 판단기준과 판단 가. 판단기준 「대한민국헌법」제10조는 “모든 국민은 인간으로서 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기 본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다”라고 규정하고 있다. 우리나라가 1990년 가입하여 국내법적 효력을 갖는 「시민적·정치적 권리 에 관한 국제규약」(이하 “자유권규약”이라 한다) 제10조는 자유를 박탈당한 모든 사람은 인도적으로 또한 인간의 고유한 존엄성을 존중하여 취급된다 고 밝히고 있고(1항), 피고인은 예외적인 사정이 있는 경우를 제외하고는 기결수와 격리되며, 또한 유죄의 판결을 받고 있지 아니한 자로서의 지위에 상응하는 별도의 취급을 받는다고 규정하는 한편(2항), 교도소 수감제도는 재소자들의 교정과 사회복귀를 기본적인 목적으로 하는 처우를 포함한다고 (3항) 규정하고 있을 뿐만 아니라 같은 규약 제16조는 모든 사람은 어디에 서나 법 앞에 인간으로서 인정받을 권리를 가진다고 규정하고 있다. 피구금자 인권보장과 관련하여 국제사회에서 일반적 원칙으로 널리 인정 되고 있는 「유엔 피구금자 처우에 관한 최저기준규칙(United Nations Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners, 넬슨만델라규칙) 」제12조는 취침설비가 각 방에 설치되어 있을 경우, 개개의 피구금자마다 야간에 방 한 칸이 제공되어야 하고, 일시적인 과잉수용 등과 같은 특별한 이유로 중앙교정당국이 이 규정에 대한 예외를 둘 필요가 있을 경우에도 방 한 칸에 2명의 피구금자를 수용하는 것은 바람직하지 않다고 규정하고, 같은 규칙 제13조는 피구금자가 사용하도록 마련된 모든 거주 설비, 특히 모든 취침 설비는 기후 상태와 특히 공기의 용적, 최소건평, 조명, 난방 및 환기에 관하여 적절한 고려를 함으로써 건강 유지에 필요한 모든 조건을 충족하여야 한다고 규정하고 있다. 국가의 형벌권은 해악에 대한 응보로서의 성질을 가지지만 그 수단과 정 도는 인간의 존엄성에 기초하여 행사되어야 한다. 이와 관련하여 헌법재판 소 2016. 12. 29. 2013헌마142 결정은 “인간의 존엄과 가치는 국가가 형벌권 을 행사함에 있어 사람을 국가행위의 단순한 객체로 취급하거나 비인간적 이고 잔혹한 형벌을 부과하는 것을 금지하고, 행형(行刑)에 있어 인간 생존 의 기본조건이 박탈된 시설에 사람을 수용하는 것을 금지한다. 특히 수형자 의 경우 형벌의 집행을 위하여 교정시설에 격리된 채 강제적인 공동생활을 하게 되는바, 그 과정에서 구금의 목적 달성을 위하여 필요 최소한의 범위 내에서는 수형자의 기본권에 대한 제한이 불가피하다 하더라도, 국가는 인 간의 존엄과 가치에서 비롯되는 위와 같은 국가형벌권 행사의 한계를 준수 하여야 하고, 어떠한 경우에도 수형자가 인간으로서 가지는 존엄과 가치를 훼손할 수 없다”고 밝힌 바 있다. 나. 과밀 수용의 기준 「수용구분 및 이송ㆍ기록 등에 관한 지침」제82조 제1항은 교정시설별 수용정원 산정 기준은 독거실 1실당 1명, 혼거실 2.58㎡당 1명, 장애인 혼거 실 3.3㎡당 1명(신축예정시설의 경우 4.3㎡당 1명), 외국인 수형자, 여자 수 용자 및 직업훈련 수형자 혼거실 3.3㎡당 1명, 병수용동 혼거실 4.3㎡당 1명 으로 한다고 규정하고 있다. 각 국가마다 경제력이 다르고 법률문화가 다르기 때문에 어떤 상황이 과밀 수용인가에 대한 확고한 기준은 없다. 다만 비교법적 검토와 권위 있 는 국제적 권고를 고려할 때 적정한 기준이 어느 정도가 되는지는 충분히 인식될 수 있는 단계라고 본다. 수용자 1인당 최소 기준면적의 해외사례를 살펴보면, 독일은 6∼7㎡(프랑크푸르트 고등법원은 2005년 11.54㎡의 거실에 3명을 수용한 것은 인간의 존엄에 반한다고 판시하면서 수형자 개인을 위 한 최소한의 기준을 바닥면적 6∼7㎡, 전체 공간 16㎡으로 제시하고 있음), 미국(연방시설)은 2인실 7.43㎡, 3인실 14㎡로서 수용자 1인당 최소 약 3.7㎡ 이상, 유럽인권재판소는 공동감방에서 수감자 1인당 3㎡를 최저기준으로 제 시하고 있다. 교정시설의 수용자 1인당 수용면적은 개별 국가의 사회적·경 제적 여건과 수용자의 신체조건 등의 영향을 받을 수밖에 없겠으나, 인간의 삶에 가장 기본적인 환경이라는 점에 비추어 위의 국제적 사례는 우리에게 시사하는 바가 크다. 그런데 우리나라의 경우 형집행법 제14조는 수용자 독거수용이 원칙이라 고 규정하고 있지만, 현실에서는 공간 부족과 절대적으로 많은 수용자 수, 국가 재정상의 이유 등으로 혼거수용이 오히려 원칙처럼 운영되고 있다. 앞 서 본 바와 같이 법무부가 정한 수용자 최소수용 면적은 혼거실의 경우 수 용자 1인당 수용 면적을 2.58㎡로 규정하고 있다. 이것은 독일이나 미국에 현저히 미치지 못하는 수준이며, 더 큰 문제는 인정사실에서 보듯 이 규정 조차도 제대로 준수하지 못하는 사례가 많다는 것이다. 법무부의 「수용구분 및 이송ㆍ기록 등에 관한 지침」이 규정하고 있는 수형자 1인당 수용면적은 국가가 예산확보, 수용인원 발생에 대한 수요예측, 부지선정 등 교정시설 확충과 관련하여 발생하는 여러 가지 어려움에도 불구하고 적어도 해당 면 적이 확보되어야만 교정시설 내에서 수형자가 인간의 존엄과 가치를 유지 하며 생활할 수 있다는 판단 아래 설정한 기준이므로, 현재의 시점에서는 이를 수형자를 위하여 확보되어야 할 교정시설 내 1인당 최소 수용면적에 관한 최소한의 기준으로 봐야 할 것이다. 우리나라의 이러한 수용면적의 현실에 대하여, 헌법재판소 2016. 12. 29. 2013헌마142 결정은 청구인을 2일 16시간 1.49㎡에, 6일 5시간 1.79㎡에 각 구금한 것은 그 자체만으로도 인간으로서의 존엄과 가치를 침해하였다고 판단하였고, 대법원 2022. 7. 14. 선고 2017다266771 판결은 수용자가 하나 의 거실에 다른 수용자들과 함께 수용되어 그 거실 중 화장실을 제외한 부 분의 1인당 수용면적이 인간으로서의 기본적인 욕구에 따른 일상생활조차 어렵게 할 만큼 협소하다면, 그러한 과밀 수용 상태가 예상할 수 없었던 일 시적인 수용률의 폭증에 따라 교정기관이 부득이 거실 내 수용 인원수를 조정하기 위하여 합리적이고 필요한 정도로 단기간 내에 이루어졌다는 등 의 특별한 사정이 없는 한, 그 자체로 수용자의 인간으로서의 존엄과 가치 를 침해한다고 봄이 타당하다고 판단하였다. 국내외의 신뢰할 수 있는 연구 결과는 교정시설의 과밀 수용은 수용자에 게 더 큰 분노, 좌절, 긴장을 일으키며 원치 않는 대인관계를 피할 수 없게 하여 스트레스 상황을 만들게 되고, 교정교화 작업에 악영향을 미친다는 점 을 지적하고 있다. 즉 과밀 수용으로 인한 수용자의 심리적 변화는 구금 스 트레스를 증가시키고 이로 인해 수용자의 공격성향이 증가하게 되며, 대인 공포증이나 자기도피, 무관심, 권태감이 증가할 수 있고, 결과적으로는 수용 자 상호간의 폭행, 교도관에 대한 수용자의 폭행, 또는 수용자의 자살 등 끊임없는 교정사고가 발생할 수 있다는 것이다. 즉, 인간의 존엄성이 상실 한 공간에 수용자를 장기간 수용하는 것은 한 개인의 육체를 넘어 인격을 파괴하고, 그것은 동료 수용자와 교도관들에게 심각한 결과를 낳게 할 수 있다. 다. 이 사건 진정에 대한 판단 이러한 국내·외의 기준에 비추어 이 사건 진정에서 피진정인에 의한 과밀 수용으로 인하여 진정인들의 기본권이 실제로 침해당하였는지 여부를 검토 하여 보면, 우선 진정인 1은 피진정기관 입소 이후부터 이송 전까지 122일 의 수용기간 중 118일의 수용생활을 1인당 수용면적이 2㎡ 이하인 거실에 서 생활하였고, 진정인 2는 피진정기관 입소 이후부터 진정서 제출 시까지 64일의 수용기간 중 42일의 수용생활을 1인당 수용면적이 2㎡ 이하인 거실 에서 생활하였으며, 진정인 3은 피진정기관 입소 이후부터 진정서 제출 시 까지 196일의 수용기간 중 138일의 수용생활을 1인당 수용면적이 2㎡ 이하 인 수용 거실에서 생활하였다. 진정인 1, 2, 3이 수용되어 있었던 2㎡ 이하 의 면적은 우리나라 성인 남성의 평균 신장인 174cm(2010년 국가기술표준 원 실시 제6차 한국인 인체치수 조사 결과) 전후의 키를 가진 사람이 팔을 마음껏 펴기도 어렵고 어느 쪽으로 발을 뻗더라도 발을 다 뻗지 못하며, 다 른 수형자들과 부딪치지 않기 위하여 모로 누워 칼잠을 자야 할 정도로 매 우 협소하다. 결과적으로 진정인은 일반적인 성인 남성이 다른 수용자들과 부딪치지 않기 위하여 수면 시에도 주의를 기울여야 할만큼 협소한 공간에 서 생활하여야 했는데, 이는 인간으로서의 기본 생활에 필요한 최소한의 공 간조차 확보되지 못한 상황이라고 볼 수 있다. 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률(이하 "형집행법"이라 한다) 제57 조는 분류심사의 결과에 따라 수형자는 그에 적합한 교정시설에 수용되며, 개별처우계획에 따라 그 특성에 알맞은 처우를 받는다고 규정하고 있는데, 이러한 수용자 처우원칙은 수형자의 교정교화와 건전한 사회복귀를 도모하 고자 하는 「형집행법」의 목적에 근거하고 있다. 교정시설의 과밀 수용은 수 용 공간의 부족을 야기하여 개인의 특성에 따른 분류처우는 물론이고 적정 한 처우를 사실상 불가능하게 하는 요인이다. 이에 대해 피진정인은 사회적 상황, 범죄의 증감 등 요인으로 교정시설 수용인원의 사전 예측이 불가하고 추가 입소를 거부하거나 제한할 수도 없 으며, 현재 교정시설 수용자들의 공간적 불편을 최소화하기 위해 거실 현황 을 지속적으로 모니터링하고 있을 뿐만 아니라 과밀 수용으로 인한 수용자 불편을 최소화하기 위해 규정에 따라 거실지정을 철저히 하고 있고, 취침자 리지정제 및 혹서기 특별 수용관리 등을 시행하여 수용자의 불편사항을 해 소하고 있으며, 장기적인 관점에서 위 헌법재판소의 판단을 존중하여 유관 기관과 협력하여 위 기준을 충족하기 위해 노력 중이라고 주장하고 있으나, 기관 전체의 수용률이 정원을 초과한 피진정인의 상황은 개별 교정기관으 로서는 과밀해소를 실효적으로 해결하기 어렵다는 것으로 받아들여질 수 있다. 즉, 과밀 수용의 원인이 온전히 개별 교정기관에 있다기보다는 미결 구금의 증가, 가석방 제도의 소극적 운영, 교정시설의 확충ㆍ운영의 어려움 등 형사사법 정책을 비롯해 국가예산 및 부지선정과 관련한 사회적 환경에 도 영향을 받는다는 점을 고려할 필요가 있다. 과밀 수용으로 인하여 수용자의 기본권이 침해당하였는지 여부를 판단하 기 위해서는 1인당 수용거실의 면적뿐만 아니라 수용시설 전반의 운영 실 태와 수용자들의 생활여건 등 수용거실 현황, 과밀 수용의 기간, 접견 및 운동 기타 편의제공 여부 등 여러 사정을 종합적으로 고려하여야 한다. 그 러나 다른 수용시설 기준이 충족되고 운동시간 확보, 접견교통 허용 등 다 른 기준을 아무리 충족되었다고 하더라도, 그 이전에 1인당 수용거실 면적 이 인간으로서의 기본 욕구에 따른 생활조차 어렵게 할 만큼 지나치게 협 소하다면 그 자체만으로도 이미 국가형벌권 행사의 한계를 넘은 처우라고 볼 수 있는바, 이러한 처우는 우리나라가 가입하고 있는 자유권규약에서 금 지하는 "잔혹한, 비인도적인 또는 굴욕적인 취급 또는 형벌"에 해당하며, 헌 법 제10조의 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며 행복을 추구할 권리에 반 한다고 판단된다. 수용자에 대한 과밀 수용은 이제 더 이상 미래 과제로 남겨둘 수 없는 상황이다. 정부는 이 문제에 관해 기회가 있을 때마다 과밀 수용을 해소하 겠다고 약속한 바 있으나 상당 시간이 흘렀음에도 개선의 조짐은 크게 보 이지 않는다. 이에 국가인권위원회는 이 사건 진정인의 인권침해 주장의 여 부를 확인하고, 그에 기초해 정부에 과밀 수용 상태를 조속한 시일 내에 해 결할 것을 지속적으로 권고하는 것이 필요하다고 판단하였다. 6. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」제44조 제1항 제1호에 따라 주문 과 같이 결정한다.