(주)태성 및 (주)태성콘크리트의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인들은 시멘트제품 가공업ㆍ제조업 등을 영위하는 사업자로서「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당된다. 나. 피심인 일반현황 2 피심인들은 지방자치단체 등 공공기관이 조달청을 통해 발주하는 조달물품의 공급을 주된 사업내용으로 하는 납품업체(제조업자)들로서, 일반현황은 아래와 같다. <표1> 일 반 현 황 (2009년 말 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120728441" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료, 한국신용평가정보(KISLINE) 3 피심인들은 아래 <표2>에서 보는 바와 같이 양사의 모든 지분을 (주)태성의 대표이사 이제열의 부부가 소유하고 있고, (주)태성콘크리트의 김영만 대표이사는 단지 전문경영인에 불과하여 (주)태성콘크리트의 회사 경영에 중요한 사항은 (주)태성의 이제열 대표이사에게 보고하고 있으며, (주)태성콘크리트의 서울 사무실(서울 송파구 삼전동)을 공동으로 사용하면서 업무자료 등을 공유하는 등 사실상 하나의 사업자로서의 성격을 띠고 있다. <표2> 피심인 2개사의 주식보유 현황 (단위 : 주, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120728443" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 다. 시장구조 및 실태 (1) 다수공급자물품구매계약제도(MAS)의 개요 4 정부조달계약에 있어 낙찰자결정은 다수경쟁을 통해 1개업체의 1개품목이 선정되는 최저가 입찰방식을 택하고 있다. 그러나 이러한 최저가입찰방식으로는 조달청이 소비자 만족지수가 높은 제품을 합리적인 가격으로 구매하여 공급하기 어려운 것이 사실이다. 이에 엄선된 다수의 공급업체에게는 납품의 기회를, 각 수요기관<각주>1</각주>에게는 다양한 선택의 기회를 각각 제공하면서 그 구매방법을 투명하고 효율적으로 이루어질 수 있도록 하기 위해 도입된 것이 '다수공급자물품구매계약제도’(이하 'MAS’라고 한다)이다. 5 조달청이 채택한 MAS 제도는 미국의 MAS (Multiple Award Schedule)제도를 벤치마킹한 제도로 조달청이 다수의 업체와 연간단가계약을 체결한 후 해당품목(물품)을 나라장터 홈페이지에 올려 놓으면 공공기관(수요기관)에서 인터넷 쇼핑을 하듯이 물품을 구매하는 제도로 우리나라의 경우 2004년 '조달사업법 시행령’ 개정(2004.12.31.), 2005년 '다수공급자물품계약 제도 관련 규정 제정’(2005.1.19.) 후 2005년부터 이 제도가 시행되었다. 6 2005년도<각주>2</각주>이후 시행초기에는 수요기관이 물품금액에 상관없이 조달청 나라장터에서 조달물품을 직접 쇼핑하듯이 구매하였으나, 2008. 6. 9.부터는 5천만 원 이상의 물품을 구매할 경우 수요기관이 3개업체를 선정하여 조달청에 경쟁입찰을 요청하도록 변경<각주>3</각주>되었고, 2008. 12. 12.부터는 1억 원 이상의 물품 구매시 조달청을 통한 입찰의 방식으로 구매하도록 상향 조정되었다. (2) MAS제도의 특징 7 MAS제도는 각 공공기관(수요기관)의 다양한 수요를 충족하기 위하여 품질, 성능, 효율 등에서 동등하거나 유사한 종류의 물품을 수요기관이 선택할 수 있도록 2인 이상을 계약상대자로 하는 계약제도로서, 조달청이 납품실적, 경영상태 등이 일정한 기준에 적합한 자를 대상으로 협상을 통해 계약을 체결한 후, 수요기관이 직접 나라장터 쇼핑몰에서 자유롭게 물품을 선택<각주>4</각주>할 수 있다. 8 또한 기존의 최저가 1인낙찰자 선정방식의 문제점으로 지적된 다양성 부족과 품질저하의 문제점을 개선하여 다수의 공급자를 선정, 선의의 가격, 품질경쟁을 유도하는 동시에 수요기관의 선택권을 제고하는 제도<각주>5</각주>로서 '정보통신기술의 발전 및 인터넷 확산에 따른 전자상거래 시대에 적합’하며, 이미 미국, 캐나다 등에서 널리 활용되고 있다. (3) 시장현황 9 MAS 제도 시행 원년인 2005년도에는 조달청 나라장터를 통하여 수요기관에 공급된 조달물품 품목이 114개에 거래금액은 5,253억원이었으나, 이후 나라장터를 이용한 수요기관의 구매가 급증하면서 2009년도에는 나라장터를 통한 공급품목이 1,072개에 거래금액은 6조 841억원(2005년 대비 약 11.5배 증가)에 달하는 등 최근 정보통신기술의 발전 및 인터넷 사용급증에 따른 전자상거래가 활성화됨에 따라 그 유용성이 더욱 커지고 있다. <표3> 조달청 나라장터 연도별 조달물품 공급 현황<각주>6</각주>(단위 : 개, 억원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120728445" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 조달청 10 2009년도에 조달청 나라장터에 등록된 콘크리트블록제품(보강토옹벽블록 등) 다수공급자 공급업체는 <표4>에서 보는 바와 같이 경북, 경기, 전북, 충남북지역에 전체의 69.31%가 분포하고 있으며, 기타 나머지 지역에 소재한 공급업체 비율이 20.69%를 차지하고 있다. <표4> 콘크리트블록제품 다수공급자 지역별 분포 및 거래금액 (2009년 기준시, 단위 : 개, 억원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120728447" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 조달청 11 한편 2009년도 수요기관에서 조달청 나라장터를 통해 구매한 전체 조달물품 중 콘크리트블록제품이 차지하는 비율은 거래금액 기준시 약 5.11%(3,109억원/60,841억원)에 해당한다. (4) MAS 경쟁입찰 진행 절차 12 MAS 경쟁입찰은 조달청이 시장조사 등을 통하여 조달물자(공공기관의 수요가 있거나 수요가 예상되는 물품 등)를 나라장터에서 구매공고한 후, 해당업체로부터 납품희망신청을 받아 적격성심사 등을 거쳐 조달업체와의 가격협상을 하여 조달업체와 연간단가계약을 체결(쇼핑몰단가<각주>7</각주>결정)하고 종합쇼핑몰에 해당물품을 등록해 놓는 1단계 절차와 수요기관에서 종합쇼핑몰에 등록된 3개업체(2010.5.1.부터는 5개업체)를 선정하여 조달청에 구매를 요청하는 2단계 절차로 진행되며, 이러한 경쟁입찰방식을 “MAS 2단계 경쟁입찰”이라 한다. (5) MAS 2단계 경쟁시 납품업체 선정방법(3종류) 13 「다수공급자계약 2단계 경쟁 업무처리기준」에 의거 수요기관은 조달청에 납품대상업체 선정을 위한 제안요청시 아래 3가지 방식 중 어느 하나를 선정하여 요청하여야 하며, 조달청은 이중 하나의 방식으로 조달업체에 공고(제안서 제출 요청)한 후 아래 평가기준에 맞는 1개업체를 선정하고 수요기관에 통보한다. <표5> MAS 2단계 경쟁입찰시 납품업체 선정방법 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120728449" alt="이유 5번째 이미지" ></img> ※ 제안금액(입찰금액)은 종전에는 연간단가계약시 단가를 기준하여 85%이상의 금액으로 작성ㆍ제출하도록 하였으나, 2010년 5월 이후부터는 입찰당시의 종합쇼핑몰 단가(수시 인하가 가능한 금액)를 기준하여 90%이상의 금액으로 제출하도록 변경되어 경쟁이 더욱 치열하게 되었으며, 동일가격, 동일인하율 발생시는 추첨하여 낙찰업체를 선정함 (6) 이 사건 입찰 내역 14 이 사건 입찰은 수요기관인 가평군이 조달청 나라장터에 등록된 3개 보강토옹벽블록 제조업체를 선정하여 조달청에 MAS 2단계 경쟁입찰을 요구한 건으로서, 낙찰업체 선정기준은 '최저제안가격’ 제출업체를 낙찰자로 선정하는 방식이고, 이 입찰에 참가한 사업자는 (주)태성, (주)태성콘크리트, (주)옥산콘크리트이며, 이중 최저 제안가격을 제출한 (주)태성이 낙찰업체(납품업체)로 선정되었다. <표6> 이 사건 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120728451" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 15 피심인 (주)태성의 입찰담당직원인 ○○이사는 2009년 4월경 경기도 가평군에서 조달청에 구매 요청한“지방도 386호선 강씨봉 진입도로공사”현장에 소요되는 보강토옹벽블록에 대한 MAS(다수공급자 물품계약) 2단계 경쟁 입찰시, 2009. 4. 9.(주)태성콘크리트 서울사무실에서 자신의 PC에 저장된 두 회사의 입찰용 인증서를 이용하여 (주)태성의 투찰가격 뿐만아니라 (주)태성콘크리트의 투찰가격까지 단독으로 결정ㆍ산출한 후, 자신이 직접 두 회사의 입찰제안서를 조달청에 제출(인터넷으로 전송)하여 (주)태성이 당해 입찰 건에서 낙찰받게 한 사실이 있다. <표7> 피심인의 제안서 제출내역 (단위 : 개, 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120728453" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조(부당한 공동행위 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다.<개정 99. 2. 5, 2004. 12. 31, 2007. 8. 3.> 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 다. 위법성 판단 (1) 위법성 성립요건 16 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ①사업자가 법 제19조 제1항 각호 1의 행위에 대하여 ②다른 사업자와 어떠한 방법으로 합의를 하고 ③이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. ④또한 공정거래위원회로부터 그러한 부당한 공동행위에 대한 인가를 받은 사실이 없어야 한다. (2) 합의의 존재 여부 17 부당한 공동행위의 성립요건 중 사업자간의 합의는 '의사의 합치’, '의사의 연락’을 말한다. 여기서 '의사의 합치’, '의사의 연락’이라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약. 승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식 이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 명시적인 합의 뿐만 아니라 묵시적인 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함된다.(서울고법 2001. 12. 11. 선고 2000누16830 판결) 18 또한, 법 제19조 제1항의 합의는 특정한 입찰에 참여하는 경우 입찰에 참여하는 모든 사업자가 합의할 필요는 없고 일부의 사업자들 사이에서만 이루어진 경우에도 그것이 경쟁을 제한하는 행위로 평가되는 한 부당한 공동행위가 성립한다.(대법원 1999. 2. 23. 선고 98두15849 판결) 19 이 사건 입찰에서 피심인 1개사가 타 피심인의 투찰가격까지 단독으로 결정하여 투찰한 점, 상대방회사의 인증서를 자신의 PC에 보관하여 업무를 처리한 점, 이들이 업무자료 및 입찰정보를 공유하였던 점 등에 비추어 볼 때 피심인들이 낙찰자와 투찰가격을 사전에 결정한 후 입찰에 참여한 것이 명백하다고 할 것이므로 피심인들간에는 이러한 합의가 있었음이 인정된다. (3) 경쟁제한성 여부 20 법 제19조 제1항 각 호의 1에 해당하는 행위가 '부당하게 경쟁을 제한’하여야 한다. 부당하게 경쟁을 제한한다는 것은 당해 행위로 인하여 일정한 거래 분야에서의 경쟁이 감소하여 특정 사업자 또는 사업자단체의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 개별적으로 판단하여야 한다.(대법원 2002. 3. 15. 선고 99두6514 판결) 21 피심인들은 법률상 독립된 사업자이므로 경쟁입찰에 참여함에 있어서는 각자의 영업능력, 경영상태, 낙찰가능성 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 결정한 입찰가격으로 투찰하는 것이 타당하다고 보아야 할 것이다. 22 그럼에도 불구하고, 피심인 (주)태성이 이 사건의 입찰에서 자신이 낙찰받을 목적으로 (주)태성콘크리트의 입찰가격까지 단독으로 결정하여 투찰한 행위는 피심인들이 사전에 공동으로 합의(또는 묵시적 동의)하여 낙찰자와 투찰가격을 결정한 것에 해당된다고 판단되며, 이는 입찰제도와 법의 취지에 비추어 볼 때 원칙적으로 경쟁을 제한하는 행위로서 당해 입찰시장에서의 가격경쟁을 부당하게 제한하는 행위로 인정된다. 3. 피심인의 수락내용 23 피심인들은 2010. 10. 28. 위 2.의 행위사실 및 위법성을 인정하고 주문내용의 시정조치 의견을 수락하였으므로 피심인들의 출석 없이 이 사건 심의를 진행하였다. 4. 결론 24 피심인들의 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하고 있는 부당한 공동행위로 인정되므로 법 제21조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.