농지불법행위 원상회복명령처분 취소청구

1. 사건 개요 청구인은 ○○시 ○○○구 ○○동 ○○○○ 농지(이하 ‘이 사건 농지’라 한다)의 소유주로, 2015. 6. 4. 이 사건 농지에 해당 농지의 관개에 이용하는 용수로 보다 높게 성토한 사실이 피청구인에게 적발되었고, 이에 피청구인은 2015. 6. 10. 「농지법」 제34조제1항 위반을 사유로 같은 법 제42조제1항에 의거 청구인에게 원상회복명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 청구인 소유의 이 사건 농지에 불법성토행위를 한 자에게 성토작업을 의뢰하거나 동의 및 허락한 일이 없는데, 청구외 ○○○이라는 자가 허락없이 청구인의 농지에 불법 성토행위를 한 것이다. 이에 2015. 4. 4. 불법 폐기물 신고를 하여 2015. 4. 6. 피청구인 소속 공무원과 수원지방경찰청 소속 경찰이 이 사건 농지로 찾아와서 직접 확인도 하였다. 그날 출동한 경찰에게 이렇게 주인 허락 없는 불법성토는 경찰에서 형법으로 처벌할 수 없냐고 문의했으나 이런 경우는 민사법으로 개인 간의 소송으로 해결해야 한다 하였다. 다음날 전화로 경찰에게 다시 문의했지만 소송을 해야한다하여 일반인의 입장으로 소송에 대한 무지함과 변호사 선임비용과 소송하며 오고가는 시간과 어려움에 큰 부담을 느끼고 소송을 하지 못하고 있다가 피청구인의 농지불법전용 원상복구명령을 받고 이의를 제기하게 됐다. 2) 피청구인은 청구인이 「농지법」 제4조의2 성토 기준을 위반하였으며 이는 농지개량외의 용도로서 농지의 전용에 해당하기 때문에 「농지법」제34조에 저촉된다고 주장하고 있으나, 무슨 근거로 농지개량외의 용도라고 하는지 묻고 싶다. 「농촌근대화촉진법」이 규정한 농지개량사업의 정의를 살펴보면 농업을 목적으로 하는 매립 또는 간척이 포함되어 있다. 피청구인의 주장처럼 농지개량외의 용도라 함은 현재 농지를 농사를 짓지 않거나 다른 용도로 사용하는 것을 의미하겠으나, 청구인은 현재 농지에 농사를 짓고 있어 농지개량외의 용도라는 주장은 아무런 근거도 없는 주장이라 생각된다. 3) 또한 청구인은 농지에 성토작업을 한 자에게 성토작업을 허락하거나 동의한 적 없이 불법적으로 이루어진 행위를 경찰과 구청에 신고하였으며 후에 경찰과 구청에 전화하여 어떻게 대처해야 하는지 문의하고 해결책을 찾으려 노력했으므로 농지의 소유자로서 관리를 소홀히 했다 할 수 없다. 4) 악의를 가지고 농지 소유자의 동의나 허락 없이 불법성토행위를 행한 자에게는 아무런 조치와 처벌 없이 선의의 피해자에겐 또 한 번의 피해를 주는 처분이 이루어지려고 한다. 「농지법」이 농업과 농지의 보존이 목적이라면 농지에서 농업을 하는 농민도 보호되어야 한다고 생각하는데 농지불법행위를 일삼는 불법성토업자에게는 득이 되고 농민은 피해를 보는 이 상황이 한없이 개탄스럽다. 이에 이 사건 처분은 소유자의 동의와 허락 없이 불법성토작업을 한 농지불법행위자인 ○○○에게 해야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 「농지법」시행규칙 제4조의2 ‘성토의 기준’에서는 해당 농지의 관개에 이용하는 용수로 보다 높게 성토하지 아니할 것으로 성토행위를 규정하고 있는바 청구인은 성토의 기준을 위반하였으며 이는 농지개량외의 용도로서 농지전용 대상이기 때문에「농지법」제34조에 저촉되어, 동법 제 42조에 따라 원상회복명령을 하였다. 2) 청구인은 「농촌근대화촉진법」이 규정한 농지개량사업의 정의에 농업을 목적으로 하는 매립 또는 간척이 포함되어있다고 주장을 하고 있으나, 「농촌근대화촉진법」은 1995. 12. 29. 폐지되었으며, 「농지개량조합법」으로 대체되었으나 1999. 2. 5. 폐지되었다. 성토행위는 「농지법」 시행령 제3조의 2(농지개량의 범위)의 농지개량의 범위에 해당하나 청구인은 「농지법」 시행규칙 제2조의2(성토기준)을 위반한 것이다. 3) 청구인은 청구인 소유농지에 성토행위자가 소유자 동의 없이 성토하였기에 청구인이 아닌 성토행위자에게 행정처분 되어야 하며 청구인에 대한 행정처분을 취소해야 한다고 주장하나, 성토행위가 짧은 기간에 이루어지는 행위가 아니며, 청구인은 청구서에서 확인 할 수 있듯이 성토행위자를 확인하였음에도 성토 및 토지정리가 모두 이루어진 상황까지 어떠한 적극적인 조치를 취하지 않았다. 따라서 농지의 소유자에게도 소유농지의 관리에 대한 책임이 있으므로 소유자에게 행한 이 사건 처분은 적법하다. 4) 청구인은 2015. 4. 6. 피청구인에게 불법성토 매립을 신고하여 담당공무원과 수원지방경찰청 사법경찰팀이 농지에 와서 확인 하였다고 주장하고 있으나, 2015. 4. 4. ○○동주민센터 직원(○○○)이 피청구인 밴드[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]에 ○○동 통장으로부터 전달 받은 사진과 함께 ○○동 ○○○○번지 건너편 논에서 불법으로 콘크리트 매립이 이루어지고 있다는 내용을 게시함에 따라, 2015. 4. 6. 피청구인 소속 산업위생과 ○○○외 1명, 환경녹지과 청소행정팀장외 1명 및 경기도 특별사법경찰단 ○○○외 1명이 현장 출장하여 농지 소유자인 청구인 및 매립업자 ○○○을 만난 것이며, 매립업자가 제시한 시험성적서를 확인하여 농지에 매립된 것은 공사현장에서 발생한 석분임을 확인하였고, 현장에서 청구인 및 매립업자에게 법규상 가능한 성토 높이를 사전에 안내하였기에 농지불법 행위 원상회복명령 처분은 적법한 절차에 의해 이루어진 처분으로 정당하다. 5) 「농지법」제3조제1항에 따라 농지는 국민의 식량공급과 국토 환경보전의 기반이고 농업과 국민경제의 균형 있는 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원이므로 소중히 보전되어야 함은 물론 공공복리에 적합하게 관리되어야 하며, 그에 관한 권리의 행사에는 필요한 제한과 의무가 있다. 또한 같은 법 제3조제2항에서는 농지는 농업의 생산성을 높이는 방향으로 소유·이용되어야 한다고 되어있고 국가는 농지에 관한 기본이념이 구현되도록 농지에 관한 시책을 수립하고 이를 시행하여야 한다. 청구인의 소유농지에 대한 성토행위가 농업의 생산성을 높이기 위한 성토행위가 아닐뿐더러 성토의 기준을 넘어선 행위이므로 이 사건 처분은 적법·타당하다. 성토행위자에게도 같은 법 제34조 및 제42조에 따라 행정처분할 것이나 농지의 소유자에게도 그 책임이 있기 때문에 청구인의 이 사건 심판 청구는 기각되어야 할 것이다. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【농지법】 제1조(목적) 이 법은 농지의 소유·이용 및 보전 등에 필요한 사항을 정함으로써 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업 경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전 및 국토 환경 보전에 이바지하는 것을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2007.12.21., 2009.4.1., 2009.5.27.> 1. "농지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다. 나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지 2. "농업인"이란 농업에 종사하는 개인으로서 대통령령으로 정하는 자를 말한다. 7. "농지의 전용"이란 농지를 농작물의 경작이나 다년생식물의 재배 등 농업생산 또는 농지개량 외의 용도로 사용하는 것을 말한다. 다만, 제1호 나목에서 정한 용도로 사용하는 경우에는 전용(轉用)으로 보지 아니한다. 제34조(농지의 전용허가ㆍ협의) ① 농지를 전용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2008.2.29., 2009.5.27., 2013.3.23.> 1. 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 또는 계획관리지역에 있는 농지로서 제2항에 따른 협의를 거친 농지나 제2항제1호 단서에 따라 협의 대상에서 제외되는 농지를 전용하는 경우 3. 제35조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용하는 경우 4. 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받지 아니하거나 같은 법 제15조에 따른 산지전용신고를 하지 아니하고 불법으로 개간한 농지를 산림으로 복구하는 경우 5. 「하천법」에 따라 하천관리청의 허가를 받고 농지의 형질을 변경하거나 공작물을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우 제42조(원상회복 등) ① 농림축산식품부장관, 시장·군수 또는 자치구구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> 1. 제34조제1항에 따른 농지전용허가 또는 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가를 받지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 2. 제35조 또는 제43조에 따른 농지전용신고를 하지 아니하고 농지를 전용한 경우 3. 제39조에 따라 허가가 취소된 경우 4. 농지전용신고를 한 자가 제39조에 따른 조치명령을 위반한 경우 ② 농림축산식품부장관, 시장·군수 또는 자치구구청장은 제1항에 따른 원상회복명령을 위반하여 원상회복을 하지 아니하면 대집행(代執行)으로 원상회복을 할 수 있다. ③ 제2항에 따른 대집행의 절차에 관하여는 「행정대집행법」을 적용한다. 【농지법시행령】 제3조의2(농지개량의 범위) 법 제2조제7호 본문에 따른 농지개량의 범위는 농지의 생산성을 높이기 위하여 농지의 형질을 변경하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 인근 농지의 관개ㆍ배수ㆍ통풍 및 농작업에 영향을 미치지 아니하는 것으로 한다. 1. 농지의 이용가치를 높이기 위하여 농지의 구획을 정리하거나 개량시설을 설치하는 행위 2. 해당 농지의 토양개량이나 관개ㆍ배수ㆍ농업기계이용의 개선을 위하여 농지에서 농림축 산식품 부령으로 정하는 기준에 따라 객토ㆍ성토ㆍ절토하거나 암석을 채굴하는 행위 【농지법시행규칙】 제4조의2(농지개량의 범위) 영 제3조의2제2호에 따른 객토, 성토 및 절토의 기준은 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270589"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 보충서면, 피청구인 밴드 게시 내용, 출장복명서, 현장사진, 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○○구 ○○동 ○○○○ 농지의 소유주이다. 나) 2015. 4. 4. 이 사건 농지에 불법으로 콘크리트 매립이 이루어지고 있다는 ○○동 통장의 제보를 받은 동주민센터 주무관이 관련 내용을 피청구인 밴드에 게시하였고, 이에 피청구인은 2015. 4. 6. 경기도특별사법경찰단 등과 함께 현장 확인한 결과, 이 사건 농지에 매립된 것은 공사현장에서 발생한 석분으로 농작물의 경작 등에 부적합한 토석이 아니고 성토기준에 맞는 높이임을 확인하고, 현장에서 만난 매립자 및 청구인에게 성토 기준을 준수해줄 것을 안내하였다. 다) 2015. 6. 4. 피청구인의 순찰 결과 청구인이 이 사건 농지에 해당 농지의 관개에 이용하는 용수로 보다 높게 성토한 사실이 피청구인에게 적발되었고, 이에 피청구인은 2015. 6. 10. 「농지법」 제34조제1항 위반을 사유로 같은 법 제42조제1항에 의거 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 2) 「농지법」 제34조 및 같은 법 시행령 제3조의 2, 같은 법 시행규칙 제4조의 2를 종합하면, 농지개량의 범위는 농지의 생산성을 높이기 위하여 농지의 형질을 변경하는 행위로서, 해당 농지의 토양개량이나 관개·배수·농업기계이용의 개선을 위하여 농지에서 「농지법」시행규칙 제4조의2 성토 기준에 따라 성토하는 행위 연접토지보다 높거나 해당 농지의 관개에 이용하는 용수로 보다 높게 성토하지 말아야 하는 성토의 기준 등을 벗어난 성토행위는 농지개량의 범위를 벗어나는 경우로 농지전용허가를 받아야 하고, 같은 법 제42조 제1항 및 제2항에 의하면 시장·군수 등은 농지전용허가를 받거나 신고를 하지 아니하고 농지를 전용한 경우 등에는 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있고, 원상회복명령을 위반하여 원상회복을 하지 아니하면 대집행으로 원상회복을 할 수 있다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 농지에 대해 농지개량외 용도로 불법 성토하였다는 이유로 원상회복명령을 한 피청구인에 대해, 현재 청구인은 이 사건 농지에 농사를 짓고 있기 때문에 농지개량외 용도라고 할 수 없고, 청구외 ○○○의 불법성토에 대해 담당 공무원에게 신고도 하였으며, 이를 살피러 왔던 경찰관에게 농지 소유자의 동의나 허락도 없이 불법 성토를 일삼은 행위자에 대해 형사처벌을 할 수 없느냐고 문의하자 불법성토는 개인 간의 민사소송으로 해결해야 한다고 하여 엄두를 내지 못하였던 것이므로 청구인이 농지 소유자로서 관리를 소홀히 했다고 볼 수 없다면서, 농업과 농지를 보존해야 하는 「농지법」이 아무 잘못도 없는 선량한 농민에게 피해를 주어서는 안된다며 원상회복 명령은 청구인이 아니라 불법행위를 일삼은 불법성토업자인 청구외 ○○○에게 해야 한다고 주장하므로 살피건대, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 반드시 현실적인 행위자가 아니라도 법령상 책임자로 규정된 자에게 부과되고 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 부과할 수 있다(대법원 2012.05.10. 선고 2012두1297 판결)할 것인데, 청구인은 「농지법」 시행규칙 제4조의2에 따라 성토를 하려는 경우 연접토지보다 높거나 해당농지의 관개에 이용하는 용수로보다 높지 않게 성토를 하여야 함에도 이를 어기고 용수로 보다 높게 성토한 것은 사실이고, 「농지법」상 농지개량 범위를 벗어난 행위에 해당한다 할 것이고, 또한 농지개량범위를 벗어난 성토는 농지전용에 해당되어 농지전용허가를 받아야 하는 사항임에도 청구인은 농지전용허가를 받지 아니하고 농지전용을 한 것으로, 이는 「농지법」 제42조 제1항 및 제2항을 위반한 행위로서 원상회복명령의 대상이 된다할 것이다. 통상 농지소유자의 동의 없이 제3자의 성토행위가 이루어진다는 것은 현실적으로 어려워 보이고, 설령 청구인의 동의가 없었다고 하더라도 청구인의 이 사건 농지의 규모 및 성토 후 농작물이 자라고 있는 현재 농지 현황을 보더라도 자기 소유의 농지에 불법 성토행위가 이루어지고 그 이후에도 많은 시간이 지났음에도 원상회복을 위한 적극적인 조치를 취하지 않은 이상 청구인은 해당 농지의 소유자로서 관리를 소홀히 하여 이 사건 위반행위에 이르게 된 책임이 있다고 판단된다. 따라서 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분에 위법·부당함은 없다할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 포털사이트 네이버에서 출시한 폐쇄형 소셜 네트워크 서비스(SNS)