대부료 체납 압류처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 부동산개발업 등을 영위하기 위하여 설립된 법인으로서 2015. 11. 13. 피청구인의 일반재산인 ○○시 ○○구 ○○동 3-2 일원 토지(이하 ‘이 사건 사업부지’라고 한다)에 관한 대부계약을 체결하고, 2017. 9. 29. 위 대부계약의 보충계약(기존 대부계약과 보충계약을 통틀어 이하 ‘이 사건 대부계약’이라 한다)을 체결하여 그 지상에 ‘○○○○ ○○ ○○ 호텔 &amp; 레지던스’(이하 ‘이 사건 호텔’이라고 한다)를 신축하여 운영하는 개발사업을 하고 있는 시행사이다. 피청구인은 2022. 10. 27. 이 사건 호텔 사용승인 후 같은 해 11. 2. 청구인에게 2015년도부터 2022년도까지의 대부료 합계 9,941,124,270원을 납부할 것을 고지하고, 2023. 3. 9. 대부료를 감액하여 변경된 대부료 9,142,029,770원에 대하여 독촉고지 후, 청구인이 납부하지 아니하자, 같은 해 4. 24. 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 ‘공유재산법’이라 한다) 제97조 및 「지방세징수법」 제55조에 따라 대부료 8,477,629,730원(가산금 포함) 체납에 따른 압류통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 당사자들의 지위, 대부료 고지 및 청구인 주장의 요지 가) 당사자들의 지위, 처분청의 대부료 고지 및 압류통지 청구인은 피청구인으로부터 피청구인의 일반재산인 ○○시 ○○구 ○○동 3-2 일원 시유지를 대부받아 위 토지 지상에 5성급 호텔인 ‘○○○○ ○○ ○○ 호텔 &amp; 레지던스’를 건설하여 운영하는 개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라고 한다)을 시행하고 있는 시행사이다. 피청구인은 청구인과 2015. 11. 13. 이 사건 사업부지에 관하여 대부계약을 체결한 지방자치단체이다. 한편 피청구인은 2022. 11. 2. 청구인에게 아래와 같이 2015년도부터 2022년도까지의 대부료(이하 ‘이 사건 대부료’라고 한다) 합계 9,941,124,270원을 부과하는 내용의 고지(이하 ‘이 사건 고지’라고 한다)서를 발송하였다.[[[FOOTNOTE]]]6[[[FOOTNOTE]]]이후 청구인은 이 사건 고지의 위법성 등을 다투었고, 이에 피청구인은 청구인의 위법성에 관한 주장 일부를 수용하여 9,142,029,770원(가산금 포함, 가산금 제외 본세 8,283,914,130원)으로 감액하고, 이후 체납에 따른 압류통지로 이 사건 처분을 하였다. 나) 청구인 주장의 요지 이하에서 살펴보는 바와 같이 이 사건 처분의 근거가 된 이 사건 고지는, 청구인에게 이 사건 대부계약에서 정한 대부료 감면사유가 존재할 뿐만 아니라 관련 법령 등에 반하는 것임은 물론, 「지방재정법」 등에서 정한 소멸시효를 도과한 것으로 위법한바, 이에 따른 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 2) 이 사건의 경위 가) 이 사건 사업의 추진경위 청구인은 2014년 12월경 피청구인에게 이 사건 사업부지에 장기체류형 호텔 건립을 제안하였고, 처분청은 이에 대한 심사 후 2015년 1월경 청구인과 상호협력협약(MOU)을 체결하였으며, 2015년 9월경 피청구인은 도시관리계획결정을 고시하고, 같은 해 11월경 청구인과 이 사건 대부계약을 체결하였다. 이후 청구인은 피청구인으로부터 사업계획변경승인 등의 절차를 받아 2018월 4월경 이 사건 호텔의 착공신고를 하였고, 같은 해 5월경 전세계 특급호텔 체인을 가지고 있는 ○○호텔과 호텔운영계약을 체결하였으며, 2020년 1월경 이 사건 사업을 위한 2,120억 원의 프로젝트 파이낸싱 대출(이하 ‘이 사건 대출’이라고 한다)을 일으켰다. 한편 청구인은 이 사건 호텔의 시공사로 롯데건설을 선정하고 도급계약을 체결한 후, 2022. 10. 27.경 피청구인으로부터 이 사건 호텔의 사용승인을 받았다. 나) 이 사건 고지의 경위 아래에서 살펴보는 바와 같이 청구인은 2018년 4월경 착공신고를 하였으나, 이 사건 사업부지의 제3자 사용, 폐기물 매립 등으로 착공조차하지 못한 채, 사업비만 지출하게 되었다. 이후 피청구인은 위 제3자 사용 및 폐기물에 관한 조치를 하였고, 청구인은 2019년 12월경에야 실제 착공을 할 수 있게 되었으며, 2022. 10. 27.경에 사용승인(지하 4층, 지상 21층, 602개 객실, 연면적 83,063.27㎡)을 받을 수 있게 되었다. 위와 같이 청구인과 피청구인 사이의 2015년 11월경 이 사건 대부계약을 체결한 후, 7년이 다 될 때까지 피청구인은 청구인에게 단 한 차례도 대부료 부과를 고지한 사실이 전혀 없다가, 갑자기 2022년 11월경에 들어 8개년도의 대부료 약 100억 원을 한꺼번에 부과하는 이 사건 고지를 한 것이다.[[[FOOTNOTE]]]10[[[FOOTNOTE]]]3) 이 사건 고지(이 사건 처분)의 위법성에 관하여 가) 이 사건 대부계약의 성격 및 주요 내용 이 사건 대부계약의 대상인 이 사건 사업부지는 피청구인의 시유(공유)재산 중 일반재산에 해당한다. 공유재산 중 일반재산을 대부하는 행위는 행정청이 사경제 주체로서 상대방과 대등한 위치에서 행하는 사법상의 계약이지, 행정청이 공권력의 주체로서 상대방의 의사여하에 불구하고 일방적으로 행하는 행정처분으로 볼 수 없고, 일반재산에 관한 대부료(사용료)의 부과고지 역시 사법상의 이행청구에 해당하는 것으로서 이는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아닌바(대법원 2001. 2. 11. 선고 99다61675 판결 등 참조), 이에 관한 다툼은 민사소송의 대상이 된다.[[[FOOTNOTE]]]3[[[FOOTNOTE]]]한편 이 사건 대부계약은 2015. 11. 13. 체결되었고, 이후 2017. 9. 29. 보충계약을 통해 대부재산의 면적 등을 확정하였는데, 주요 내용은 아래와 같다. [이 사건 대부계약서 발췌] <삭제> [이 사건 대부계약 보충계약서 발췌] 위와 같이 이 사건 대부계약에 따르면, 이 사건 호텔 준공일인 2022. 10. 27.까지의 대부료는 관련법령 등에 감면사유가 있을 경우 그에 따라 감면되어야 한다. 즉 이 사건 고지에 기재된 이 사건 대부료는 이 사건 호텔 준공일 전까지의 기간 동안 부과된 것으로 감면(면제) 대상에 해당하므로, 위 대부료채무는 존재한다고 할 수 없다. 나) 「외국인투자 촉진법」 등에 따라 대부료가 면제되어야 한다. (1) 관련 법령 등의 적용 이 사건 대부계약 체결 당시, 공유재산법 시행령 제31조제1항은 ‘법 제32조제1항에 따른 일반재산의 대부료는 시가를 반영한 해당 재산 평정가격의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하되, 월할 또는 일할로 계산할 수 있다.’라고 규정되어 있었고, 「○○시 공유재산 관리 조례」 제27조제4항제2호에 의하면, 영 제29조제1항제7호에 따라 외국인투자기업이 사업목적상 필요하여 공유재산을 사용하는 경우, 해당 공유재산의 대부료의 요율은 당해 재산평정가격의 1,000분의 10 이상으로 정하여야 했다. 당시 공유재산법 시행령 제29조제1항제7호는, 일반재산을 수의계약으로 대부할 수 있는 경우로 ‘지방자치단체의 조례로 정하는 외국인투자기업에 필요한 재산을 대부하는 경우’를 규정하였다. 즉 청구인은 공유재산법 제29조제1항 단서, 같은 법 시행령 제29조제1항제7호 및 「○○시 공유재산 관리 조례」 제25조에 의하여, 이 사건 사업부지를 수의계약(이 사건 대부계약)으로 대부받을 수 있었다. 「○○시 공유재산 관리 조례」 제31조제1항제1호다목에 의하여 이 사건 사업부지에 관하여 대부료를 전액감면 받기 위해서는, ①「외국인투자 촉진법」에 의한 외국인투자기업일 것, ② 1일 평균 고용인원이 300명 이상인 사업을 영위할 것이라는 각 요건을 충족해야 한다. (2) 청구인은 「외국인투자 촉진법」에 따른 요건을 갖추었음 (가) 한국외환은행장이 2015. 8. 26.자로 등록번호 제39207호로 발급한 외국인투자기업등록증명서에 의하면, 청구인은 「외국인투자 촉진법」 제21조제1항에 의한 규정에 의하여 외국인투자기업의 등록을 받은 사실이 확인되는바, 청구인이 외국인투자촉진법에 의한 외국인투자기업이라는 사실은 명백하다. (나) ‘1일 평균 고용인원 300명 이상의 사업’에 관한 의미에 관하여 별도의 정의를 내린 해석기준 등은 존재하지 아니하고, 특히 1일 평균 고용인원을 산정하는 시점과 기간에 관하여도 마찬가지이다. 그런데 공유재산법 시행령 제35조제2항 본문은 ‘지방자치단체의 장은 법 제34조제2항에 따라 일반재산의 대부료를 다음 각 호의 구분에 따른 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 감면할 수 있다.’라고 규정하고, 제1호에서 ‘해당 지방자치단체의 귀책사유로 대부받은 일반재산의 이용에 제한을 받은 경우 이용하지 못한 기간에 대한 대부료의 100분의 100를 감면할 수 있다.’고 규정하였는데, 그 위임을 받은 「○○시 공유재산 관리 조례」(위 경기도○○시조례 제3680호) 제31조제1항 본문은 ‘영 제35조에 따라 외국인 투자기업에 공유재산을 대부 또는 사용·수익 허가하는 경우에 대부료 또는 사용료의 감면율은 다음 각 호와 같다.’라고 규정하면서, 제1호 전액감면이 가능한 경우 중 하나로 다목에서 ‘1일 평균 고용인원이 300명 이상인 사업’을 규정하였다. 즉 피청구인의 귀책사유로 대부받은 일반재산의 이용에 제한을 받은 외국인투자기업이 1일 평균 고용인원이 300명 이상인 사업을 영위한다면, 그 이용에 제한을 받은 기간 동안의 대부료 전액을 감면해주겠다는 것을 알 수 있다. 외국인투자기업이 대부받은 일반재산의 이용에 제한을 받는다면 사실상 일반재산을 이용하여 사업을 영위하기 어려워 그 사업을 영위하기 위한 고용도 불필요한 점, 위 조례 제31조제1항 각호에서는 외국인투자기업의 1일 평균 고용인원 수에 따라 감면율이 다르도록 규정하고 있고 그 취지는 외국인투자기업의 고용창출을 증대하기 위한 목적에 의한 것으로 보아야하는 점, 향후 대부료의 소멸시효 5년 간 외국인투자기업의 1일 평균 고용인원 수가 300명 이하라면 감면한 대부료를 납부하도록 조치가 가능한 점(공유재산법 제97조제1항, 「지방재정법」 제82조제1항) 등을 고려하면, 행정청의 귀책으로 대부받은 일반재산의 이용에 제한을 받는 경우 그 기간 동안 대부료를 전액 감면할 수 있기 위한 요건으로 “외국인투자기업이 ‘1일 평균 고용인원이 300명 이상인 사업’을 영위할 것”이라는 의미는, ‘외국인투자기업이 대부받은 일반재산을 이용할 수 있게 된 이후 해당 외국인투자기업이 1일 평균 고용인원이 300명 이상인 사업을 영위하여야 한다.’라고 해석하는 것이 타당하다. 또한 앞서 살펴본 위 「○○시 공유재산 관리 조례」 제31조제1항제1호의 각목 중 청구인에게 적용되는 다목 이외를 살펴보면 ‘~~수출하는 사업(라, 마목), ~~이전하는 사업(바목), ~~증설하는 사업(사목)’으로 규정되어 있는바, 이는 대부받은 재산에서 영위하는 사업의 목적에 따라 향후 진행되는 사업을 기준으로 하고 있음을 알 수 있는 점, 「외국인투자 촉진법」(법 제13조의2, 같은 법 시행령 제19조 등) 등에서 외국인투자기업에서 혜택을 부여하는 취지는 고용창출, 고용증대 등 국민경제에 기여를 하는 사업을 우대하기 위한 것으로 현 시점을 기준으로 향후 기여를 고려한 것인 점 등을 보더라도 대부계약을 체결할 당시 300명 이상인 사업을 영위하여야 하는 것이 아니라 대부받은 재산을 이용하여 사업을 하게 된 때를 의미하는 것으로 해석하는 것이 타당하다. 이에 관하여 위와 같이 해석하는 경우 향후 불확실한 사정으로 대부료 감면을 정하게 된다는 반론이 있을 수 있으나, 만약 대부를 받은 자가 사업계획 등에 따라 대부받은 재산을 이용하였음에도 위 요건(고용인원 300인 이상)을 준수하지 못하는 경우 그동안 감면을 받은 대부료를 환수할 수 있는 절차가 마련되어 있는바, 위와 같은 반론은 이유가 없다. (다) 이 사건 대부계약 제1조(목적)는 청구인이 이 사건 사업부지 위에 가족호텔(레지던스호텔) 및 부대시설 등을 건립하여 호텔사업을 영위할 것으로 계약의 목적으로 정하고 있고, 제3조에서 ‘영 제35조 및 조례 제31조에 의거한 대부료 감면은 건축물 준공일까지만 적용한다.’라고 정하고 있다. 즉 청구인과 피청구인 모두, 청구인이 이 사건 사업부지 위에 호텔을 건립하여 호텔사업을 영위할 것이 위 대부계약 체결 당시부터 전제되어 있었다. 그렇다면 청구인의 귀책과 무관하게 청구인이 대부받은 이 사건 사업부지의 이용에 제한을 받은 경우, 그 제한을 받은 기간 동안의 1일 평균 고용인원을 기준으로 대부료 감면율을 정한다고 해석한다면, 이 사건 대부계약 체결 시부터 애초에 제3조에 따라 영 제35조 및 조례 제31조제1항제1호다목에 의한 대부료 감면이 불가능하였다는 것인바, 이러한 결론이 부당함은 다언을 요하지 않는다. 마찬가지로 청구인이 목적 사업을 영위하기도 전에 고용인원을 채용하여야 대부료가 감면된다고 해석하는 것 역시 부당한 것임은 동일하다. 청구인은 이 사건 사업부지 위에 준공된 호텔에서 300명 이상을 직접 고용할 것을 예정하고 있고, 이러한 사실은 청구인이 처분청과 이 사건 대부계약을 최초 체결하기 이전인 2014년 12월경 이미 피청구인에게 제출한 사업계획서에서도 확인되는 내용이다. 이에 따르면, 청구인은 1일 평균 고용인원이 300명 이상인 사업을 영위할 것이라는 요건을 충족하였다고 봄이 타당하다. (3) 소결론 위에서 살펴본 바와 같이 청구인은 외국인투자기업으로서 관련 법령 등에서 정한 감면요건에 해당하는바, 이 사건 고지에 따른 이 사건 대부료채무는 부존재한다고 할 것이다. 다) 피청구인의 귀책 등으로 청구인이 이 사건 사업부지를 사용·수익하지 못한 기간의 대부료는 면제되어야 한다. (1) 공유재산법 시행령에 따라 이 사건 대부료는 면제되어야 함 공유재산법 시행령 제35조제2항제1호는 해당 지방자치단체의 귀책사유로 대부받은 일반재산의 이용에 제한을 받은 경우에는 이용하지 못한 기간에 대한 대부료의 100분의 100을 감면할 수 있도록 정하고 있다. 한편 청구인이 처분청으로부터 대부받은 이 사건 사업부지는 ‘○○-○○간 고속화도로 소음저감장치 설치공사’를 진행하던 ○○이 이 사건 대부계약을 체결한 무렵부터 해당 공사를 위한 사토장으로 점유·사용하였다. 청구인은 2016. 12. 1.경 공문을 통하여 ○○으로 인하여 대부받은 토지를 사용할 수 없음을 피청구인에게 통지하였으며, 2018. 5. 4.경, 같은 해 6. 8.경 등 여러 차례 위와 같은 사실을 통지하였고, 피청구인 담당 부서(도로과)에서는 같은 해 6. 7.경 이를 인정하고, 이 사건 사업부지 내 폐기물을 처리하고 있음을 회신하였으며 2019. 1. 25.경에 이르러서야 원상복구가 완료되었음을 청구인에게 회신한바 있다. 그런데 청구인과 피청구인은, 이 사건 호텔의 공사 착공 이후 다량의 폐기물 매립사실이 발견됨에 따라 폐기물 처리를 위하여 다시금 처리기간을 협의하였고, 그 결과 청구인은 2019. 12. 9.경에 이르러서야 실제 공사에 착수할 수 있었으며, 피청구인 담당 부서(회계과) 2019. 12. 24.경 위 폐기물처리에 관하여 2020년도 추가경정예산에 반영하여 집행할 것을 회신한 바 있다. 이와 같이 청구인이 대부받은 이 사건 사업부지 인근 공사의 시공사인 ○○이 이를 사토장으로 사용하는 등으로 청구인은 이를 이용하지 못하였고, 청구인이 공사에 착공하려던 무렵에도 매립된 폐기물 등으로 인하여 이 사건 토지를 이용하지 못하였는바, 위 공유재산법 시행령에 따라 이 사건 대부료 중 해당기간(2015. 11. 13. ~ 2019. 12. 9.) 만큼은 면제되어야 할 것이다.[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]](2) 이 사건 사업부지 중 접도구역으로 구분되어 사용할 수 없는 면적에 대하여 이 사건 사업부지 전체인 18,885.4㎡는 그 용도를 일반상업지역(이 사건 대부계약에 호텔시설 건설용도임을 명기하고 있다)으로 확정하였고, 피청구인은 그에 따라 전체 면제에 대하여 이 사건 고지를 한 것으로 보인다. 그러나 일부 토지가 「도로법」 제40조에 따른 접도구역[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]으로 용도가 정해졌고, 인근 도로와 인접한 접도구역에서는 청구인의 사용이 제한되는바, 위 공유재산법 시행령에 따라 접도구역으로 청구인의 사용이 제한되는 부분의 면적 상당의 이 사건 대부료는 면제되어야 할 것이다. (3) 임대차 법리에 따르더라도 동일함 공유재산법에 따른 일반재산을 해당 지방자치단체 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용·수익할 수 있도록 체결하는 계약으로 「민법」상 “임대차계약”과 유사한 의미이고[공유재산 업무편람(행정안전부 발간) 참조], 이에 따라 법원도 ‘대부계약과 관련하여 공유재산법 등 특별법에서 규율하지 아니하는 사항에 대해서는 「민법」의 임대차 관련 규정이 적용된다.’고 판시하고 있다(부산고등법원 2010. 12. 7. 선고 2010나8280 판결 등 참조). 그런데 「민법」 제623조에는 ‘임대인은 목적물을 임차인에게 인도하고 계약이 존속하는 동안 그 사용·수익에 필요한 상태를 유지하게 할 의무를 부담한다.’고 규정하고 있고, 대법원도 일관되게 ‘임대차계약에 있어서 목적물을 사용·수익하게 할 임대인의 의무와 임차인의 차임지급의무는 상호 대응관계에 있으므로 임대인이 목적물을 사용·수익하게 할 의무를 불이행하여 임차인이 목적물을 전혀 사용할 수 없을 경우에는 임차인은 차임 전부의 지급을 거절할 수 있다.’고 판시하고 있다(대법원 1997. 4. 25. 선고 96다44778 판결 등 참조). 따라서 위 공유재산법 시행령 제35조제2항과 무관하게 피청구인은, 이 사건 대부계약에 따라 청구인과 위 계약의 목적물인 이 사건 사업부지를 사용·수익하게 할 의무를 부담하는데, 위에서 살펴본 바와 같이 처분청은 이러한 의무를 불이행하였는바, 청구인은 그 기간 동안의 이 사건 대부료의 지급을 거절할 수 있다. 위와 같이 청구인의 귀책과 무관하게 청구인이 이 사건 사업부지를 사용ㆍ수익하지 못한 기간 동안의 대부료는 인정될 수 없는바, 이에 대한 청구인의 대부료채무는 부존재한다고 할 것이다. (4) 소결론 위에서 살펴본 바와 같이 청구인은 피청구인의 귀책 등으로 인하여 이 사건 대부계약의 대상이 된 이 사건 사업부지를 사용·수익하지 못하였는바, 그 해당기간 동안의 대부료는 공유재산법 시행령, 임대차 관련 법리 등에 비추어 지급할 의무가 없다고 할 것이므로, 이에 대한 청구인의 대부료채무는 부존재한다고 할 것이다. 라) 관련 법령, 처분청의 조례 등에 비추어 보더라도 이 사건 호텔 준공 전에 대부료는 면제되는 것이다. (1) 공유재산 관리에 대한 법령 등에 비추어 이 사건 고지는 위법함 공유재산법 제32조제1항을 보면 대부계약에 따른 대부료는 매년 징수하여야 하고, 같은 법 시행령 제32조제1항에 따르면 대부료는 대부 전에 미리 납부하여야 함을 알 수 있다. 그러나 이 사건 고지는 2022년 11월경에 2015년도 대부료부터 부과되어 있는바, 이는 그 자체로 위 공유재산법 등에 반하는 것이다. 즉 이 사건 고지와 같이 청구인에게 이 사건 호텔 준공 전까지 면제사유가 없어 대부료부과채무가 존재한다면, 위 각 관련 규정 등에 따라 매 회계연도가 시작되기 전에 매년 미리 이를 부과하여야 하나, 피청구인 역시 청구인에게 면제사유가 있음을 알고 이에 대한 부과를 하지 않았던 것임에도 이제와 8개년도의 대부료에 대하여 일괄 부과하는 것은 위 관련 법령 등에 비추어 보더라도 위법하다고 할 것이다. 실제 이 사건 호텔이 준공된 이후 부과된 2023년 귀속분 대부료는 위 관련 법령 등에 따라 그 기간 전인 2022. 11. 18.경 부과되었다. 만약 이 사건 고지와 같이 청구인에게 이 사건 호텔 준공 전까지 매년 대부료가 부과되는 것이었다면, 피청구인은 위 청구인 제35조제1항 및 지방자치단체 공유재산 운영기준 제25조에 따라 대부료, 대부료 납입기일 등이 명기된 대부정리부를 작성하였을 것이고, 이 사건 사업부지에 대한 실태조사를 매년 실시하였을 것인바, 위 실태조사와 대부정리부를 제출하여야 할 것이다. (2) 소결론 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 대부계약의 목적물인 이 사건 사업부지는 이 사건 고지와 달리 이 사건 호텔 준공 전까지 대부료 면제사유가 존재하므로, 피청구인은 법에 규정된 절차에 따라 대부료를 매년, 사전에 부과하지 않은 것이고, 이에 관한 정리부 등에도 이에 관한 기재가 없을 것으로 보이는 등 관련 법령 등에 따르더라도 이 사건 고지는 위법하다고 할 것이다. 마) 「지방재정법」에서 정한 소멸시효 기간을 도과한 대부료 채무는 부존재한다. 공유재산법 제97조[[[FOOTNOTE]]]4[[[FOOTNOTE]]]는 금전채권과 채무의 소멸시효에 관하여 「지방재정법」을 준용하고 있으며, 「지방재정법」 제82조제1항[[[FOOTNOTE]]]8[[[FOOTNOTE]]]은 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리는 그 소멸시효기간을 5년으로 하고 있다. 따라서 피청구인의 2022. 11. 2.자 이행청구 이전에 발생하여 소멸시효기간인 5년을 도과한 대부료 채권은 지방재정법상 소멸시효가 도과(2015년~2017년경 발생한 대부료 채권의 경우)하여 청구할 수 없는 채권인바, 이 부분 대부료채무는 부존재한다고 할 것이다. 바) 소결론 위에서 살펴본 바와 같이 청구인에는 관련 법령 등이 정한 대부료 면제사유가 존재하고, 실제 피청구인도 이 사건 호텔의 준공 전까지 대부료는 무상으로 할 의사에 따라 업무를 진행하였는바, 이와 다른 전제의 이 사건 고지는 위법하고 이에 따라 이 사건 대부료채무는 부존재한다고 할 것이다. 따라서 이 사건 고지는 위법하고, 이에 따른 이 사건 처분 역시 위법하다. 4) 이 사건 대부료는 처음부터 무상사용을 전제로 하였다. 위와 같은 개별적인 위법 사유에 대한 사정과 별개로 이 사건 대부료는 처음부터 무상사용을 전제하고 있었다. 앞서 설명한 바와 같이 이 사건 대부계약을 체결하기 앞서 청구인과 피청구인 사이에는 이 사건 사업에 관한 협약(이하 ‘이 사건 협약’이라 한다)을 체결하였는데, 위 협약에는 아래와 같이 이 사건 사업부지에 관하여 30년 무상대부를 확약한바 있다. 즉 이 사건 사업을 위한 위 협약 자체로 피청구인은 무상사용을 확약하였음에도 이와 달리 피청구인의 대표자(시장)가 변경되었다는 사정만으로 피청구인이 청구인에게 특혜를 제공하였다면서 이 사건 대부료를 부과한 것인바, 이는 그 자체로 위법하다. 【보충서면 1】 5) 관련 가처분 사건 결정에 관하여 관련 가처분 사건의 결정문을 보면, 청구인이 주장하는 사유에 관하여 ‘본안소송에서 면밀한 심리를 거쳐 판단되어야 한다.’는 이유로 청구인의 신청을 기각한 것일 뿐 청구인의 주장이 배척된 것이 아님을 알 수 있다. 특히 관련 가처분 사건에서 청구인은 피청구인에게 이 사건 대부계약에 관한 대부정리부, 실태조사서, 감사관련 자료 등의 제출을 요구하였으나, 피청구인은 이를 정당한 이유 없이 거부하였고, 이 사건에서도 이를 제출하지 않고 있는바, 아래에서 이에 관하여 다시 제출을 요구하며, 피청구인은 이를 제출하여야 할 것이다. 6) 수사기관의 판단 및 피청구인 스스로도 이 사건 대부료가 감면됨을 인정한바 있다. 구체적인 피청구인의 주장에 대한 답변에 앞서 이 사건 대부료가 감면되어야 한다는 것을 인정하고 있는 수사기관의 판단과 피청구인의 입장에 관하여 설명하겠다. 우선 피청구인 등은 청구인이 이 사건 사업을 영위하는 것에 대하여 피청구인의 전임시장(○○○)으로부터 특혜를 받았다고 고발한 사실이 있고, 이에 관하여 최근까지도 검찰에서 수사가 진행 중에 있다. 그런데 최근 검찰은 법원으로부터 청구인측에 대하여 압수수색영장을 발부받아 집행한 사실이 있는데, 위 압수수색영장에 첨부된 범죄사실을 보면, ‘피청구인은 2022년 10월경 호텔 준공시까지 청구인에게 부지 대부료를 감면해주도록 하는 등의 각종 혜택을 제공하였다.’고 기재되어 있다. 즉 검찰은 피청구인 등의 고발사실과 관련자들에 대한 조사를 통해 위와 같이 범죄사실을 특정한바 있는데, 위 범죄사실 자체만을 보면 「청구인과 피청구인 사이에 준공시점까지의 대부료는 감면하는 합의가 존재」한 것을 알 수 있다. 또한 위와 같이 청구인과 피청구인 사이에 준공시점까지 대부료를 감면하는 합의가 존재하는 점은 피청구인 스스로 진행한 자체감사를 보아도 알 수 있다. 피청구인은 지방선거에서 시장이 ○○○○ 소속으로 교체된 후(전임 : ○○○○○당 소속 ○○○) 이 사건 호텔에 관한 특혜의혹을 제기하며 위와 같이 검찰에 고발을 하고, 더불어 자체감사를 진행한바 있는데, 언론보도에 따르면, 아래와 같이 이 사건 대부료 100억 원을 면제하는 특혜가 잇어 이에 대하여 감사를 진행하고 있는 사실을 알 수 있다. 즉 피청구인 스스로도 그 감사결과 청구인과 피청구인 사이에 준공시점까지 이 사건 대부료를 면제하는 합의가 이루어졌음을 알고도(그 면제가 특혜인지 여부는 이 사건 대부료 부과처분의 적법 여부와 아무런 관련도 없다), 단지 시장의 당적이 변경되었다는 사정만으로 피청구인은 기존의 합의를 손바닥 뒤집듯 전면 부인하고 이를 부과한 것이다. 이러한 사정은 피청구인의 예산안을 보아도 알 수 있다. 이 사건 대부료 부과처분에 따르면 이 사건 대부료는 2022년 12월까지 100억 원 상당을 납부하여야 하므로, 이는 2022년도 예산 또는 2023년도 예산에 포함되었어야 한다. 그런데 피청구인의 2022년도 예산 및 2023년도 예산에는 이 사건 대부료가 포함되어 있지 않은 것으로 보인다. 이 사건 대부료는 위 세외수입 중 재산임대수입 또는 사용료수입에 해당할 것인데, ① 2022년도를 보면, 재산임대수입의 경우 10,278백만 원에서 9,411백만 원으로 감소하였고, 사용료 수입 역시 26,112백만 원에서 20,296백만 원으로 감소하였다. ② 2023년도를 보면 재산임대수입은 9,411백만 원에서 9,617백만 원으로 증가하였고, 사용료수입의 경우 20,296백만 원에서 21,377백만 원으로 증가하였다. 즉, 이 사건 대부료 부과 및 납부기한인 2022년도 예산에 포함되었다면 위와 같이 재산임대수입, 사용료수입이 2021년도에 비하여 감소할 이유가 없고, 2023년 예산에 포함되었다면 이 사건 대부료 상당인 10,000백만 원이 증가하였어야 하나 재산임대수입은 206백만 원, 사용료 수입은 1,081백만 원이 각각 증가하였을 뿐이다. 다시 말하면, 준공시점까지 이 사건 대부료가 면제되는 것(부존재하는 것)으로 합의된 것이 아니라면 피청구인의 예산에 그 금액만큼 반영되었어야 하나 2022년, 2023년 예산 어디에도 이를 반영하였다고 볼 근거가 없다[[[FOOTNOTE]]]9[[[FOOTNOTE]]]. 결국 수사기관의 판단이나 피청구인 스스로의 인지나 태도만 보더라도, 이 사건 대부료가 면제(감면)되어야 함을 알 수 있는바, 이 사건 대부료 부과처분은 그 자체로 위법하다. 7) 행정처분의 적법성의 입증책임은 처분을 한 행정청(피청구인)에게 있다. 피청구인의 주장에 대한 반박에 앞서 피청구인의 주장의 전제 자체가 이유 없음을 설명하겠다. 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서는 당해 처분의 적법을 주장하는 처분청에게 그 적법 여부에 대한 입증책임이 있는 것이고(대법원 1984. 7. 24. 선고 84누124 판결 등 참조), 이는 과세처분을 다투는 경우도 마찬가지이다(대법원 1997. 9. 26. 선고 96누8192 판결 등 참조). 그러나 피청구인은 청구인이 주장하는 사유에 대하여 증거가 없다고 주장할 뿐, 이 사건 대부료 부과처분이 적법하다는 증거를 제시하고 있지 못하다. 즉 이 사건 대부료 부과처분이 적법하다는 것에 대하여 피청구인이 주장·입증하여야 하는 것이지, 청구인이 주장하는 사유에 대하여 증거가 없다는 주장은 입증책임의 원칙에 비추어 타당하지 않은 것이므로, 따라서 그 입증책임이 있는 피청구인이 청구인에게 증거가 없으니 처분이 적법하다는 주장은 그 자체로 이유가 없다. 8) 이 사건 호텔이 준공될 때까지 피청구인은 대부료를 부과하지 않기로 하였다. 피청구인은 이 사건 협약서는 내용은 확정된 계약이 아니고, 이 사건 대부계약으로 그 내용이 변경되었으므로, 이 사건 대부료 부과는 정당하다고 주장한다. 그러나 이 사건 협약서는 이 사건 사업을 대상사업으로 하여, 청구인과 피청구인의 권리·의무를 규정하고 있는데, 피청구인은 30년 무상대부 후 상호 협의를 추진하기로 하였다. 즉 피청구인은 처음부터 청구인에게 30년간 무상대부를 할 의사로 이 사건 협약을 체결하고, 이후 이에 따라 이 사건 대부계약을 체결한 것이며, 위 협약서 문구 자체로 무상대부는 30년간 보장하되, 그 후 상호 협의에 따라 대부계약을 유지할 것인지, 우선매수를 청구할 것인지 정하기로 한 것임을 알 수 있다. 이러한 사정은 이 사건 협약에 따른 이 사건 대부계약의 내용을 보아도 알 수 있다. 먼저 이 사건 협약은 2015. 1. 5.부터 1년간 효력이 있고(제6조제1항), 그 기간 내에 체결된 이 사건 대부계약에도 당연히 효력을 미친다. 즉 이 사건 협약 제6조제2항에는 위 협약에 따른 권리·의무 또는 지위는 이 사건 대부계약 및 매매협약 체결 시 각 협약자 또는 각 협약자가 지정한 법인으로 변경할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사건 대부계약의 당사자는 이 사건 협약자와 동일하므로, 이 사건 협약에 따른 피청구인의 무상대부 의무는 당연히 이 사건 대부계약에도 미친다고 할 것이다. 한편 이 사건 대부계약에 따르면, 대부기간을 30년간으로 하고 있는데(제2조), 이 사건 협약과 위 계약내용에 따르면 피청구인은 대부기간인 30년간 무상대부를 하여 줄 의무가 있다고 할 것이나, 이 사건 대부계약 제3조 단서에 ‘대부료 감면은 건축물 준공일까지만 적용한다.’고 규정하여 이 사건 협약서의 내용을 변경한 것인바, 결국 이 사건 협약서와 이 사건 대부계약서에 따르면 이 사건 호텔의 준공일까지의 대부는 무상대부라고 할 것이다. 9) 1일 평균 고용인원의 해석은 이 사건 사업에 비추어 준공된 호텔에서 고용할 인원을 기준으로 보아야 하고, 청구인이 채용한 근로자 인원에 비추어 이 사건 대부료 부과처분은 그대로 유지될 수 없다. 피청구인은 1일 평균 고용인원의 해석은 기준 시점이 언제인지 여부를 떠나 직접 고용한 인원이 300명 이상의 사업을 의미한다고 할 것인데, 청구인은 위 300명 이상을 고용한 것인지 여부가 증명되지 않았다고 주장한다. 우선 피청구인도 인정하는 바와 같이 1일 평균 고용인원이라는 의미는 이 사건에 있어서 기준 시점이 문제된다고 볼 수 없다. 즉 일반재산을 이용할 수 없는 상황에서 고용을 전제로 대부료 감면 여부를 결정하는 경우 사업자(대부를 받은 자)는 사업을 영위할 수 없는 상태에서 고용을 유지하여야 한다는 불합리한 결과를 초래하는바, 이 사건 사업과 같은 개발사업의 경우 개발사업이 완료되어 그 해당 사업을 영위하기 전까지는 고용(특히 직접 고용)이라는 것이 존재할 수 없으므로, 이 사건 대부계약에 있어 기준 시점은 청구인의 주장과 같이 이 사건 사업에 따라 호텔을 운영하는 시점에 인원을 기준으로 하는 것이 타당하다[[[FOOTNOTE]]]11[[[FOOTNOTE]]]. 구체적으로 이 사건 사업에 관하여 살펴보면, 이 사건 사업은 부지 위에 호텔을 건축하여 운영하는 사업인데, 호텔이 건축되어 운영하기 전까지 호텔 운영을 목적으로 하여 설립된 청구인이 직접 근로자를 고용할 수도 없다[[[FOOTNOTE]]]7[[[FOOTNOTE]]]. 즉 이 사건 대부계약에는 호텔 준공일까지만 감면사유를 적용하기로 되어 있는바, 호텔 준공일 전의 근로자 채용을 전제로 감면사유를 해석하는 경우 호텔 준공일까지 근로자를 고용할 수 없는 청구인은 어떠한 경우에도 감면을 받을 수 없다는 불합리한 결과를 초래하는바, 위 기준 시점은 피청구인도 인정하고 있듯이 다툼의 여지가 있을 수 없다. 한편 현재 이 사건 호텔은 아직 정식 오픈을 하지 아니하였고, 2023년 10월경 그랜드오픈을 할 예정인바, 2023년 6월경을 근로소득세 원천징수를 기준으로 한 직접 고용인원만 340명(중도퇴사 15명 포함, 일용근로 95명 포함)에 이르고, 계속하여 근로자를 채용 중에 있다. 가사 일용근로를 제외하더라도, 「○○시 공유재산 관리 조례」 제31조제1항제2호나목에 따르면 1일 평균 고용인원이 200명 이상 300명 미만인 사업의 경우 대부료 75% 감면하도록 되어 있는바, 위에서 살펴본 바와 같이 2023년 6월을 기준으로 직접 고용인원이 230명(중도퇴사 15명 제외시 215명)인 이상 위 조례에 따라 75%를 초과하는 이 사건 대부료 부과처분은 그 자체로 위법하다. 결국 청구인이 이 사건 사업을 영위하는 과정에서 1일 평균 고용인원이 300명 이상(최소한 200명 이상)이 되면 이 사건 대부료는 감면(300명 이상인 경우 100% 감면, 200명 이상인 경우 75% 감면)되어야 하는 것인바, 이 사건 대부료 부과처분은 위법하다. 10) 대부받은 일반재산을 귀책없이 사용하지 못하는 경우 대부료 지급의무가 없다고 할 것이다. 피청구인은 청구인이 주장하는 기간 동안 청구인이 이 사건 사업부지를 귀책없이 사용하지 못한 사실은 인정하면서도, 2018. 4. 20. 착공신고 필증을 교부받아 이를 사용할 수 있는 권한이 발생하였는바 이때부터 사용 제한 여부를 판단하여야 하며, 피청구인은 위 시점부터 지장물 폐기 완료일인 2018. 12. 27.까지의 대부료를 감면하였기 때문에 나머지 기간 동안에 이 사건 사업부지를 사용하지 못하였다고 하더라도 감면의 대상이 아니라고 주장한다. 그러나 대부계약은 임대차계약에 준하는 것이므로, 대부를 받은 자가 귀책없이 목적물을 사용할 수 없는 기간동안의 대부료 지급의무는 없다고 할 것이다. 이에 대하여 피청구인 청구인이 2018. 4. 20. 착공신고를 완료하여 이 사건 사업부지에 대하여 행정절차를 완료하고 이를 이용할 권한이 발생하였기 때문에 위 시점부터 감면 여부가 판단되어야 한다고 주장하나, 위 피청구인의 주장 자체로 2018. 4. 20. 전까지는 피청구인의 지배영역에 있는 행정절차가 완료되지 아니하여 청구인이 이 사건 사업부지를 귀책없이 사용할 수 없었다는 것을 자인하는 것인바, 위 시점 전까지 대부료는 발생하지 아니하는 것이다. 더욱이 청구인이 2018. 4. 20.에서야 착공신고를 받을 수 있게 된 원인은 ○○이 ‘○○-○○간 고속화도로 소음저감장치 설치공사’를 위한 사토장으로 이 사건 사업부지를 사용하고 있었기 때문이고, 피청구인도 이를 인정한 사실이 있는바, 피청구인에게 귀책사유가 없었다는 주장은 이유가 없다. 실제 청구인은 2017년 9월경 ○○엔지니어링으로부터 이 사건 호텔의 시공사로 참여하겠다는 제안을 받고, 2018년 3월경 2018. 4. 1.을 착공일로 하는 도급계약을 체결하였으나, 위와 같은 ○○의 무단점유 등을 이유로 착공이 지연되자 위 도급계약을 해지할 수밖에 없었고, 그로부터 한참 후인 2019년 9월경에서야 시공사로 롯데건설을 선정하여 도급계약을 체결할 수 있었다. 결국 청구인에게 아무런 귀책사유 없이 이 사건 사업부지를 사용하지 못한 기간(이 사건 대부계약 체결일인 2015. 11. 13. ~ 피청구인이 폐기물 조치 완료하여 실제 공사에 착수한 날인 2020. 1. 28.)까지의 대부료는 발생하지 않는다고 할 것이다[[[FOOTNOTE]]]5[[[FOOTNOTE]]]. 11) 이 사건 대부계약면적에는 고속도로와 접하는 접도구역이 포함되어 있었다. 피청구인은 토지이용계획 확인원을 근거로 이 사건 사업부지에 접도구역이 부존재한다고 주장한다. 그러나 청구인은 이 사건 호텔에 관한 건축허가 당시 경부고속도로 관리청으로부터 고속도로 20m 이내 건축행위가 불가하다는 통지를 받아 고속도로로부터 20m의 이격선을 두고 건축허가를 득하였고, 이에 따라 이 사건 대부계약에 따른 계약면적인 18,885㎡ 중 1,911㎡만큼을 사용하지 못하고 16,974㎡의 범위 내에서 건축을 할 수밖에 없었는바, 이와 다른 전제의 피청구인의 주장은 이유가 없다. 이와 같이 접도구역의 존재로 이 사건 대부계약에서 정한 계약면적을 제대로 사용하 수 없게 되자, 청구인은 변호사로부터 법률의견서를 받아 피청구인에게 이 사건 대부계약에 대부(예정)면적 18,885㎡를 16,974㎡로 확정하여 줄 것을 요청한 사실도 있다. 만약 피청구인이 접도구역의 부존재를 주장하려면, 경부고속도로 관리청으로부터 위와 같은 행정지도 내지 통지가 없었다는 사실을 증명하여야 할 것이다. 한편 이 사건 사업부지와 인접한 부지인 ○○유원지 북측 ○○마이스 산업단지의 경우 피청구인 산하기관인 ○○ 도시개발공사에서 실시한 민간사업자 선정공고 등에 따르면, 이 사건 사업부지와 동일하게 경부고속도로와 접하여 있는 접도구역을 완충녹지로 대부계약면적에서 제외한 것으로 파악되는바, 피청구인은 같은 경부고속도로와 접하여 있는 위 ○○마이스 산업단지와 이 사건 사업부지가 접도구역에 관하여 차이가 있는 이유가 무엇인지 밝혀야 할 것이다. 12) 소멸시효의 기산점은 피청구인이 권리를 행사할 수 있는 시점부터 개시된다. 피청구인은 공유재산법 시행령에 외국인투자기업에 대해서는 준공일로부터 60일 이내에 대부료를 납부하게 할 수 있다고 되어 있는바, 위 준공일이 소멸시효 기산점이라고 주장한다. 그러나 이는 소멸시효 기산점에 관한 법리를 완전히 오해한 것이다. 소멸시효의 기산점은 권리를 행사할 수 있는 때부터 진행하는바(「민법」 제166조제1항), 피청구인이 주장하는 공유재산법 시행령에 따르더라도 ‘준공일로부터 60일 이내에 납부하게 할 수 있다.’는 것에 불과하여 준공일 이전에 대부료 징수를 할 수 없다는 것이 아니므로 이를 법률상 장애사유로 볼 수 없음은 당연하다. 즉 피청구인은 공유재산법(제32조)에 따라 매년 대부료를 미리 징수하여야 하고, 다만 그 납입을 위와 같이 연기하여 줄 수 있을 뿐인바, 대부료 채권의 소멸시효의 기산점은 공유재산법에서 정한 바와 같이 매년 초부터 진행한다고 할 것이다. 또한 공유재산법에서 정한 바와 같이 대부료는 매년 징수하는 것이고, 피청구인이 말하는 시행령의 규정은 납입고지에 관한 것인바, 납입고지는 시효중단의 사유일 뿐이라는 점에서도 피청구인의 주장은 이유가 없다. 13) 관련 법령 등에 비추어 이 사건 대부료는 감면되어야 하는바, 피청구인이 관련 법령에 따라 의무를 부담하는 대부정리부, 실태조사 등을 제출하지 아니하는 한 이 사건 대부료 부과처분의 적법성이 증명되었다고 볼 수 없다. 이미 설명한 바와 같이 공유재산법 시행령 제32조제3항에는 공유재산에 대해 1년에 한 번 이상 실태조사를 하여야 하고, 「○○시 공유재산 관리 조례」 제35조제1, 2항에 따르면 대부료, 대부료 납입기일 등을 기재한 대부정리부를 반드시 비치하여야 하며, 「지방자치단체 공유재산 운영기준」 제25조에 따르면 유상대부재산은 1년, 무상대부재산은 2년의 주기로 실태조사 대상 재산을 선정하도록 규정하고 있다. 특히 「○○시 공유재산 관리 조례 시행규칙」 제31조에는 대부 및 사용정리부를 비치하고 정리하여야 한다고 규정하고 있고, 그 양식을 별지로 규정하고 있기까지 하다. 청구인은 관련 가처분 사건에서부터 위와 같이 법령 등으로 피청구인이 작성, 비치하여야 하는 대부정리부, 실태조사 관련 자료의 제출을 요구하였으나, 피청구인은 이를 거부하고 있다. 행정처분의 적법성은 당연히 처분청인 피청구인이 입증하여야 하는바, 위와 같은 대부정리부 등을 제출하지 않는다면 입증책임의 원칙에 따라 이 사건 대부료 부과는 부적법함을 피청구인 스스로 자인하는 것이다. 즉 이 사건 대부료 부과가 적법하려면, 서식에 따라 매년 대부료액, 징수금액 등이 기재되어있는 대부정리부가 작성, 비치되어 있을 것인데, 피청구인은 이에 대한 제출 자체를 거부하고 있는바, 이는 청구인이 주장하는 바와 같이 이 사건 대부료가 감면대상이 되므로 이를 작성하지 아니하였거나, ‘감면대상’이라고 작성되어 있을 것이어서 제출하지 아니하는 것으로 볼 수밖에 없다. 【보충서면 2】 14) 이 사건 대부료부과 및 이 사건 처분(압류처분)이 적법함은 피청구인이 입증하여야 한다. 행정처분이 적법함은 행정청이 입증하여야 하는 것이다(대법원 1984. 7. 24. 선고 84누124 판결 등 참조). 이미 설명한 바와 같이 이 사건 대부료에 관하여 수사기관에서는 ‘피청구인이 이 사건 호텔 준공시까지 대부료를 감면하여 주기로 하였다.’는 사실을 전제로 수사를 진행하고 있고, 피청구인 역시 ‘이 사건 대부료 면제가 특혜에 해당한다.’면서 감사를 진행한 사실이 있다. 즉 피청구인 스스로도 이 사건 대부료가 면제됨을 알고 있음에도 이와 달리 이 사건 대부료부과처분을 하고 이 사건 처분을 한 것을 알 수 있는바, 이는 그 자체로 위법하다고 하지 않을 수 없다. 또한 이 사건 대부료가 적법하려면, 이 사건 호텔 준공시까지 이 사건 대부료가 피청구인의 예산에 포함되어 있어야 하고(이는 피청구인의 주장과 같이 이 사건 호텔 준공 후에 이를 납부하도록 하였다고 하여 달라지는 것이 아니다), 무엇보다 관련 법령에 따라 의무적으로 작성하여 보관하여야 하는 대부정리부, 실태조사가 존재하여야 하고, 그 대부정리부 등에 대부사용료 액수가 특정되어 있어야 하나 이 사건은 물론 관련 가처분 사건에서도 피청구인은 이에 관한 제출을 전혀 하지 않고 있다. 결국 이 사건 대부료부과처분이나 이 사건 처분이 적법하다는 피청구인의 입증이 없는바, 이는 그 자체로 위법하다고 할 것이다. 15) 1일 평균 고용인원을 기준으로 한 대부료감면에 관한 규정에 비추어 보더라도 이 사건 처분은 위법하다. 이미 설명한 바와 같이 피청구인 역시도 「○○시 공유재산 관리 조례」 및 「외국인투자 촉진법」에서 정한 대부료 감면 사유인 ‘1일 평균 고용인원’의 해석의 기준 시점은 다투지 않고 있다. 즉 1일 평균 고용인원의 기준 시점은 이 사건 사업의 성격에 비추어 이 사건 호텔 운영 당시를 의미하는 것에 이견이 있을 수 없다고 할 것이다. 그런데 청구인의 경우 이 사건 호텔을 가오픈(정식오픈 2023년 10월 예정)한 2023년 6월을 기준으로 하더라도 직접 고용인원이 340명에 이르고, 중도퇴사자와 일용근로자를 제외하더라도 215명을 직접 고용하고 있는바, ‘일 평균 고용인원이 200명 이상 300명 미만의 사업의 경우 대부료를 75% 감면’하도록 규정하고 있는 「○○시 공유재산 관리 조례」 제31조제1항제2호나목에 따라 최소한 75%를 초과하는 이 사건 대부료부과처분은 더 나아가 살펴볼 필요도 없이 위법하다. 16) 기타 주장의 보충 위와 같은 사유 이외에도 청구인의 귀책없이 이 사건 사업부지를 사용하지 못한 기간 동안인 2015. 11. 13. ~ 2020. 1. 28.까지의 대부료는 발생조차 하지 않았다고 할 것이다. 이미 설명한 바와 같이 이 사건 사업부지의 폐기물 조치가 완료되어 실제 공사에 착수한 날이 2020. 1. 28.이기 때문이다. 또한 이 사건 사업부지 중 접도구역으로 포함되어 현재에도 사용하지 못하고 있는 부분 1,911㎡(대부면적 18,885㎡ - 실제 사용면적 16,975㎡)에 대한 대부료 역시 발생한다고 볼 수 없다. 뿐만 아니라 이 사건 대부료채권은 「지방재정법」상 5년의 소멸시효기간이 적용되고, 공유재산법에 따르면 대부료는 매년 미리 징수하도록 규정하고 있으므로, 피청구인은 매년 대부료에 관한 권리를 행사할 수 있는 것인바, 피청구인이 이 사건 대부료의 이행을 청구한 2022. 11. 2. 이전에 발생하여 5년의 소멸시효기간을 도과한 2015년~2017년도 대부료 채권은 소멸시효가 완성되었다고 할 것이다. 17) 결론 그동안 설명한 사정 및 이상에서 살펴본 바와 같이 이 사건 대부료부과처분 및 이에 따른 이 사건 처분은 위법하므로, 이를 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 관련 가처분 사건의 결정 청구인은 피청구인을 상대방으로 하여, 피청구인이 2022. 11. 2.자로 청구인에 대하여 한 사유재산 대부료 고지에 대한 효력을 정지해 달라는 취지의 가처분을 신청하였고, ○○지방법원 ○○지원은 2023. 5. 10. 청구인의 위와 같은 가처분 신청에 관하여 ‘청구인의 가처분 신청을 기각한다’는 결정을 하였다(이하 ‘관련 가처분 사건’이라 한다). 그 후 청구인은 2023. 5. 23. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 관련 가처분 사건의 사실관계는 이 사건과 동일한 내용이고, 청구인은 관련 가처분 사건에서 이 사건 행정심판과 동일한 내용의 청구를 하였으며, 이에 대하여 법원이 판단을 하면서 이 사건의 사실관계, 청구인의 청구내용 및 이에 따른 이 사건의 쟁점 등에 관한 정리가 이루어졌는바, 귀 위원회에서 이 사건의 내용을 파악하는데 관련 가처분 사건에서 정리된 사정들이 도움이 될 것으로 판단된다. 이에 피청구인은 관련 가처분 사건의 결정문을 참고자료로 제출하였으므로, 귀 위원회에서는 위 참고자료를 토대로 이 사건의 내용을 이해하는데 있어 활용하여 주기 바란다. 2) 청구인 주장의 요지 청구인의 2023. 5. 23.자 심판청구서상 주장은 다음과 같다. 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 3-2 일원 시유지 지상에 5성급 호텔인 ‘○○○○ ○○○○ 호텔&amp;레지던스’의 건설을 위하여 피청구인과 이 사건 부지에 관한 이 사건 대부계약을 체결하였다. 피청구인의 청구인에 대한 2022. 11. 2.자 대부료 9,941,124,270원의 부과 고지에 관하여, ① 「○○시 공유재산 관리 조례」 및 공유재산법 시행령에 따라 대부료 전액이 감면되어야 한다. ② 접도구역으로 청구인의 사용이 제한되는 면적 상당의 대부료는 면제되어야 한다. ③ 임대인인 피청구인에 의하여 청구인이 이 사건 부지를 사용, 수익하지 못한 기간 동안의 대부료 지급을 거절할 수 있음을 이유로 감면사유가 존재하고, 대부료 부과 사실은 관련 법령에 반하며, 「지방재정법」에 따른 소멸시효를 이미 도과하였으므로 부당하다. 이하에서는 이 사건 대부계약 체결과 대부료 부과의 경위 및 위 청구인 주장의 각 부당성에 관하여 설명하겠다. 3) 이 사건의 경위 청구인은 부동산 개발업, 부동산 임대업, 관광 숙박업 등을 목적으로 하는 회사로 이 사건 호텔을 신축하여 운영하는 개발 사업을 하고 있는 시행사이다. 피청구인은 2015년 1월경 청구인과 이 사건 대부계약에 관한 협약을 체결하였고, 2015. 11. 13.경 이 사건 사업부지에 관하여 이 사건 대부계약을 체결하였다. 이후 2018. 4. 20. 청구인은 이 사건 호텔에 관한 착공신고를 한 뒤, 2022. 10. 27.경 이 사건 호텔의 건축물 사용 승인을 받았다. 이후 피청구인은 공유재산법 시행령 제32조제3항 및 「○○시 공유재산 관리 조례」 제34조에 따라 위 사용승인일 2022. 10. 27.로부터 60일 내인 2022. 11. 2.경 청구인에 대하여 이 사건 대부계약에 따른 2015년부터 2022년까지의 대부료 등 합계 9,941,124,270원을 부과하였다. 청구인은 위 대부료 부과에 관하여 이 사건 사업부지상 폐기물 등으로 인해 사용 제한을 받았던 점 등을 이유로 감액 주장을 하였고, 피청구인은 2023. 3. 9. 청구인의 주장을 일부 수용하여 대부료를 감액 후 체납액에 대하여 독촉고지를 하였다. 독촉 이후에도 수납이 이루어지지 않아 같은 해 3. 27. 청구인에 대하여 대부료 체납에 따른 부동산 압류예고통지를 하였으며, 같은 해 4. 23. 압류(가산금 포함, 부가가치세는 제외 8,477,629,730원)통지를 하였다. 4) 이 사건 처분의 적법성 가) 청구인은 공유재산법 시행령 및 「○○시 공유재산 관리 조례」의 대부료 전액 감면 대상이 아니다. (1) 이 부분에 관한 청구인 주장 요지 청구인은 「외국인투자 촉진법」 제21조제1항에 따른 외국인투자기업의 등록을 받은 자로, 이 사건 사업부지상 고용할 인원이 300명 이상이므로, 공유재산법 시행령 제35조, 「○○시 공유재산 관리 조례」 제31조제1호다목에 따라 전액 감면되어야 한다고 주장한다. (2) 「○○시 공유재산 관리 조례」 제31조제1호다목의 ‘1일 평균 고용인원이 300명 이상인 사업’인지 여부가 증명되지 않는다. 공유재산법 시행령 제35조, 「○○시 공유재산 관리 조례」 제31조제1호다목에서는 외국인투자기업에 공유재산을 대부 또는 사용 수익, 허가하는 경우에 1일 평균 고용인원이 300명 이상인 사업의 경우 대부료 또는 사용료를 전액 감면할 수 있다고 하고 있다. 위 ‘1일 평균 고용인원이 300명 이상인 사업’은 그 기준 시점이 언제인지 여부를 떠나 해당 외국인 투자기업이 직접 고용한 인원이 300명 이상인 사업을 의미한다고 봄이 타당하다. 청구인은 이 사건 사업부지 위 준공된 이 사건 호텔에서 300명 이상을 직접 고용할 것을 예정하고 있고, 이는 청구인이 피청구인과 이 사건 대부계약을 체결하기 전인 2014년 12월경 제출된 사업계획서에서도 명백하게 드러난다는 점을 이유로 청구인이 ‘직접 고용 인원 300명 이상인 사업’을 영위하는 점을 충족한다는 취지로 주장한다. 그러나 청구인의 직접 고용 인원이 300명 이상이었음을 증명할 아무런 증거가 없고, 청구인이 제출하였다는 사업계획서상 고용인원은 이 사건 사업으로 인한 경제적 파급 효과를 분석한 것에 불과하다. 이를 더욱 자세히 설명하면, 청구인의 사업계획서에는 ‘해당호텔을 50년 운영할 경우 음식점 및 숙박서비스업 6,711명, 전산업 3,299명의 취업유발효과가 발생한다고 기재되어 있다. 그러나 취업유발효과는 직, 간접적으로 유발되는 취업자 수를 나타내기 때문에 직접 고용한 인원은 명확하게 알 수 없고, 동 수치가 곧바로 고용으로 직결되지도 않는 점에서 실제 고용인원과 많은 차이가 있을 것으로 예상된다. 따라서 청구인이 운영하는 이 사건 호텔의 1일 평균 고용인원이 300명 이상이라고 단정 지을 수 없는 한 이에 관한 청구인 주장은 이유 없다. 나) 피청구인의 귀책으로 인하여 이 사건 사업부지를 사용, 수익하지 못하였다고 볼 증거가 없다. (1) 이 부분에 관한 청구인 주장의 요지 청구인은 이 사건 사업부지가 ‘○○-○○ 간 고속화도로 소음저감장치 설치공사’를 진행하던 ○○의 사토장으로 이용되거나 부지 내 다량의 폐기물이 발견됨에 따라 2015. 11. 13.부터 2019. 12. 9.까지의 이 사건 부지 사용에 제한이 있었고, 이는 공유재산법 시행령 제35조제2항제1호의 ‘지방자치단체의 귀책사유로 대부받은 일반재산의 이용에 제한을 받은 경우’에 해당하여 대부료 전액이 감면되어야 한다고 주장한다. (2) 청구인의 이 사건 호텔에 관한 착공신고가 완료된 시기부터 사용 제한 기한을 판단하여야 한다. 이 사건 대부계약서 제1조 및 부칙 제1조에 따르면 청구인은 이 사건 호텔을 건축할 것을 요건으로 대부계약을 체결하였다. 따라서 이 사건 호텔의 사업계획 승인 등 건축을 위한 행정절차를 모두 완료한 뒤에서 이 사건 사업부지를 이용할 권한이 발생한다고 보아야 한다. 그러므로 청구인이 주장하는 2015. 11. 13.부터가 아닌 청구인이 이 사건 호텔에 관한 착공신고 필증을 교부 받은 2018. 4. 20.부터 청구인의 이 사건 부지의 사용 제한 여부를 판단하여야 한다. (3) 피청구인은 토지 사용이 제한된 부분의 대부료를 이미 감면해 주었는바, 더 이상 감면할 대부료는 존재하지 않는다. 피청구인은 2023. 3. 9. 이 사건 사업부지상 지장물로 인하여 청구인이 착공신고일인 2018. 4. 20.부터 지장물 폐기 조치 완료일인 2018. 12. 27.까지 건축 행위에 제한을 받았다는 이유로 대부료 감면 결정을 하였다. 또한 피청구인은 2018. 12. 27. 잔여물 처리 조치를 완료하였고, 그 이후의 기간 동안 청구인이 이 사건 사업부지를 이용함에 있어 제한이 존재하였다고 볼만한 객관적인 증거가 존재하지 않는다. 따라서 이 사건 사업부지상 공유재산법 시행령 제35조제2항제1호에 따른 ‘지방자치단체의 귀책사유’로 인한 토지 사용, 수익 제한 사유가 존재한다고 보기 어려운바, 이에 관한 청구인의 주장은 이유 없다. 다) 이 사건 사업부지 중 접도구역은 존재하지 않는다. (1) 이 부분에 관한 청구인 주장의 요지 청구인은 이 사건 사업부지 전체의 용도는 일반상업지역으로, 일부토지가 「도로법」 제40조에 따른 접도구역으로 지정되어 해당 지역에는 청구인의 사용이 제한되므로 위 공유재산법 시행령 제35조제2항제1호에 따라 해당 부분의 대부료는 면제되어야 한다고 주장한다. (2) 이 사건 사업부지상 접도구역은 존재하지 않는바, 이를 이유로 한 사용 수익의 제한 주장은 이유 없다. 이 사건 사업부지는 접도구역이 존재하지 않는 곳으로, 청구인 역시 이에 관한 위치나 면적을 특정하지 못하고 있다. 따라서 이에 관한 청구인 주장은 현저히 부당하다. 라) 피청구인은 이 사건 사업부지에 관하여 그 사용, 수익에 필요한 상태를 유지하였는바, 임대차 법리에 의하더라도 청구인이 대부료 지급을 거절할 이유는 없다. (1) 이 부분에 관한 청구인 주장의 요지 청구인은 대부계약에 있어서도 「민법」의 임대차 관련 규정이 적용되고, 이 사건 사업부지에 관하여 피청구인의 귀책으로 인해 이를 사용, 수익하지 못하였으므로, 해당 기간 동안의 대부료는 「민법」 제623조 임대인 수선의무 위반을 이유로 지급 거절할 수 있다고 주장한다. (2) 피청구인의 이 사건 부지에 관한 수선의무는 전부 이행되었는바 청구인이 「민법」 제623조를 근거로 대부료의 지급을 거절할 이유도 없다. 위 나. 항에서 설명하였다시피, 피청구인은 청구인에 대하여 이 사건 사업부지에 관한 2018. 4. 20. 부터 지장물 제거 조치 완료일인 2018. 12. 27.까지의 대부료를 감면하여 주었다. 그러나 그 이후에도 이 사건 사업부지의 사용, 수익이 제한되는 상태였다는 점에 관한 아무런 증거가 존재하지 않는다. 따라서 「민법」상 임대차의 법리가 적용된다고 하더라도 피청구인의 이 사건 사업부지에 관한 수선의무는 전부 이행되었으므로 청구인이 이를 근거로 대부료의 납부를 거절할 수 없다. 마) 피청구인의 청구인에 대한 이 사건 대부료 징수 및 납부 고지는 적법하다. (1) 이 부분에 관한 청구인 주장의 요지 청구인은 공유재산법 제32조제1항에 따르면 대부료는 매년 징수해야 하고, 같은 법 시행령 제32조에 의하면 대부료는 대부 전에 미리 내야 한다고 정하고 있는 사실 등을 근거로, 피청구인이 매년 청구인에게 대부료를 미리 부과하지 않았던 이유는 청구인에게 대부료 면제 사유가 있었음을 알았기 때문이라고 주장한다. (2) 공유재산법 제32조제1항 및 같은 법 제32조를 피청구인의 대부료 징수 시점을 강제하는 규정으로 볼 수 없다. 그러나 이 사건 대부계약 체결 시점 시행 중이던 공유재산법 시행령 제32조제3항에 따르면 ‘지방자치단체의 조례로 정하는 외국인투자기업에 대한 대부료의 경우에는 최초로 준공된 건물 등의 준공일부터 60일 이내 납부하게 할 수 있도록’ 하고 있다. 이는 「○○시 공유재산 관리 조례」 제34조제5항에서도 마찬가지로 기재되어 있다. 「○○시 공유재산 관리 조례」 제25조에 따르면 외국인투자기업의 범위는 「외국인투자 촉진법」을 준용하여 정하고 있으므로, 피청구인은 청구인이 위 범위 내에 속하는 외국인투자기업인 경우, ‘준공일’로부터 60일 내를 대부료 납부 기한으로 하여 대부료를 징수할 수 있다. 따라서 이 사건 호텔이 준공된 2022. 10. 27.로부터 60일 내에 단순히 매년 대부료를 부과하지 않았다는 점만으로 청구인에게 대부료 납부 면책 또는 감면사유가 있다고 볼 수 없다. 또한 공유재산법 제32조제1항이나 같은 법 시행령 제32조상 매년 대부료를 징수하거나, 대부료를 대부 전에 미리 내야한다는 규정 자체로 피청구인이 청구인에게 매년 대부료의 징수를 통지하도록 강제하는 규정으로 보기도 어렵다는 점에서 청구인의 본건 주장은 이유 없다. 바) 청구인의 이 사건 사업부지에 관한 대부료 채권은 소멸시효가 도과하지 않은 채권이다. (1) 이 부분에 관한 청구인 주장의 요지 청구인은 공유재산법 제97조, 「지방재정법」 제82조제1항에 의하여 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리는 그 소멸시효 기간을 5년으로 하고 있음을 전제로, 이 사건 부지에 관한 대부료 채권 중 피청구인의 2022. 11. 2.자 이행청구 전에 발생하여 소멸시효 기간 5년을 도과한 대부료 채권은 「지방재정법」상 소멸시효가 도과(2015년에서 2017년경 발생한 대부료 채권)하였다고 주장한다. (2) 소멸시효는 ‘권리를 행사할 수 있는 때’로부터 진행하는바, 준공일인 2022. 10. 27.을 소멸시효의 기산점으로 보아야 한다. 위 마)(2)항에서 전술하였듯이 공유재산법 제32조제3항에 의하면 피청구인은 이 사건 호텔이 준공된 2022. 10. 27.로부터 60일 내에 대부료를 고지할 수 있다. 따라서 위 준공일 전까지는 법령상 피청구인에게 이 사건 사업부지에 관한 대부료 부과 의무가 발생하지 않고, 준공일이 되어서야 비로소 ‘권리를 행사할 수 있는 때’에 도래하게 된다. 더욱이 2015. 11. 2.경 청구인이 피청구인에게 보낸 공문을 보더라도, 피청구인이 먼저 청구인에 대하여 “공유재산법 시행령 제32조제3항과 「○○시 공유재산 관리 조례」 제34조제5항에 따라 최초로 준공된 건물 등의 준공일부터 60일 이내에 대부료를 납부”한다고 기재한 사실이 있다. 이에 따라 이 사건 대부계약서상에도 동일한 취지로 “대부료의 납기는 영 제32조 및 조례 제34조 규정에 따른다”고 기재하게 되었다. 이와 같이 청구인이 피청구인에 대하여 이 사건 사업부지에 관한 대부료 납기일이 이 사건 호텔의 준공일 이후 60일 내인 점에 관하여 먼저 제안한 사실이 있고, 양 당사자 간 최종적으로 이에 동의하였다. 이에 이 사건 호텔의 준공일인 2022. 10. 27.로부터 5년이 지나지 않은 상태에서 행사한 이 사건 대부료 청구에 관하여 소멸시효가 도과하였다고 볼 수 없다. 사) 이 사건 대부 계약은 최초 무상 대부를 협의하다가 유상 대부 조건으로 변경되어 체결되었다. (1) 이 부분에 관한 청구인 주장의 요지 청구인은 이 사건 대부계약이 체결되기 전 청구인과 피청구인 간 2015. 1.경 체결한 이 사건 협약서에서는 이 사건 부지의 30년 무상 대부를 확약하였음을 근거로, 피청구인의 대표자(시장)이 변경되었다는 사정만으로 청구인에게 이 사건 대부료를 부과한 사실은 부당하다고 주장한다. (2) 이 사건 협약서상 내용은 확정된 계약서의 내용이 아니고, 최초 협약시에도 청구인의 기부채납 또는 임대료 납부는 예정되어 있었다. 이 사건 협약서 제2조 나.에서는 상호협의 하에 청구인이 “지역활성화를 위한 수익증권 기부채납” 또는 “임대료 납부”를 할 수 있다는 점이 기재되어 있고, 제4조제3항에서는 “본 협약서는 관계 법령 및 규정에 저촉되지 않는 범위 내에서 이행되어야 하며 협약내용의 변경사유 발생 등 부득이한 경우 각 당사자의 합의에 의하여 협약의 내용을 변경할 수 있다”고 하고 있다. 공유재산법에서는 무상 대부계약의 경우를 정하고 있고, 피청구인과 청구인은 이 사건 최종 계약서상 공유재산법 시행령 제31조제1항, 「○○시 공유재산 관리 조례」 제27조 제4항제2호를 근거로 한 대부료의 부과에 합의하고 서명날인하였다. 따라서 이 사건 협약서상 ‘무상대부’가 기재되어 있다는 점만으로 이를 최종 확약된 내용으로 볼 수 없는바, 청구인의 동 주장은 이유 없다. 아) 소결론 이와 같이 청구인의 처분에 관한 위법성 주장은 전부 이유 없는바, 이 사건 처분은 적법하다. 【보충서면】 5) 관련 민사소송의 진행 상황 청구인은 이 사건 처분의 원인인 대부료 부과 고지가 위법하다는 점을 근거로 대부료 채무부존재 소송을 제기하였다(○○지원 2023가합00000). 이 사건에서 청구인은 대부료 부과와 이 사건 처분의 위법성을 동시에 다투고 있으나, 위 관련 민사소송에서 이 사건 호텔부지의 대부료 면제 약정 여부, 부지의 사용 수익 제한 여부 등 대부료 채무 존재 여부에 관한 쟁점이 심도 있게 다투어질 것으로 예상된다. 현재도 청구인이 주장하는 대부료 부과고지 및 이 사건 처분의 부당성을 증명하기 위해 제출한 증거가 관련 가처분 사건에서 제출된 증거와 크게 다르지 않다는 점에서, 이 사건 처분 등의 부당성 등이 관련 민사 소송에서 면밀한 심리를 거쳐 판단될 수 있도록 헤아려 주기를 부탁한다. 6) 관련 가처분 사건의 기각 이유 피청구인은 관련 가처분 사건의 기각 사유가 ‘본안 소송에서 면밀한 심리를 거쳐야 한다’는 이유였을 뿐이라고 주장하나 이는 사실과 다르다. 관련 가처분 사건에서는 해당 가처분을 인용할 정도로 피보전권리나 보전의 필요성이 충분히 소명되었다고 보기 어렵다고 판단하면서, ① 청구인과 피청구인 간 체결된 이 사건 협약 및 공유재산법, 「○○시 공유재산 관리 조례」 등에 비추어 볼 때, 이 사건 토지를 무상으로 대부하였다고 단정하기 어렵고, ② 이 사건 조례에 따라 대부료 등 감면 특례를 부여할 수 있는 조건인 ‘1일 평균 고용인원 300명 이상인 사업’에 관하여 청구인이 제출한 자료만으로는 이와 같은 사업을 실제로 영위한다고 단정하기에 부족하며, ③ 청구인은 이미 착공 신고일인 2018. 4. 20.부터 지장물 제거 조치 완료일인 2018. 12. 27.까지 대부료를 감면 받은 사실이 있고