버스 내 청각장애인을 위한 전자 문자 안내판 제공

1. 진정요지 피해자들이 2010. 4.부터 5.까지 ○○시 시내를 운행하는 시내버스 및 마 을버스에 승차해 보니, 버스 내부에 청각장애인을 위한 "전자문자안내판"(도 착 정류장을 문자로 안내하는 장치, 이하 "문자안내판"이라 한다.)이 설치되 지 않은 버스들이 있었다.2) 이는 청각장애인에 대한 차별행위이므로 조사 및 구제를 원한다. 2) ○○교통(주) 130번, ○○교통(주) 1215번, ○○여객운수(주) 1017번, ○○운수(주) 650번, ○○여 객(주) 1113번, (주)○○교통 263번, ○○교통(주) 171번, ○○운수(주) 5535번.1125번, ○○운수 (주) 2112번,○○여객운수(주) 5516번, ○○운수(주) 11번,○○○○운수(주) 10번 2. 당사자 및 관계인의 주장요지 가. 진정인 진정요지와 같다. 나. 피진정인 1) 시내버스 업체(○○교통주식회사 등 10개 업체) 국토해양부 등은 ○○시 시내버스 업체들에게 2009. 3. 이후에 대차 또는 폐차되는 시내버스 내부에만 문자안내판을 설치하라는 공문지시를 하 였다. 이에 따라 ○○교통주식회사 등 ○○시 시내버스 업체는 2009. 3. 이 후 대차 또는 폐차되는 모든 시내버스 내부에 문자안내판을 설치하여 운행 중이다. 2) 마을버스 업체(○○운수주식회사 등 2개 업체) ○○운수주식회사가 운행하는 00번 버스 및 ○○○○주식회사가 운 행하는 00번 버스는 마을버스이다. 마을버스는 「교통약자의 이동편의 증진 법」(이하 "이동편의 증진법"이라 한다.)상의 문자안내판 설치대상에 포함되 지 않으므로 지금 운행 중인 마을버스 내부에는 문자안내판이 없다. 그러나 향후 차령이 도달하여 신차로 교체 시에는 문자안내판을 점진적으로 설치 하도록 노력하겠다. 다. 참고인 진술 1) 국토해양부장관 가) 「이동편의 증진법」 등 관련 법령에서 시내버스 내부에 문자안내 판 설치를 의무화하고 있으나, 국토해양부에서는 2009. 3. 이후에 차령이 만 료되어 대차 또는 폐차되는 시내버스에 한하여 문자안내판을 의무적으로 설치하도록 했다. 나) 2005년에 제정된 「이동편의 증진법」 제9조 및 제10조, 그리고 같 은 법 시행령 [별표 2] 등에는 시내버스 운송사업에 사용되는 승합자동차 (버스)에 문자안내판을 설치하도록 규정하고 있다. 하지만 법 시행으로 도 입되기 시작한 문자안내판의 오작동 방지 및 작동 안정화를 위해 일정 시 험기간이 필요하였고, 시내버스업계의 경제적 부담 및 기존 버스정보시스템 (BIS)와 위 문자안내판 간의 상호 충돌 문제 해소 등 현실적 여건을 고려하 여 문자안내판 설치가 일정기간 동안 유보되었던 것이다. 그 후 버스운행관 리시스템(BMS) 및 버스정보관리시스템(BIS)이 점차 보완되는 등 문자안내판 설치를 위한 여건이 변동됨에 따라 2009. 3. 1. 이후 대차 또는 폐차되는 시 내버스부터 문자안내판을 단계적으로 설치하도록 조치한 것이다. 다) 마을버스의 경우 시내버스와 같이 면허제로 운영되다가 2008. 8. 2. 「여객자동차 운수사업법」의 개정으로 등록제로 전환되면서 대중교통수단 의 범주에서 제외됨에 따라 시내버스 등에 비해 중앙정부 및 지방정부의 재정지원이 상대적으로 미흡하였고, 이 사정을 감안하여 문자안내판 의무적 설치 대상에서 제외한 것이다. 2)○○시장 「이동편의 증진법」 등 관련 법령에서 시내버스 내부에 문자안내판 설치를 의무화하고 있으나 국토해양부의 「문자안내표지판 설치 세부기준」 에는 2009. 3.에 대차 또는 폐차되는 시내버스부터 문자안내판을 설치하도 록 되어 있다. 이에 ○○시는 2009. 5. 4. 시내버스운송사업자에게 지시공문 을 발송하여 2009. 3.에 대차 또는 폐차되는 시내버스부터 문자안내판을 설 치하도록 조치하였다. 3. 관련규정 별지 기재와 같다. 4. 인정사실 진정서, 피진정인의 진술 및 제출자료, 참고인 진술 등을 종합하면 다음 과 같은 사실이 인정된다. 가. 국토해양부장관은 2006. 3. 7. 전국버스운송사업조합연합회에 「교통약 자법 관련 건의에 대한 회신」이란 제목의 지시공문을 발송하여, 「이동편의 증진법」 시행령 [별표 2]의 규정에 따라 버스에 설치해야 하는 문자안내판 은 국토해양부가 필요한 사항을 따로 정하여 고시할 때까지 설치를 유보하 도록 하였고, 위 조합의 조합원인 피진정인들(시내버스 업체)은 국토해양부 장관의 고시 결정이 있을 때까지 문자안내판의 설치를 유보하였다. 나. 국토해양부장관은 2008. 10. 9. 전국 16개 광역시.도 및 전국버스운 송사업조합연합회에 「문자안내판 설치 세부시행 기준 알림」이란 제목의 지 시공문을 발송하였는데, 그 주요 내용은 문자안내판이 도입된 기간이 짧아 일정한 시험시간이 필요했고 버스업계에 대한 경제적 부담 등 현실적 여건 을 고려하여 문자안내판 설치를 유보하였으나, 버스운행관리시스템(BMS) 및 버스정보시스템(BIS)의 확대와 장애인 단체의 지속적인 문자안내판 설치 요구 등 제반 여건이 변동되어 그 동안의 유보를 철회하고 새로이 문자안 내판 설치에 대한 세부 시행기준을 마련하여 통지하니 여객자동차 운수사 업법 상의 시내버스, 시외버스 및 농어촌버스 중에서 2009. 3. 1. 이후에 대 차 또는 폐차되는 버스부터 단계적으로 버스 내부에 문자안내판을 설치하 라고 되어 있다. 다. 시내버스 업체인 피진정인들은 국토해양부가 위 지시공문을 보내옴에 따라 2009. 3. 이후에 대차 또는 폐차되는 버스부터 문자안내판을 단계적으 로 설치하고 있으며, 2010. 8.말 현재 피진정인들이 운행하고 있는 시내버스 중에 문자안내판을 설치한 버스의 현황 등은 아래 표와 같다. 사건번호 피진정인 문자안내판 설치 현황 등 10진정 372000 ○○운수 1. 000번 버스 : 총25대, 2009. 3. 이후, 대차 또는 폐차된 차량이 없어 전자문자안내판이 설치된 차량이 없음. (총25대 중, 설치0대, 미설치25대) 2. 총 보유대수 89대 중 4대 설치 10진정 372100 ○○교통 1. 000번 버스는 총30대로 전자문자안내판이 설치된 차 량은 6대이고, 미설치된 차량은 24대임. (총30대, 설치 6대, 미설치 24대) 2. 총 보유대수 46대 중 22대 설치 10진정 372200 ○○여객 1. 0000번 버스는 총 6대 중 전자문자안내판이 설치된 차량은 1대이고, 나머지 5대는 차령이 아직 도달되지 않아 전자문자안내판을 설치하지 않았음 2. 총 보유대수 172대 중 22대 설치 10진정 372300 ○○운수 1. 0000번 버스는 총19대로 2009. 3. 이후, 대, 폐차된 차 량이 없어 전자문자안내판이 설치된 차량이 없음. (총 19대 중, 설치 0대, 미설치 19대) 2. 총 보유대수 128대 중 3대 설치 10진정 372900 ○○운수 0000번 버스는 총12대로 2009. 3. 이후, 대, 폐차된 차량 이 없어 전자문자안내판이 설치된 차량이 없음. (총 12대 중, 설치 0대, 미설치 12대) 10진정 372400 ○○교통 1. 000번 버스는 총36대로 전자문자안내판이 설치된 차 량은 8대이고, 미설치된 차량은 28대임. (총 36대 중, 설치 8대, 미설치 28대) 2. 총 보유대수 87대 중 16대 설치 라. 마을버스 업체인 피진정인 ○○운수주식회사가 보유한 마을버스는 총 18대(09번 및 11번)인데 모두 문자안내판이 없다. 운행노선은 ○○삼거리 전철역에서 ○○동 소재 ○○○ ○○○을 경유하여 ○○전철역까지인데, 00 번 노선의 정류장은 총 19개소이고 11번 노선의 정류장은 총 22개소이다. 마. 마을버스 업체인 피진정인 ○○○○운수가 보유한 마을버스는 총 8대 (0번 및 00번)인데 모두 문자안내판이 없다. 운행노선은 ○○동 소재 ○○ 아파트에서 ○○전철역까지이고, 0번 노선에는 총 15개의 정류장이 있고 00 번 노선에는 21개 정류장이 있다. 10진정 372500 ○○여객 1. 0000번 버스는 총20대로 전자문자안내판이 설치된 차 량은 3대이고, 미설치된 차량은 17대임. (총 20대, 설 치 3대, 미설치 17대) 2. 총 보유대수 158대 중 88대 설치 10진정 372600 ○○교통 1. 000번 버스는 총30대로 전자문자안내판이 설치된 차 량은 6대이고, 미설치된 차량은 24대임. (총 30대, 설 치 6대, 미설치 24대) 2. 총 보유대수 121대 중 11대 설치 10진정 372700 ○○여객 1. 0000번 버스는 총11대로 2009. 3. 이후, 대, 폐차된 차 량이 없어 전자문자안내판이 설치된 차량이 없음. (총 11대 중, 설치 0대, 미설치 11대) 2. 총 보유대수 128대 중 3대 설치 10진정 372800 ○○교통 1. 0000번 버스는 총8대로 전자문자안내판이 설치된 차 량은 1대이고, 미설치된 차량은 7대임. (총 8대, 설치 1대, 미설치 7대) 2. 총 보유대수 84대 중 44대 설치 10진정 373000 ○○운수 1. 0000번 버스는 총19대로 2009. 3. 이후, 대, 폐차된 차 량이 없어 전자문자안내판이 설치된 차량이 없음. (총 19 대 중, 설치 0대, 미설치 19대) 2. 총 보유대수 59대 중 4대 설치 바. 2011. 1.말 현재 ○○ 시내에는 총 122개의 마을버스 운행업체가 있으 며 이 업체들이 보유한 마을버스는 총 1,366대인데, 1개 업체당 마을버스 보유대수는 최소 7대에서 최대 34대이다. 사. 2010. 8.말 기준으로 버스 내부에 문자안내판를 설치할 경우 1대당 설 치비용(기계 및 설치비용 포함)은 110만원 내외이며, ○○시는 문자안내판 설치비용을 버스 차령기간(버스운행 수명 : 9년) 동안 감가상각비로 인정해 주고 있다. 5. 판단 가. 버스 내 전자문자안내판이 청각장애인에게 제공해야 하는 정당한 편 의에 해당하는지 여부 「장애인차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률」(이하 "장애인차별금지법" 이라 한다.) 제19조 제4항 및 제8항은 장애인이 교통수단 등을 이용하여 안 전하고 편리하게 이동할 수 있도록 정당한 편의를 제공해야 한다고 규정하 면서 정당한 편의의 내용 등 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있으며, 같은 법 시행령 제13조 제1항 및 제2항에는 정당한 편의를 제공하 여야 하는 적용대상은 「이동편의 증진법 시행령」 [별표 1]에 따르고 정당한 편의의 내용은 같은 법 시행령 [별표 2]에 따르도록 규정하고 있는 바 「이 동편의 증진법 시행령」의 [별표 1]과 [별표 2] 및 같은 법 시행규칙 [별표 1] 등의 규정을 종합하면 시내버스, 시외버스 및 농어촌버스는 그 내부에 청각장애인을 위한 문자안내판을 설치하여야 한다. 이와 같이 시내버스에 있어서 문자안내판의 설치를 법령에 규정한 것 은 문자안내문이 없다면 청각장애인의 경우 하차 지점을 정확히 인지하기 어렵고 더 나아가 접근권 및 이동권의 제약을 받게 되는 바 이를 예방하기 위한 것이므로 문자안내판 설치는 「장애인차별금지법」에서 규정한 정당한 편의에 해당된다. 따라서 시내버스 업체인 피진정인들이 이를 이행하지 않 았을 경우 정당한 편의제공 의무를 위반한 것으로서 장애인에 대한 차별행 위에 해당된다. 나. 국토해양부가 2009. 3. 1. 이후에 대차 또는 폐차되는 시내버스에 한 하여 문자안내판을 설치하도록 한 조치에 정당한 사유가 있는지 여부 국토해양부장관은 「이동편의 증진법」 제2조 제6호에 의한 교통행정기 관으로서 「장애인차별금지법」 제19조 제5항에 따라 피진정인과 같은 시내 버스 업체가 장애인에게 차별행위를 하지 않도록 홍보.교육.지원 및 감 독을 해야 하며, 아울러 「이동편의 증진법」 제26조 제1항 제1호에 따라 교 통약자의 이동편의를 위한 교통수단의 기준 등에 관한 연구 및 개발사업을 추진해야 할 의무가 있다 할 것이다. 이와 같은 위치에 있는 국토해양부장관이 2008. 10. 9. 모든 시내버스 업체에게 적용되는 문자안내판 설치와 관련된 시책을 시행하면서 현재 운 행 중인 시내버스 중에서 2009. 3. 1. 이후에 대차 또는 폐차되는 시내버스 에 한하여 문자안내판을 설치하도록 하였는바, 이 같은 국토해양부의 조치 에 정당한 사유가 있는지 여부에 대해 살펴볼 필요가 있다. 국토해양부는 문자안내판 설치 및 운영에 필요한 기술적 문제와 버스 업체의 경제적 부담(1대당 설치비용 110만원 내외) 등을 이유로 2009. 3. 1. 부터 대차 또는 폐차되는 버스에 전자문자안내판을 설치토록 하였다고 주 장하고 있다. 그러나 현재 2009. 3. 1. 이후에 노선에 투입된 버스에는 이미 문자안내판이 설치되어 운행 중이고 국토해양부도 기술적 장애 문제가 해 결되었다고 밝히고 있는바, 문자안내판 설치 및 운영에 필요한 기술적 문제 라는 사유는 더 이상 문자안내판 미설치의 정당한 사유로 인정되기 어렵다. 또한 시내버스 업체의 경제적 부담 부분은 ○○시가 버스 차령 기간 동안 문자안내판의 설치비용을 감가상각비로 인정해주고 있는바, 시내버스업체들 이 문자안내판을 설치하는데 있어 과도한 부담이 있다고 인정하기는 어렵 다고 판단된다. 한편, 버스 내 문자안내판 설치 근거 법률인 「이동편의 증진법」이 2005 년에 시행되어 6년이 경과되었지만 아직까지도 문자안내판이 설치된 시내 버스가 극히 적은 점 등을 고려할 때 현재의 국토해양부의 「문자안내판 설 치 세부 기준」을 그대로 유지할 경우에는 문자안내판 실적이 극히 저조할 수밖에 없는 점, 「여객자동차운수법 시행령」 [별표 2]에 의하면 승합차(시내 버스 등)의 차령은 9년으로 2009. 3. 1. 이전부터 운행 중인 버스의 경우는 향후 최대 9년이 경과되어야만 신규 버스가 노선에 투입되면서 문자안내판 이 설치되는 점 등을 고려하면, 국토해양부의 현행 기준과 같이 2009. 3. 1. 이후 대차 또는 폐차되는 버스에만 문자안내판을 설치하도록 할 경우에는 청각장애인이 시내버스 등을 이용함에 있어 정당한 편의를 제공받는데 상 당한 시일이 소요될 것으로 예상된다. 따라서 청각장애인이 교통수단을 안전하고 편리하게 이용할 수 있도록 하기 위해 국토해양부장관에게 2009. 3. 1. 이전부터 운영하고 있는 시내버 스 등에도 문자안내판의 설치를 의무화 하는 방향으로 「문자안내판 설치 세부 기준」을 개정할 것을 권고할 필요가 있다. 다. 「편의증진 등에 관한 법률 시행령」 [별표 1]의 규정에서 마을버스를 문자안내판 설치의무 대상에서 제외한 것에 정당한 사유가 있는지 여부 「편의증진 등에 관한 법률 시행령」 [별표 1] 등의 규정에 의해 시내버 스 등은 문자안내판 설치대상으로 규율되면서 위에서 살펴본 바와 같이 2009. 3. 1. 이후에 대차 또는 폐차되는 경우 새로 투입되는 시내버스에는 문자안내판이 설치되고 있는 반면에, 마을버스는 위 [별표 1] 등의 규정에 의한 문자안내판의 설치대상이 아니라는 이유로 문자안내판이 전혀 설치되 지 않고 있다. 마을버스는 장애인을 포함한 일반 불특정 다수의 대중이 이용하는 교 통수단으로, 위 인정사실에서 보는 바와 같이, ○○의 경우 2011. 1월말 현 재 총 122개의 마을버스 운송업체가 총 1,366대의 마을버스를 운행하고 있 으므로 마을버스가 중요한 교통수단에 해당된다는 점에 대해서는 이론의 여지가 없다. 또한 마을버스 노선 당 정류장 수도 15개 내지 22개에 이르는 바, 마을버스 내부에 문자안내판이 없을 경우 청각장애인이 마을버스를 이 용함에 있어 겪게 되는 어려움은 시내버스의 경우와 다를 바가 없는 점, 마 을버스도 문자안내판의 의무적 설치대상인 시내버스, 시외버스 및 농어촌버 스와 함께 「여객자동차운수사업법」 제3조 및 동법 시행령 제3조(여객자동차 운송사업의 종류) 제1호의 규정에 의해 노선자동차운송사업으로 함께 규정 되어 있는 점 등을 고려할 때, 마을버스가 의무적 설치대상에서 제외되어 있는 것은 그 합리성을 결여한 것으로 보인다. 따라서 청각장애인이 교통수 단인 마을버스를 안전하고 편리하게 이용할 수 있도록 하기 위해 「편의증 진 등에 관한 법률 시행령」 등의 제.개정권자인 국토해양부장관에게 문자 안내판 의무적 설치대상에 마을버스가 포함되는 방향으로 위 시행령 등을 개정할 것을 권고할 필요가 있다. 한편, 국토해양부는 마을버스는 등록제로 전환되면서 대중교통수단의 범주에서 제외되었지만 현재 청각장애인을 위한 문자안내판 설치 등을 위 해 마을버스 운송사업을 면허제로 추진 중에 있다고 주장하나, 「대중교통의 육성 및 이용촉진에 관한 법률」 제2조 제1호 및 제2호, 「여객자동차운수사 업법」 제3조 제1항 제1호 및 같은 법 시행령 제3조 제1호의 규정에 따라 마을버스 운송사업은 대중교통에 해당되는 점, 「교통약자의 이동편의 증진 법」 제2조 제5호에서 교통사업자의 경우 교통행정기관으로부터 면허.허 가.인가.위탁 등을 받거나 교통행정기관에 등록.신고 등을 하고 교통수 단을 운행하는 자로 규정되어 있는 점에 비추어 볼 때, 등록제인 마을버스 가 대중교통수단에서 제외된다는 국토해양부의 주장은 합리적 이유가 있다 고 보기 어렵다. 라. 시내버스 및 마을버스 업체인 피진정인들이 정당한 편의제공 의무를 위반한 것인지 여부 1) 시내버스 업체 피진정인인 시내버스 업체들은 「장애인차별금지법」 제19조 제4항 등 의 규정에 따라 장애인이 교통수단 등을 장애인 아닌 사람과 동등하게 이 용하여 안전하고 편리하게 이동을 할 수 있도록 하는데 필요한 정당한 편 의를 제공하여야 하며, 이 사건에서 피진정인들이 교통사업자로서 장애인에 게 제공하여야 할 정당한 편의의 내용은 「장애인차별금지법 시행령」 제13 조 제2항, 「이동편의 증진법 시행령」 [별표 2] 및 「이동편의 증진법 시행규 칙」 [별표 1]의 규정에 따라 도착정류장의 이름·행선지 등을 명확하게 읽을 수 있도록 버스 안의 전면(前面) 윗부분 또는 중간문 부근에 문자안내판을 설치하는 것이다. 「장애인차별금지법」등의 관련 법령은 이러한 편의제공 의무에 대하 여 경과규정 내지 시행유보 규정을 두고 있지 않으므로 피진정인인 시내버 스 업체들이 2009. 3. 1. 이전부터 운행해 온 버스에 문자안내판을 설치하지 않은 것은 「장애인차별금지법」 제19조 제4항 및 제8항과 같은 법 시행령 제13조 제1항 내지 제2항의 규정을 위반하여 정당한 편의를 제공하지 않은 행위에 해당하는 것으로 판단된다. 그런데 피진정인들이 일부 시내버스에 문자안내판을 설치하지 못한 경위를 살펴보면, 앞의 인정사실에서 보는 바와 같이 2008. 10. 9. 국토해양 부가 2009. 3. 1. 이후에 대차 또는 폐차되는 시내버스에 한하여 문자안내판 을 설치하도록 함에 따라 2009. 3. 1. 이전부터 운행되고 있는 시내버스에는 문자안내판이 없는 결과를 초래한 것이다. 국토해양부는 교통행정의 중앙기관으로서 피진정인들에 대해 포괄적 인 지도.감독권을 가질 뿐만 아니라 문자안내판 설치 근거 법령인 「이동 편의 증진법」을 주관하는 소관부처인 점에 비추어 보면, 피진정인들이 일부 시내버스에 문자안내판을 설치하지 아니한 것은 국토해양부의 조치에 따른 결과라 할 수 있으므로 「장애인차별금지법」 제4조 제3항 제1호에 규정된 정당한 사유가 있는 경우에 해당하는 것으로 판단된다. 2) 마을버스 업체 「이동편의 증진법 시행령」 [별표 1]과 [별표 2]에서 시내버스, 시외버 스 및 농어촌버스 업체만이 문자안내판 설치 대상으로 규정되고 있으므로, 마을버스 운영 업체인 피진정인 ○○운수 및 ○○○○운수가 문자안내판을 마을버스 내에 설치하지 아니한 것은 입법 불비에 그 원인이 있다고 판단 된다. 따라서 「장애인차별금지법」 제4조 제3항 제1호에 규정된 정당한 사유 가 있는 경우에 해당하는 것으로 판단된다. 6. 결론 이상과 같은 이유로 피진정인들의 지도·감독기관인 국토해양부에 대하여, 청각장애인에 대한 정당한 편의제공을 위해 「국가인권위원회법」 제44조 제 1항 제1호 및 제2호의 규정에 따라 주문과 같이 결정한다.