미대사관 앞 1인 시위 제한은 표현의 자유 침해

1. 진정요지 진정인은 20xx. 2. 16. 11:00부터 12:00까지 ㅇㅇ ㅇㅇ구 ㅇㅇㅇ로 ㅇㅇㅇ 에 있는 ㅇㅇ ㅇㅇㅇ 앞 인도에서 "사드 배치를 반대한다"는 피켓 1개를 들 고 1인 시위를 하려고 했으나, ㅇㅇ경찰서 소속 경찰관들의 제지로 ㅇㅇㅇ ㅇ 앞에서 1인 시위를 하지 못하였다. 이는 진정인의 표현의 자유를 침해한 행위이다. 2. 당사자의 주장 가. 진정인의 주장요지 진정인이 소속된 "ㅇㅇㅇㅇㅇ"의 "ㅇㅇㅇㅇㅇㅇ"는 논란이 되고 있는 사 드 배치 문제가 대한민국 국민의 헌법상의 평화적 생존권을 침해하는 것이 며, 한미상호방위조약에도 어긋난다는 규범적 문제가 있음을 알리기 위하여 20xx. 2. 16부터 20xx. 2. 29.까지 ㅇㅇ ㅇㅇㅇ 앞에서 1인 시위를 하고자 하 였다. 진정인은 20xx. 2. 16. 11:00경 ㅇㅇㅇ 광장에서 위 내용을 설명하는 기 자회견을 하고, 곧바로 준비한 피켓을 들고 ㅇㅇ ㅇㅇㅇ 정문 앞으로 걸어 갔는데 서울ㅇㅇ경찰서 ㅇㅇ과장 등 소속 경찰관들이 진정인의 행위가 위 법하다고 주장하며 진정인의 앞을 가로막은 후 횡단보도 건너편 인도로 밀 어냈다. 나. 피진정인의 주장요지 진정인은 1인 시위를 하였다고 주장하나, 주변에 최소한 5명 이상의 ㅇ ㅇㅇ들이 뒤따르거나 서성였고, 진정인이 피켓을 들고 있는 동안에도 소속 ㅇㅇㅇ들이 사진을 찍고 영상을 촬영하는 등 사실상 함께 행동을 하였기 때문에 진정인의 행위는 1인 시위를 빙자한 불법 집회라고 볼 수 있었다. 또한 진정인의 이러한 행위는 다른 반미 단체, 예를 들어 코리아 연대와 같 은 이적단체들을 자극하여 불법을 부추기거나 언제라도 이들 단체와 연계, 방조할 위험도 있다고 할 수 있다. 따라서, 피진정인이 「경찰관직무집행 법」 제6조 및 제2조 제7호에 의하여 진정인이 행위를 제한하는 것은 정당 한 공무집행이다. 나아가, 진정인 행위의 위법성에도 불구하고 이를 전면 금지하지 않고 KT 북단에서 시위를 계속할 수 있도록 하였다는 점에서 피 진정인의 행위는 비례의 원칙에 비추어 보아도 과도하다고 할 수 없다. 진정인은 ㅇㅇㅇㅇ들이 모두 볼 수 있도록 그들이 근무하는 ㅇㅇㅇㅇ 바 로 앞에서 미국을 비난하는 것으로 볼 수 있는 내용이 적힌 피켓을 들고 시위 를 하였다. 피켓의 내용은 객관적 사실도 아닐 뿐만 아니라 외교사절 및 미국 인의 명예를 훼손하거나 모욕할 위험성이 크다고 할 것이다. 따라서, 「외교관 계에 관한 비엔나협약(이하 “비엔나협약”이라고 한다)」 제22조 제2호 및 제 29호에 근거하여 외국 공관을 보호할 의무가 있는 피진정인이 ㅇㅇ ㅇㅇㅇ 바 로 앞에서 시위를 하려는 진정인을 약 15미터 떨어진 곳에서 하도록 제한한 행위는 필요최소한의 조치라고 할 수 있다. 3. 관련규정 별지 기재와 같다. 4. 인정사실 당사자의 주장, 관련 언론 기사, 현장조사 결과, 정보 상황 보고 자료, 외 교부의 외국 사례에 관한 사실조회 회보 내용 등을 종합할 때, 다음과 같은 사실이 인정된다. 가. 진정인과 같은 단체 소속 ㅇㅇㅇ들은 20xx. 2. 16. 11:00경 ㅇㅇㅇ 광 장에서 기자회견을 통해 당일 부터 같은 달 29. 까지 ㅇㅇ ㅇㅇㅇ 정문 인 도 위에서 사드 배치를 반대하는 1인 시위를 하겠다고 공표하였다. 나. 진정인은 20xx. 2. 16. 11:25경 위 기자회견을 마치고 앞면에는 “대립 과 불안을 불러오는 사드 배치는 위헌입니다”, 그 뒷면에는“The THAAD deployment leading to conflict and insecurity is unconstitutional” 라고 적 힌 피켓 1개를 들고 ㅇㅇ ㅇㅇㅇ 정문 앞으로 걸어가던 중, ㅇㅇ ㅇㅇㅇ 정 문에서 약 20미터 떨어진 곳에서 ㅇㅇ경찰서 소속 경찰관들이 진정인을 가 로막았다. 진정인이 1인 시위 취지 등을 설명하고 경찰관들이 1인 시위를 제지하는 근거를 묻는 등 항의하는 과정에서 ㅇㅇ경찰서 ㅇㅇ과장이 방송 차량으로 "「비엔나협약」제22조 및 「경찰관직무집행법」제6조의 범죄예방 등을 위하여 진정인의 ㅇㅇㅇㅇ 정문 앞 진입을 불허하고 계속 진입할 경 우 체포될 수 있음"을 고지하였다. 이후 ㅇㅇ경찰서 소속 경찰관 다수가 진 정인의 몸을 밀어내는 방식으로 진정인을 KT 북단 쪽으로 이동시켰다. 다. 진정인은 ㅇㅇ경찰서의 제지로 본래 시위를 하려고 마음 먹었던 ㅇㅇㅇ ㅇ 정문 앞, 아래 사진 A지점에서 1인 시위를 하지 못하고 KT건물 북단, 아래 사진 B지점에서 20xx. 2. 16. 11:25경부터 12:00경까지 1인 시위를 하였다. . 라. ㅇㅇ ㅇㅇㅇ 정문 앞 인도의 폭은 약 3.9미터이다. 정문 외에 다른 인 도의 폭은 약 2.3미터이다. 마. 외교부를 통해 확인한 외국의 대사관 인접 지점에서의 시위 대응 방침 은 다음과 같다. 미국, 일본, 영국, 프랑스, 독일, 러시아의 경우 자국 내 외 국 공관 경계 인접 지점에서 1인 시위 뿐 아니라 일반 집회의 개최를 허용 하고 있다. 미국의 경우 일반적으로 1인 시위라고 하더라도 다른 보행자의 인도 사용을 방해하는 경우에는 사전 신고 및 허가 절차를 거치도록 하고 있는 데 이 절차를 거치지 않았다고 해서 범죄가 되는 것은 아니다1). 국무부 비 밀경호국(Secret Service)은 공관 인접 장소(청사 정면 인도 등)에서 집회 및 시위가 발생할 경우, 주재 외교단 보호를 위해 시위가 종료될 때까지 지원 인력 및 경찰차량을 공관 주변에 배치하고, 집회 및 시위가 폭력적으로 이 어지거나 보행자의 안전한 통행에 방해가 될 경우 집회 및 시위를 제지한 다. 독일의 경우 1인 시위는 사전 신고의무, 외국 공관 인접 장소 및 사전 거리 제한, 시위 도구 사용의 제한이 없으나, 1인 시위자가 공공의 안전과 질서에 대해 현저하게 위험을 준다고 판단되는 경우 경찰에 신고가 가능하 다. 또한 러시아의 경우 1인 시위라 할지라도 보행자의 통행을 방해하거나 욕설, 확성기 소음 유발 등 공공질서에 위배되는 행위 시 시위를 제한하고 있다. 프랑스의 경우 집회가 공공의 안전에 위해를 미친다고 판단하는 경우 경찰청장의 행정명령으로 장소변경 등의 요구가 가능하다. 외교부를 통해 확인한 나라들의 경우 대체로 외국 대사관 인접 지역 1) DC Code - Chapter 3A(First Amendment Rights and police standards) §5-331.05 에서 집회 또는 시위가 가능하나, 폭력, 통행방해, 욕설 및 소음 등의 행위 를 제지하거나 공공질서 유지를 위해서 제한 조치를 취할 수 있도록 하고 있다. 5. 판단 가. 기본원칙 「헌법」제21조 제1항은 “모든 국민은 언론·출판의 자유와 집회·결사의 자유를 가진다”고 규정함으로써 집회 및 시위의 자유를 국민의 기본권으로 보장하고 있다. 집회 및 시위의 자유는 자유롭게 말하고 비판하며, 정치적 인 의사를 공론화시킴으로써 참여자 모두를 민주사회의 구성원으로서 존재 할 수 있도록 하는 자유권적 기본권이자(2008. 1. 28. 국가인권위원회 전원 위원회 결정), 대의제 민주주의를 근간으로 하는 현대 정치에 있어서 대의 과정에서 누락되거나 간과되는 사회적 약자와 소수자의 이해관계를 표출하 고(헌법재판소 1992. 1. 28. 89헌가8 결정), 집권세력에 대한 정치적 반대의 사를 공동으로 표명하는 효과적인 수단으로서(헌법재판소 2003. 10. 30. 2000헌바67·83(병합) 결정), 대의제를 보완하는 기능을 하고 있으므로 이러 한 권리의 행사로 인하여 불가피하게 발생하는 일반 시민의 불편함이나 다 른 법익에 대한 위험은 보호법익과 조화를 이루는 범위 내에서 수인되어야 할 것이다.(헌법재판소 2003. 10. 30. 2000헌바67·83(병합) 결정). 이와 같이, 집회 및 시위의 자유는 개인의 주관적 권리임과 동시에 민 주적 기본질서의 불가결한 근본요소로 기능하고 있으므로 다른 기본권들에 비해 보다 강하게 보호되고 있고, 그 제한의 방법에 있어서도 과잉금지의 원칙을 보다 엄격하게 적용하여 다른 중요한 법익의 보호를 위하여 반드시 필요한 경우에 한하여 정당화될 수 있으며, 특히 집회의 금지와 해산은 공 공의 안녕이나 질서에 대한 직접적인 위협이 명백하게 존재하는 경우에 한 하여 허용된다 할 것이다. (헌법재판소 2003. 10. 30. 2000헌바67·83(병합) 결정) 아울러 모든 집회는 집회 주최자가 평화적으로 집회 시위를 개최하겠 다고 밝힌 이상 기본적으로 평화적인 집회로 추정되어야 하며, 집회 도중 일부 참가자에 의한 폭력행위가 발생한 경우에도 집회 주최자가 처음부터 의도하였음이 명백하거나, 집회 주최자의 통제 범위를 벗어나서 다수의 집 회 참가자로 확장될 것이 명백하지 않는 이상 집회 전체의 평화성이 부정 되어서는 아니 되며, 집회를 해산시키는 방법 등으로 다른 참가자의 집회 시위의 자유를 침해하여서는 아니된다. 나아가, 집회에 참가하지 못하게 하는 공권력 행사 외에도 집회장소로 의 여행을 방해하거나, 집회장소로부터 귀가하는 것을 방해하거나, 집회참 가자에 대하여 검문의 방법으로 시간을 지연시킴으로써 집회 장소에 접근 하는 것을 방해하거나, 개인의 집회 참가 행위를 감시하고 그에 관한 정보 를 수집함으로써 집회에 참가하고자 하는 자가 불이익을 두려워하여 미리 집회 참가를 포기하도록 하는 행위 등 집회의 자유를 행사하는데 영향을 미치는 모든 조치가 금지되며(헌법재판소 1992. 1. 28. 89헌가8 결정), 설령 형사처벌 대상이 되는 위법한 집회 시위가 개최될 것이 예상된다 하더라도 이와 시간적.장소적으로 근접하지 않은 다른 지역에서 그 집회.시 위에 참가하기 위하여 출발 또는 이동하는 행위를 함부로 제지하는 것 또 한 허용되지 아니한다.(대법원 2007도9794 판결), 집회 및 시위에 대한 사전 차단조치는 「경찰관직무집행법」 제6조에서 정하고 있는 행정상 즉시 강제의 요건에 해당하는 경우에만 적법성을 인정 받을 수 있으므로 명백하고 현존하는 위험의 법리에 부합하도록 엄격하게 적용되어야 할 것이다.(2008. 1. 28. 국가인권위원회 전원위원회 결정) (16-진 정-0918000·0968000 병합, 집회 시위 참가 차량에 대한 경찰의 차단 조치 결정문에서 인용) 나. 진정인의 1인 시위가 대사관 인근 불법 집회인지 여부 피진정인은 진정인의 행위가 1인 시위가 아니기 때문에 불법집회에 해 당하고, 따라서 불법집회라는 범죄 행위가 목전에서 벌어지는 상황이므로 「경찰관직무집행법」제6조를 적용하여 진정인의 행위를 제지할 수 있다고 주장한다. 진정인과 함께 기자회견을 했던 10여명의 ㅇㅇㅇ 중 약 5명의 ㅇ ㅇㅇ가 바로 해산하지 않고 진정인과 함께 ㅇㅇㅇ 앞으로 이동하려고 했고, 주변에 서서 사진이나 동영상을 촬영했기 때문에 이는 사실상 집회였다는 것이다. 그러나, 진정인과 함께 ㅇㅇㅇ 광장에서 기자회견을 했던 같은 소속 단 체의 ㅇㅇㅇ들 중 일부가 ㅇㅇㅇㅇ 정문 앞으로 진정인과 같이 걸어와서 잠시 같이 서 있거나 동영상을 촬영하는 행위를 했다는 이유만으로 다수가 신고 없이 집회를 개최한 것이라고 단정하기 어렵고, 위력, 위계, 허위사실 유포 등 피진정인이 진정인을 즉시 제지해야 할 공공의 안녕과 질서에 반 하는 구체적 위법 행위가 있었던 것도 아니었다. 따라서, 피진정인이 진정 인의 1인 시위가 불법집회.시위라는 이유로 제지한 행위는 정당한 공무집 행이라고 보기 어렵다. 나아가, 피진정인은 1차적으로 ㅇㅇㅇㅇ 앞 인도 위에서 진정인의 1인 시위를 보장하면서 그 상황을 지켜보다가 다른 ㅇㅇㅇ들이 진정인의 시위 에 동참하는 등 구체적 위법이 발생하였을 때 경찰권을 발동하는 등 덜 침 해적인 수단을 사용하지도 않은 채 곧바로 진정인의 1인 시위를 제지하였 다는 점에서 경찰 비례의 원칙에 따른 정당한 조치로 보기도 어렵다. 다. 「비엔나협약」 제22조 제2호 및 제29조의 관련성 「비엔나협약」 제22조 제2호는 “접수국은, 어떠한 침입이나 손해에 대 하여도 공관지역을 보호하며, 공관의 안녕을 교란시키거나 품위의 손상을 방지하기 위하여 모든 적절한 조치를 취할 특별한 의무를 가진다”고 규정 하고 있고, 동 협약 제29조는 “외교관의 신체는 불가침이다. 외교관은 어떠 한 형태의 체포 또는 구금도 당하지 아니한다. 접수국은 상당한 경의로서 외교관을 대우하여야 하며 또한 그의 신체, 자유 또는 품위에 대한 여하한 침해에 대하여도 이를 방지하기 위하여 모든 적절한 조치를 취하여야 한 다”고 규정하고 있다. 이처럼 「비엔나협약」에 따라 피진정인에게는 미 대사관 공관지역과 대사관 직원들의 신체를 보호하기 위한 조치를 취하여야 할 의무가 있다. 그러나 진정인이 피켓 1개를 들고 미 대사관 앞 인도에 서 있는 방법의 1 인 시위를 한다고 해서 이를 제지해야 할 의무가 피진정인에게 발생하였다 고 보기는 어렵다. 피진정인은 진정인의 1인 시위가 막연히 외교관의 품위 를 손상하거나 위협이 될 수 있다고 주장할 뿐, 구체적으로 진정인의 어떤 행위 때문에 공관지역이나 외교관의 안녕과 품위를 손상시키는 것인지 근 거를 제시하지는 못하고 있다. 따라서, 위 조약은 피진정인이 진정인의 1인 시위를 제한하는 행위를 정당화할 수 있는 근거라고 보기는 어렵다. 라. 진정인이 1인 시위의 목적을 달성하였는지 여부 피진정인은 진정인이 본래 목적 장소로부터 불과 15미터 위치에서 1인 시위를 계속 할 수 있었으므로 사실상 시위 목적을 달성한 것이라고 주장 한다. 진정인의 1인 시위의 목적은 사드 배치 문제가 대한민국 국민의 헌법 상의 평화적 생존권을 침해하는 것이며, 한미상호방위조약에도 어긋난다는 규범적 문제가 있음을 알리기 위한 것이었으므로, "ㅇㅇ ㅇㅇㅇ 정문 앞"은 그 장소의 상징성으로서 진정인의 표현을 강화시키는 것이라고 볼 수 있다. 따라서 본래 목적한 장소로부터 15미터 떨어진 지점에서 1인 시위를 하게 했다고 해서 표현의 자유를 침해하지 않았다는 피진정인의 주장은 이유 없 다. 마. 결론 및 조치내용 이상과 같은 이유로 피진정인들의 행위는 정당한 공무집행으로 볼 수 없고 이러한 행위는 「헌법」제21조에서 보장하고 있는 진정인의 표현의 자유를 침해한 것으로 판단된다. 다만, 2015. 3. 5. 주한미국대사 피습 사건과 최근 몇 년간 16차례 주한 ㅇㅇㅇㅇ 침입 기도 사건이 발생하였고, 주한ㅇㅇㅇㅇ에서 공식적으로 20xx. 2. 22.과 같은 해 7. 5. 두 차례에 걸쳐 대사관 주변 시위 자제 요청 공문을 발송한 점 등을 종합적으로 고려하면, 주한ㅇㅇㅇㅇ 인근 1인 시위 를 아무런 제한 없이 허용할 경우, 1인 시위자들뿐만 아니라 훨씬 많은 인 원의 경찰관들이 배치되어 출.퇴근 및 점심식사 시간 등 ㅇㅇ ㅇㅇㅇ 직 원들과 일반인의 통행량이 많은 시간대에는 극심한 인도 통행 방해가 초래 될 우려가 있다. 따라서 피진정인은 일반 시민들의 이동권이 침해되지 않는 범위 내에서 미 대사관 주변 1인 시위를 최대한 보장하기 위한 방안을 마 련할 필요가 있다. 6. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」제44조 제1항 제1호의 규정에 따라 주문과 같이 결정한다.