대구광역시 북구 - 화물자동차 운송사업자가 변경허가를 받지 않고 허가사항을 변경하여 1차 행정처분을 받은 이후에도 위반행위가 계속되는 경우 2차 행정처분을 할 수 있는지 여부(「화물자동차 운수사업법 시행령」 별표 1 제2호 관련)

화물자동차법 제3조제1항에서는 화물자동차 운송사업을 경영하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항 본문에서는 같은 조 제1항에 따라 화물자동차 운송사업의 허가를 받은 자가 허가사항을 변경하려면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 변경허가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제19조제1항제2호에서는 국토교통부장관은 변경허가를 받지 않고 허가사항을 변경한 경우 그 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명령하거나 감차 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 제1항에 따른 허가취소ㆍ사업정지 처분 또는 감차 조치 명령의 기준과 절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다. 그리고, 화물자동차법 시행령 제5조제1항에서는 화물자동차법 제19조제1항에 따른 허가취소, 사업정지 처분 또는 감차 조치 명령은 같은 영 별표 1의 기준에 따라 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 영 별표 1 제2호에서는 같은 법 제3조제3항에 따른 변경허가를 받지 않고 허가사항을 변경한 경우 1차 행정처분은 위반차량의 60일 운행정지, 2차 행정처분은 위반차량 감차 조치, 3차 행정처분은 허가취소를 규정하고 있으며, 같은 표 비고 제4호 본문에서는 위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 기준은 행정처분을 한 날부터 1년 이내에 같은 내용의 위반행위를 적발한 경우에 적용한다고 규정하고 있는바, 이 사안은 운송사업자가 화물자동차법 제3조제3항 본문에 따른 변경허가를 받지 않고 허가사항을 변경하여 1차 행정처분(위반차량의 60일 운행정지)을 받은 후에도 해당 위반행위가 계속되는 경우 2차 행정처분(위반차량 감차 조치)을 할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다. 먼저, 화물자동차법 제3조제3항 본문을 위반하여 변경허가를 받지 않고 허가사항을 변경하는 경우에 대한 행정처분의 기준에 관하여 화물자동차법 시행령 별표 1 제2호에서는 1차 행정처분(위반차량의 운행정지 60일), 2차 행정처분(위반차량 감차 조치), 3차 행정처분(허가취소)으로 구분하여 규정하고 있고, 같은 표 비고 제4호 본문에서는 위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 기준은 행정처분을 한 날부터 1년 이내에 같은 내용의 위반행위를 적발한 경우에 적용한다고 규정하고 있는바, 2차 행정처분은 1차 행정처분을 한 날부터 1년 이내에 1차 행정처분의 대상이 되는 위반행위와 같은 내용의 위반행위에 대한 적발행위가 있는 경우에 할 수 있고, 이 때 행정처분기준에 따른 차수 산정의 기준일은 행정처분일과 그 처분 이후의 위반행위에 대한 적발일이 되므로 1차 행정처분이 있은 후 위반행위가 계속되어 해당 처분일부터 1년 이내에 적발되었다면 2차 행정처분을 할 수 있다고 할 것입니다. 그리고, 2차 행정처분의 대상이 되는 위반행위는 “화물자동차법 제3조제3항 본문에 따른 변경허가 없이 허가사항을 변경한 행위”이고, 1차 행정처분의 대상과 동일한 것으로서 새로운 위반행위가 없는 것으로 볼 여지도 있으나, 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지에 따라 결정된다고 할 것인데(대법원 2016. 3. 24. 선고 2015두48235 판결 참조), 1차 행정처분의 대상이 된 기간과 별개의 기간에 이루어진 위반행위는 위반행위의 시점에 차이가 있으므로 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 인정되지 않는다고 할 것이고, 화물자동차법 제3조제3항 본문에 따라 변경허가를 받을 의무는 1차 행정처분이 있은 후에도 여전히 존재하므로 1차 행정처분 이후에도 해당 규정에 따른 변경허가를 받지 않고 변경허가가 필요한 행위를 계속하는 이상 그 계속되는 행위마다 별개의 위반행위가 존재하는 것이 되며, 1차 행정처분의 대상인 위반행위에 따른 법 위반상태의 계속으로 볼 수는 없다고 할 것입니다. 나아가, 위반행위의 차수에 따라 가중된 행정처분을 부과하는 취지는 종전 행정처분의 경고적 기능을 무시하고 다시 위법한 행위를 하였다는 점에서 비난 가능성이 더 크기 때문이라고 할 것인바(법제처 2014. 9. 5. 회신 14-0571 해석례 참조), 화물자동차법 제3조제3항 본문을 위반하여 변경허가를 받지 않고 허가사항을 변경함에 따라 같은 법 제19조제1항제2호 및 같은 법 시행령 별표 1 제2호에 따라 1차 행정처분을 받아 해당 위반차량에 대하여 60일간 운행을 정지당하여 그 기간 동안 해당 위반차량으로 사업을 하지 못하여 사업이 중단되었는데, 운행정지기간 후 다시 해당 위반차량을 화물운송사업에 사용하는 것은 1차 행정처분의 경고적 기능을 무시한 것으로 화물자동차법 시행령 별표 1 제2호에 따라 1차 행정정처분(위반차량 운행정지 60일)에서 가중된 2차 행정처분(위반차량 감차 조치)의 대상이 되는 행위에 해당한다고 할 것입니다. 만일, 1차 행정처분의 대상이 된 위반행위와 그 처분 이후의 위반행위를 동일한 것으로 보아 2차 행정처분을 할 수 없다고 한다면, 해당 운송사업자는 비교적 가벼운 1차 행정처분에 따른 제재만 받고 그 이후에는 계속하여 화물자동차법에 위반된 사업을 경영할 수 있다는 결과가 되고, 이는 화물자동차법 시행령 별표 1 제2호에서 동일한 위반행위에 대하여 위반차수에 따라 가중된 행정처분을 규정하고 있는 취지에 어긋나게 된다고 할 것입니다. 이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 운송사업자가 화물자동차법 제3조제3항 본문에 따른 변경허가를 받지 않고 허가사항을 변경한 사유로 1차 행정처분을 받은 후에도 해당 위반행위가 계속되는 경우, 1차 행정처분 후 1년 이내에 위반행위를 적발하면 2차 행정처분(위반차량 감차 조치)을 할 수 있다고 할 것입니다.