안성 제4일반산업단지 폐수종말처리시설 건설공사 등 2개 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 코오롱워터앤에너지 주식회사, 한라산업개발 주식회사<각주>1</각주>는 건설업을 영위하는 사업자들이다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701255" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 나. 안성 제4일반산업단지 폐수종말처리시설 건설공사 입찰 1) 사업내용 2 안성 제4일반산업단지 폐수종말처리시설 건설공사(이하 “안성 제4일반산업단지 공사”라 한다)는 안성 제4일반산업단지<각주>2</각주>내에서 발생하는 공장폐수 및 생활오수를 처리하여 방류하는 사업으로, 시설용량은 6,000㎥이고 공사 추정금액은 21,927,000,000원(부가가치세 포함)이다. 2) 입찰방법 및 입찰일정 3 안성 제4일반산업단지 공사는 설계ㆍ시공 일괄공사<각주>3</각주>로서 낙찰자는 설계점수 조정 방식<각주>4</각주>으로 결정하였다. 4 경기도시공사가 수요기관인 안성시로부터 위탁받아 2011. 8. 9. 입찰공고 하였고, 그 절차의 세부일정은 아래 <표 2>의 기재와 같다. <표 2> 입찰 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701257" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 3) 입찰 참여 현황 5 피심인들은 아래 <표 3>의 기재와 같이 공동수급체(이하 '컨소시엄’이라 한다)를 구성하여 이 사건 입찰에 참가하였다. <표 3> 입찰 참가자 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701259" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>5</각주>다. 안성 제2지방산업단지 폐수종말처리장 고도처리시설<각주>6</각주>설치사업 입찰 1) 사업내용 6 안성 제2지방산업단지 폐수종말처리장 고도처리시설 설치사업(이하 “안성 제2지방산업단지 공사”라 한다)은 안성 제2지방산업단지<각주>7</각주>내에서 발생하는 공장폐수 및 생활오수를 처리하여 방류하는 사업으로, 시설용량은 11,000㎥이고 공사 추정금액은 12,060,000,000원(부가가치세 포함)이다. 2) 입찰방법 및 입찰일정 7 안성 제2지방산업단지 공사는 설계ㆍ시공 일괄공사로서 낙찰자는 설계점수 조정 방식으로 결정하였다. 8 조달청이 수요기관인 한국환경공단으로부터 위탁받아 2011. 11. 29. 입찰공고 하였고, 그 절차의 세부일정은 아래 <표 4>의 기재와 같다. <표 4> 입찰 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701261" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 3) 입찰 참여 현황 9 코오롱워터앤에너지는 아래 <표 5>의 기재와 같이 컨소시엄을 구성하여 이 사건 입찰에 참가하였고, 한라산업개발은 단독으로 이 사건 입찰에 참가하였다. <표 5> 입찰 참가자 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701263" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 10 1) 2011년 1～2월경 한라산업개발 □□□ 차장<각주>8</각주>은 코오롱워터앤에너지 △△△ 부장<각주>9</각주>에게 2011년 8월에 있을 안성 제4일반산업단지 공사 입찰을 한라산업개발이 낙찰받을 수 있도록 코오롱워터앤에너지가 들러리로 입찰에 참여해 주면, 2011년 11월에 있을 안성 제2지방산업단지 공사 입찰에서는 코오롱워터앤에너지가 낙찰받을 수 있도록 한라산업개발이 들러리로 입찰에 참여할 것임을 제안하였고, △△△ 부장은 영업담당 임원이었던 ◎◎◎ 상무에게 한라산업개발의 제안을 구두로 보고한 후 이를 수락하였다.<각주>10</각주>11 2) 이후, □□□ 차장과 △△△ 부장은 평촌ㆍ개룡 등에서 수차례 만나 향후 협조방안을 논의하였고, 그 결과 한라산업개발이 안성 제4일반산업단지 공사 입찰을, 코오롱워터앤에너지가 안성 제2지방산업단지 공사 입찰을 각각 낙찰 받기로 하고, 들러리 입찰 참여사는 탈락을 전제로 하는 설계(이른 바 'B설계’라 한다)를 준비하며, 설계비는 발주처가 탈락사에게 지급하는 설계보상비로 회수하기로 결정하였다. 12 3) 한라산업개발은 안성 제4일반산업단지 공사 입찰과 관련하여 코오롱워터앤에너지의 B설계 작성을 위해 코오롱워터앤에너지에게 설계용역사로 평화엔지니어링을 소개<각주>11</각주>하였고, 코오롱워터앤에너지는 2011. 12. 29.<각주>12</각주>평화엔지니어링과 설계용역계약을 체결<각주>13</각주>하였다. 13 4) 피심인의 양사 담당자들은 2011. 11. 8. 입찰서 제출 당일 경기도시공사 본사 근처 카페에서 만나 서로의 투찰금액을 확인한 후 투찰하였다. 그 결과 아래 <표 6>의 기재와 같이 한라산업개발이 종합평가점수 97.88점으로 낙찰자로 결정되었다. <표 6> 안성 제4일반산업단지 공사 입찰 결과 (단위: 원, 부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701265" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>14</각주>14 5) 코오롱워터앤에너지는 안성 제2지방산업단지 공사 입찰과 관련하여 한라산업개발의 B설계 작성을 위해 한라산업개발에게 설계용역사로 세원이앤이를 소개하였고, 한라산업개발은 2011. 12. 30. 세원이앤이와 설계용역계약을 체결<각주>15</각주>하였다. 15 6) 한라산업개발은 2012. 3. 6. 입찰서 제출 당일 사전에 협의한대로 코오롱워터앤에너지보다 약 3억원 더 높은 금액으로 투찰하였다. 그 결과 아래 <표 7>의 기재와 같이 코오롱워터앤에너지가 종합평가점수 90.07점으로 낙찰자로 결정되었다. <표 7> 안성 제2지방산업단지 공사 입찰 결과 (단위: 원, 부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701267" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 16 7) 이 사건 입찰들에 대한 피심인들간의 합의 및 합의 실행은 입찰에 대해 합의하였다는 취지의 피심인들의 심판정 진술, 안성 제4일반산업단지 공사 입찰 관련 문서(심사보고서 소갑 제1-1호증 내지 제1-16호증<각주>16</각주>) 및 피심인들 진술조서(소갑 제2-1호증 및 소갑 제2-3호증), 안성 제2지방산업단지 공사 입찰 관련 문서(소갑 제1-17호증 내지 제1-31호증) 및 피심인들 진술조서(소갑 제2-2호증 및 소갑 제2-3호증) 등을 통하여도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>17</각주>(이하 '법’이라 한다) 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>18</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 17 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 18 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>19</각주>19 여기서의 “합의”란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 20 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 21 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 22 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>20</각주>23 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>21</각주>다. 피심인들의 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 24 위 제2. 가. 에서 인정된 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 안성 제4일반산업단지 공사와 안성 제2지방산업단지 공사 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰자를 결정하고 이를 위해 형식적 설계용역업체를 서로 지정하고 투찰가격을 교환한다는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 25 피심인들이 안성 제4일반산업단지 공사와 안성 제2지방산업단지 공사 입찰에 참가하면서 사전에 낙찰사를 결정하고, 이를 위해 형식적으로 입찰에 참여하는 방법으로 합의를 실행한 행위는 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁 입찰제도 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서, 안성 제4일반산업단지 공사 입찰시장과 안성 제2지방산업단지 공사 입찰시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 효율성 증대효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 26 피심인들의 위 제2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 27 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 법위반행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 피심인들의 위 제2. 가. 행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2015. 10. 7. 공정거래위원회 고시 제2015-14호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다<각주>22</각주>) Ⅲ. 2. 다. (1). 규정에 따라 과징금을 부과한다. 한편, 한라산업개발의 경우 과징금 부과대상이 되는 이 사건 부당한 공동행위가 2012. 11. 2. 회생절차개시결정<각주>23</각주>이전에 이루어졌는 바, 회생절차개시결정 이후 부과되는 과징금은 채무자 회생 및 파산에 관한 법률(이하 '채무자회생법’이라 한다)에 따른 회생채권으로서 채무자회생법 제251조에 따라 면책의 효력이 발생하여 과징금 추징이 불가능하므로 한라산업개발에게는 과징금을 부과하지 아니한다. 나. 과징금 산정<각주>24</각주>1) 산정 기준 가) 관련매출액 28 안성 제4일반산업단지 공사 입찰과 안성 제2지방산업단지 공사 입찰에서 각각 한라산업개발과 코오롱워터앤에너지가 낙찰을 받아 계약을 체결하였으므로, 관련매출액은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1). 규정에 따라 한라산업개발이 경기도시공사와 체결한 계약금액(부가가치세 제외) 18,897,087,000원과 코오롱워터앤에너지가 한국환경공단과 체결한 계약금액(부가가치세 제외) 10,409,090,910원이다. 나) 부과기준율 29 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가). 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 입찰담합으로서 성격상 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백한 경성 공동행위인 점, 공공발주공사로 국가 및 지방자치단체의 재정에 미치는 영향이 크다는 점 등을 고려하여 10%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 30 산정기준은 위 가).의 관련매출액에 위 나).의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 입찰에 참가하여 낙찰 받지 못한 경우에는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 2). 규정에 따라 50%를 감액한다. 31 위와 같이 산정한 피심인 코오롱워터앤에너지의 산정기준은 아래 <표 8>의 기재와 같다. <표 8> 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120701269" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 2) 행위 요소에 의한 1차 조정 32 피심인 코오롱워터앤에너지의 행위는 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 33 피심인 코오롱워터앤에너지는 심사관의 조사단계부터 위원회 심의 종결시까지 일관되게 행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 30%를 감경한다. 34 이에 따른 2차 조정 산정기준은 1,390,034,409원이다. 4) 부과과징금의 결정 35 피심인 코오롱워터앤에너지에게 부과과징금 단계에서의 조정사유가 없으므로, 2차 조정 산정기준에서 1백만 원 단위 미만의 금액을 버린 1,390,000,000원을 부과과징금으로 결정한다. 4. 결론 36 피심인들의 위 제2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.