인천 중구 신포역 인근 소재 6개 숙박업 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인들은 인천시 중구 신포역 인근지역에서 숙박업(이하 '신포역 인근 숙박업’이라 한다)을 영위하고 있는 자들로서 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」<각주>2024. 2. 6. 법률 제20239호로 개정된 것을 말하며, 이하 '법’이라 한다.</각주> 제2조 제1호에서 규정한 '사업자’에 해당한다. 나. 피심인 일반현황 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148654159" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 심사보고서 소갑 제1호증<각주>2</각주>다. 시장구조 및 실태 1) 숙박시설 범위 및 현황 가) 숙박시설의 범위 3 국내 숙박시설에 대한 규정<각주>3</각주>은 문화체육관광부 소관의 「관광진흥법」과 보건복지부 소관의 「공중위생관리법」이 대표적이다. 관광진흥법상 숙박업은 1성부터 5성으로 등급이 정해져 있는 관광호텔<각주>4</각주>등으로 분류되며, 공중위생관리법상 숙박업<각주>5</각주>은 객실 내 취사시설 설치가능 여부에 따라 일반숙박업과 생활숙박업<각주>6</각주>으로 분류된다. 4 그 밖에 다른 법령에 따라 농어촌민박업, 유스호스텔업, 청소년야영장, 자연휴양림 내 숙박시설, 휴양펜션업 등으로 숙박시설이 운영되고 있다. 5 다만, 일반숙박업자가 운영하는 숙박시설은 시설마다 규모, 시설, 제공서비스 등의 편차가 매우 크며, 게스트하우스, 여관, 여인숙, 모텔, 호텔 등 다양한 명칭으로 운영되고 있어 업종에 대한 정의가 명확하게 구분되지 않는다. 6 따라서 이 사건에서는 각 법령에서 숙박시설의 신고ㆍ허가시 준용하고 있는 한국표준산업분류에 따라 아래 <표 2>와 같이 숙박시설을 분류하기로 한다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148654179" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>7</각주>* 출처: 한국표준산업분류(통계청) 나) 숙박시설 현황<각주>8</각주>7 국내 숙박시설 업체는 수도권, 대도시 및 일부 관광지에 편중되어 있으며, 대다수 업체가 종사자 4명 이하로 규모면에서는 영세한 것으로 파악된다. 8 2024년 4월 국내 숙박시설은 아래 <표 3>과 같이 여관업 17,115개, 숙박업(생활) 5,679개, 일반호텔 2,350개, 여인숙업 1,616개, 관광호텔 1,307개, 콘도미니엄 174개, 기타 1,494개로 총 29,735개가 운영 중인 것으로 집계된다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148654181" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 출처: 한국관광 데이터랩(한국관광공사) 다) 인천지역 숙박시설 현황 9 인천지역 숙박시설 현황은 아래 <표 4>와 같이 강화군 144개, 계양구 63개, 남동구 85개, 동구 43개, 미추홀구 187개, 부평구 176개, 서구 81개, 연수구 78개, 옹진군 187개, 중구 315개로 총 1,359개의 숙박시설이 운영 중인 것으로 집계된다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148654183" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 출처: 한국관광 데이터랩(한국관광공사) 2) 숙박산업의 시장현황 가) 숙박산업의 특성 10 숙박산업은 초기에 시설투자 등의 비용이 크고 시설을 바탕으로 무형의 서비스를 소비자에게 제공하는 업종 특성상 숙박시설에 대한 고객의 인지도가 중요하므로, 숙박시설의 인지도를 형성하는 시설 수준, 서비스 수준, 식/음료, 지리적 입지 등이 영업상 매우 중요하다. 나) 숙박산업의 가격 결정 요인 11 숙박상품의 가격은 숙박업소를 둘러싸고 있는 외부적 환경과 객실 등의 내부적 환경에 따라 결정된다. 외부적 환경으로는 위치<각주>9</각주>, 상권 등 지리적 입지가 가격 결정에 가장 큰 영향을 미치고 있으며, 내부적 환경으로는 브랜드 여부, 객실 구조 및 전망, 청결도 등이 영향을 미치고 있다. 다) 숙박시설의 이용형태 12 일반적으로 소비자들이 숙박시설을 이용하는 형태는 크게 하루 동안(약 24시간) 이용하는 숙박과 낮 동안 일정시간(약 4시간 ∼ 8시간)을 이용하는 형태<각주>10</각주>로 구분된다. 13 그리고 과거에는 직접 대면 또는 홈페이지 예약 등을 통하여 숙박시설을 이용하였으나, 최근에는 숙박 예약 온라인 플랫폼(이하 '숙박예약앱’이라 한다)을 통해 숙박시설을 이용하는 형태로 변화하고 있다. 14 또한, 숙박업 사업자들이 자신들의 서비스를 판매하기 위해 주로 이용하는 숙박예약앱은 아래 <그림 1>과 같이 야놀자가 92.0%로 가장 높은 비율을 보이고 있으며 여기어때 80.4%, 인터파크 투어 31.0%, 소셜커머스<각주>11</각주>21.8%, 에어비앤비 13.0%, 데일리호텔 12.4% 순으로 확인된다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148654185" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>12</각주>* 출처: 숙박예약앱 활용업체 애로실태조사 결과(중소기업중앙회, 2021. 2. 4.)2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 행위의 배경 15 2023년부터 신포역 인근 숙박업 시장은 가격경쟁 등으로 인하여 숙박업소의 이용요금이 낮아진 상황이었다. 피심인들은 낮게 형성되어 있는 이용요금을 올리고자 2023년 9월경부터 신포역 인근 숙박업 사업자들끼리 비정기적으로 모임을 가지면서 이용요금에 대하여 협의를 하기 시작하였다. 2) 합의 및 실행 (가) 숙박업소의 판매상품 최저가격 설정 16 피심인들은 2023년 9월경 모임을 통하여 숙박업소의 판매상품에 대하여 최저가격을 설정하고 그 이상으로 판매하기로 합의하였다. 구체적으로 평일과 주말에 대한 요금을 구분하여 평일은 숙박 4만 원 이상, 대실 2만 원 이상, 주말은 숙박 6만 원 이상, 대실 2만 5천 원 이상으로 판매하기로 합의하였고 이를 숙박예약앱을 통해 실행<각주>13</각주>하였다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148654187" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 소갑 제5호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148654189" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 소갑 제2호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148654191" alt="이유 8번째 이미지" ></img><각주>14</각주>* 소갑 제4호증<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148654193" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 소갑 제6호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148654161" alt="이유 10번째 이미지" ></img><각주>15</각주>* 소갑 제9호증<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148654163" alt="이유 11번째 이미지" ></img> * 소갑 제7호증 17 한편, 숙박예약앱(여기어때)을 통하여 피심인들의 평균 판매가격을 살펴보면, 아래 <표 11>과 같이 합의 이전(2023년 2분기 ~ 3분기)에는 숙박ㆍ대실 상품의 가격이 대체로 일정하게 유지되거나 하락하였으나, 최저가격 합의 이후인 2023년 4분기에는 전반적으로 가격이 상승한 것으로 확인된다. 18 숙박상품의 경우 최저가격을 합의한 이후에 가격이 하락한 경우도 일부 있으나, 피심인들이 합의한 최저 판매가격(4만 원) 이상<각주>16</각주>으로 판매된 것으로 확인된다.19 또한 대실상품의 경우 최저가격 합의 이후에 모든 피심인의 평균 판매가격이 상승(약 2 ∼ 6천원)하였으며, 피심인들이 합의한 최저 판매가격(2만원) 이상으로 판매된 것으로 확인된다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148654165" alt="이유 12번째 이미지" ></img><각주>17</각주>* 소갑 제11호증(재구성) (나) 위생용품(어메니티)<각주>18</각주>의 유료화 20 피심인들은 2023 11. 4. 한차례 더 모임을 가진 후 소비자에게 무료로 제공하던 위생용품을 2023. 11. 8.부터 유료로 전환하기로 합의 및 실행하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148654167" alt="이유 13번째 이미지" ></img><각주>19</각주>* 소갑 제2호증<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148654169" alt="이유 14번째 이미지" ></img> * 소갑 제8호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148654171" alt="이유 15번째 이미지" ></img> * 소갑 제6호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148654173" alt="이유 16번째 이미지" ></img> * 소갑 제5호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148654175" alt="이유 17번째 이미지" ></img> * 소갑 제9호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148654177" alt="이유 18번째 이미지" ></img> * 소갑 제7호증 3) 근거 21 이러한 사실은 피심인들이 모두 인정하고 있고, 피심인들의 진술조서 및 확인서(소갑 제2호증부터 소갑 제9호증), 피심인들의 카카오톡 대화 내역(소갑 제10호증 및 소갑 제13호증), 피심인들의 숙박상품 등 판매내역(소갑 제11호증), 위생용품(어메니티) 유료화 공지 배너(소갑 제13호증) 등을 통해 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>20</각주>제40조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 또는 그 밖의 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 하도록 하여서는 아니 된다.1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 2. 상품 또는 용역의 거래조건이나, 그 대금 또는 대가의 지급조건을 정하는 행위 3. ~ 9. (생략) ② ∼ ⑥ (생략) 2) 법리 22 법 제40조 제1항의 부당한 공동행위에 해당되기 위해서는 ① 사업자가 법 제40조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당되는 행위에 대하여 ② 다른 사업자와 합의를 하고, ③ 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 또한 ④ 공정거래위원회로부터 그러한 부당한 공동행위에 대한 인가를 받은 사실이 없어야 한다. 다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 법 제40조 제1항 각호 해당 여부 가) 법 제40조 제1항 제1호에 해당하는지 여부 23 법 제40조 제1항 제1호에서 규정하는 '가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위’라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 상품이나 용역의 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위를 말한다. 여기서 말하는 가격은 사업자가 제공하는 상품 또는 용역의 대가, 즉 사업자가 거래의 상대방으로부터 반대급부로 받는 일체의 경제적 이익을 가리키는 것으로, 당해 상품이나 용역의 특성, 거래내용 및 방식 등에 비추어 거래의 상대방이 상품 또는 용역의 대가로서 사업자에게 현실적으로 지불하여야 하는 것이라면 그 명칭에 구애됨이 없이 당해 상품 또는 용역의 가격에 포함된다.<각주>21</각주>24 '가격결정행위’라 함은 최종거래 가격을 결정하는 행위는 물론 최종가격을 결정하는데 필요한 요소를 결정하는 행위를 포괄하는 것으로서 결정대상이 되는 가격은 평균가격, 표준가격, 기준가격, 최고ㆍ최저가격 등 명칭 여하를 불문한다.<각주>22</각주>25 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인들은 숙박업소의 판매상품에 대한 최저 판매가격을 공동으로 결정한 사실이 인정되는바, 이러한 행위는 법 제40조 제1항 제1호의 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위에 해당한다. 나) 법 제40조 제1항 제2호에 해당하는지 여부 26 법 제40조 제1항 제2호에서 규정하는 '상품 또는 용역의 거래조건이나, 그 대금 또는 대가의 지급조건을 정하는 행위’에서 '거래조건’이란 위탁수수료, 출하장려금, 판매장려금 등의 수준, 무료 상품ㆍ서비스 제공 여부, 특정 유형의 소비자에 대한 상품ㆍ서비스 공급방식, 운송조건 등과 같이 상품 또는 용역의 거래와 관련된 조건을 의미한다.<각주>23</각주>27 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인들은 소비자에게 무료로 제공하던 위생용품을 유료로 전환하기로 합의하는 등 상품의 거래조건을 공동으로 결정한 사실이 인정되는바, 이러한 행위는 법 제40조 제1항 제2호의 상품 또는 용역의 거래조건을 정하는 행위에 해당한다. 2) 합의의 해당 여부 가) 합의의 의미 28 법 제40조 제1항에 규정되어 있는 '합의’란 둘 이상 사업자 간의 '의사의 합치’를 의미한다. 여기에서 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없다. 따라서 이러한 합의의 방법에는 계약ㆍ협정ㆍ결의 등 명시적 방법뿐만 아니라 양해 내지 요해(了解)와 같은 묵시적 방법도 포함된다.<각주>24</각주>즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자 간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 명시적인 합의뿐만 아니라, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 29 아울러, 어느 한쪽 사업자가 당초부터 합의에 따를 의사도 없이 진의 아닌 의사표시에 의하여 합의한 경우라고 하더라도 다른 쪽 사업자는 당해 사업자가 합의에 따를 것을 신뢰하고 당해 사업자는 다른 사업자가 합의를 위와 같이 신뢰하고 행동할 것이라는 점을 이용함으로써 경쟁을 제한하는 행위가 되는 것은 마찬가지이므로 부당한 공동행위 성립에 방해가 되지 않는다.<각주>25</각주>30 또한, 법 제40조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 제1항 각호에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로 사업자가 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요(要)하지 아니한다.<각주>26</각주>나) 합의의 존재 여부에 대한 판단 31 앞서 위 2. 가. 인정사실 및 근거(이하 '이 사건 공동행위’라 한다)에서 살펴본 바와 같이 이 사건 피심인들은 모임, 카카오톡 단체대화방 등 의사연락을 통하여 숙박업소의 최저 판매가격 설정, 위생용품의 유료화 전환 등을 결정하였고, 그 결정은 피심인들 간 합의를 통하여 이루어졌는바, 이러한 각 행위는 법 제40조 제1항 제1호 및 제2호의 합의로 인정된다. 3) 경쟁제한성의 존재 여부 가) 경쟁제한성의 의미 32 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 등 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>27</각주>33 그리고 구체적으로 어떠한 공동행위가 경쟁제한성을 가져서 위법한지 여부는 획일적 기준에 따라 결정할 수 없고 개별적으로 판단하는 것이 원칙이다.<각주>28</각주>다만, 성격상 경쟁제한 효과만 생기는 것이 명백한 경우<각주>29</각주>에는 구체적인 경쟁제한 효과에 대한 심사 없이 위법성을 인정할 수 있다.<각주>30</각주>34 이 사건 공동행위와 같이 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위에 대하여, 법원은 이러한 행위가 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 해당 사업자들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하므로 원칙적으로 부당하다고 판시하였으며, 그 공동행위가 법령에 근거한 정부기관의 행정지도에 따라 적합하게 이루어진 경우라든지 또는 경제 전반의 효율성 증대로 인하여 친경쟁적 효과가 매우 큰 경우와 같이 특별한 사정이 있는 경우에 그 부당성이 부정된다고 본다.<각주>31</각주>나) 경쟁제한성의 판단 (1) 관련시장 획정 35 이 사건 공동행위의 경쟁제한성을 판단하기 위해서는 당해 행위에 의해 직ㆍ간접적으로 영향을 받는 관련시장을 획정할 필요가 있다. 관련시장의 범위는 상품의 가격, 기능 및 효용의 유사성과 구매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련된 경영의사결정 형태 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.<각주>32</각주>다만 부당한 공동행위의 다양성과 규제의 효율성ㆍ합리성을 고려할 때, 반드시 실증적인 경제분석을 요하는 것은 아니고 공동행위의 유형, 구체적 내용 및 그에 따라 추론 가능한 경제적 효과, 대상 상품 및 용역의 일반적인 거래현실 등에 근거하여 판단할 수 있다.<각주>33</각주>36 이 사건의 관련시장을 획정하기 위해서는 거래대상과 거래지역을 모두 고려한다. 이 사건 공동행위의 대상 상품은 피심인들이 소비자에게 제공하는 숙박업 서비스이고, 지리적 시장은 신포역 주변에 숙박업소를 이용하려는 소비자들이 신포역과의 거리, 상권, 주변 관광지 등을 중시하여 숙박업소를 선택할 가능성이 큰 점, 숙박예약앱에서 신포역 인근 숙박업소를 검색하는 경우 피심인들을 포함한 14개의 숙박업소가 검색되는 점<각주>34</각주>, 피심인들도 인천시 신포역 주변의 숙박업 사업자들을 경쟁사로 인식하고 있는 점 등을 고려하면, '인천시 중구 신포역 인근(사동, 인현동 및 중앙동) 지역’이므로 이 사건 관련시장은 '인천시 중구 신포역 인근(사동, 인현동 및 중앙동) 지역 숙박업 시장’으로 획정하는 것이 타당하다. (2) 경쟁제한성 인정여부 37 피심인들의 이 사건 공동행위는 아래와 같은 점을 고려할 때 관련시장에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위에 해당된다. 38 첫째, 피심인들은 인천시 중구 신포역 인근 숙박업 시장에서 서로 경쟁관계에 있는 사업자들임에도 공동으로 가격을 결정하기로 합의하였는바, 이러한 합의는 소위 경성 공동행위에 해당하는 것으로 경쟁제한 효과 이외에 다른 효율성 증대효과를 찾아볼 수 없다. 39 둘째, 피심인들은 각 사업자 별로 자율적으로 결정해야 할 위생용품에 대한 유ㆍ무료 제공 여부를 유료로 전환하기로 합의하는 등 거래조건을 공동으로 결정하였는바, 위와 같은 사정으로 관련시장에서의 위생용품 제공에 대한 경쟁이 소멸하게 되었다. 40 셋째, 숙박예약앱을 통한 검색결과 등을 고려하면 피심인들은 인천 중구 신포역 인근 숙박업 사업자의 50% 정도를 차지<각주>35</각주>하는 것으로 보이는바, 관련 시장에서의 경쟁제한효과는 충분히 인정된다.