12개 신용카드업자의 부당한 공동행위 관련 과징금 재산정에 대한 건

1. 과징금 재산정 경위 2005. 8. 18. 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)는 비씨카드 주식회사, 농업협동조합중앙회, 중소기업은행, 주식회사 한국씨티은행, 주식회사 조흥은행(現 신한카드 주식회사), 주식회사 우리은행, 주식회사 제일은행(現 주식회사 스탠다드차타드 제일은행), 주식회사 하나은행, 주식회사 국민은행, 주식회사 부산은행, 주식회사 대구은행, 주식회사 경남은행<각주>3</각주>의 부당한 공동행위에 대하여 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(2004. 12. 31. 법률 제7315호로 개정되기 전의 것. 이하 “법”이라 한다.) 제19조 제1항 제1호 위반을 이유로 시정명령, 공표명령과 함께 총 10,092백만원의 과징금을 부과하였고, (공정거래위원회 의결 제2005-129호) 피심인들은 위원회의 의결에 대해 서울고등법원에 시정명령 및 과징금부과처분 취소청구소송을 제기하였다. 이에 대해 서울고등법원은 원심결의 시정명령 및 공표명령 부분은 적법하다고 판단하였으나, 과징금이 이 사건 합의의 경쟁제한성 정도나 피심인들이 취득한 이득규모 등을 제대로 고려하지 않고 과징금의 제재적 성격만을 지나치게 강조한 나머지 비례의 원칙 등에 위배되어 지나치게 과중하게 산정됨에 따라 과징금납부명령이 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 판시(2007. 1. 25, 2005누21233)하였고, 이에 대한 위원회와 피심인들의 상고에서 대법원도 서울고등법원과 동일한 취지로 판시(2008. 8. 21. 2007두4919)하여 서울고등법원의 판결내용을 확정(상고기각)하였다. 대법원의 판시내용을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 대법원은 ①피심인들이 비씨카드라는 단일 상표와 가맹점을 공동으로 이용하고 정산처리시스템 등을 공동수행함으로써 일정한 업무영역에서는 상당한 경제적 효율성과 통일성을 기하는 효과를 달성하고 있고 이 사건 합의는 그와 같은 제휴관계의 합동적 구조 하에서 행하여진 것이라는 특수성이 있는데, 이 사건 합의의 '중대성 정도’ 평가에서는 그러한 점이 제대로 반영되었다고 보기 어려운 점, ②피심인들이 이 사건 합의의 대상이었던 42개 업종 중 3개 업종에 대한 가맹점 수수료를 인하하고 36개 업종에 대하여서는 그 시행을 보류함으로써 이 사건 합의로 인해 실제 취득한 부당이득액은 크지 않을 것으로 보이는 점에 비추어 볼 때 위원회가 임의적 조정과징금 산정단계에서 36개 미실행업종에 대해 30%를 감경한 것은 부당하다는 점, ③위원회는 피심인들이 이 사건 합의의 위법성이나 피고의 조사사실을 알면서도 스스로 위반행위를 종료하거나 시정하지 않았다고 과징금을 가중하고 있으나, 피심인들의 법적 지위 보호(무혐의 추정)나 방어권 보장 등의 측면에서 볼 때 이러한 사정은 과징금의 가중사유가 되기 어렵다는 점을 종합적으로 고려할 때 이 사건 과징금은 이 사건 합의의 경쟁제한성 정도나 피심인들이 취득한 이득 규모 등을 제대로 고려하지 않고 과징금의 제재적 성격만을 지나치게 강조한 결과, 비례의 원칙 등에 위배되어 지나치게 과중하게 산정됨에 따라 이 사건 과징금 납부명령에는 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 판단하였다. 따라서 이 사건 의결 중 과징금부과처분은 법원판결의 확정에 따라 전부취소 되었고 그에 따른 과징금 환급이 완료되었으므로, 위원회는 대법원의 판결취지를 반영하여 피심인들에 대한 과징금을 다음과 같이 재산정하기로 한다. 2. 원심결의 내용 가. 행위사실 피심인 비씨카드 및 회원은행 11개사는 2004. 5. 27. 제5차 운영위원회<각주>4</각주>를 개최하여 ①가맹점 업종별 발급사보전수수료의 최저 수수료율을 1.5%에서 2%로 상향조정하고, ②대형할인점 등 34개 업종에 대해서 수수료를 상향조정하며, ③조산원 등 8개 업종에 대해서 수수료를 하향조정하기로 하는 것을 주요 내용으로 하여 아래의 <표 1>과 같이 42개 가맹점 업종별 발급사보전수수료율을 변경하기로 합의한 후 2004. 7. 1.부터 이를 실행하기로 하였다. <표 1> 가맹점 업종별 발급사보전수수료율 변경내역 (단위 : %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120740357" alt="이유 1번째 이미지" ></img> 비씨카드는 위의 합의내용을 2004. 5. 28. 11개 회원은행에 통지하였으나, 가맹점들의 반발 등을 우려하여 2004. 7. 26. 회원은행들에게 시행시기를 2004. 9. 1.로 연기한다고 통보하였다. 또한, 비씨카드는 2004. 8. 24. 회원은행들에게 주유소 등 36개 업종에 대해서는 시행을 보류하며, 대형할인점, 인터넷P/G, 인터넷 전자상거래(인터넷몰1), 혼수전문점, 조산원 및 건강진단 등 6개 업종에 한하여 위의 합의내용과 같이 시행한다고 통보하였다. 나. 의결내용 위원회는 피심인 12개 신용카드업자들의 위 가.의 행위가 법 제19조 제1항 제1호에 해당된다고 판단하고, 피심인들에 대하여 시정명령, 공표명령 및 과징금 납부명령을 의결하였으며, 과징금 납부명령과 관련하여 다음과 같은 기준으로 과징금을 산정하였다. (1) 이 사건 부당한 공동행위에 대하여 법 제22조, 법 시행령 제61조, '구 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시’(2004. 4. 1. 공정거래위원회 고시 제2004-7호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다)에 의하여 과징금을 부과하였다. (2) 기본과징금의 산정 (가) 관련매출액 위반행위의 시작일은 42개 업종의 가맹점수수료를 상향 또는 하향 조정하기로 구체적으로 합의한 날인 2004. 5. 27.로 하였고, 위반행위의 종료일은 이 사건 부당한 공동행위가 파기된 사실이 없으므로 위원회 심의일인 2005. 6. 29.로 하였다. 관련용역은 이 사건 합의로 인하여 직접 또는 간접적으로 영향을 받은 42개 업종의 가맹점에 대해 피심인들이 제공한 신용카드업 분야 결제서비스로 보았다. 따라서 관련매출액은 2004. 5. 27.부터 2005. 6. 29.까지 대형할인점 등 42개 업종의 가맹점에 대하여 피심인들이 제공한 용역의 대가인 가맹점수수료 수입액으로 하였고, 가맹점수수료 수입액을 6개 시행 업종과 36개 시행보류 업종으로 구분하였다. (나) 부과기준율 과징금고시와 '과징금부과시 관련매출액의 산정 및 위반행위 중대성 판단에 관한 운영지침’(이하 '운영지침’이라 한다)의 부당한 공동행위 세부평가기준에 따라 위반행위 내용에 따른 점수는 1.5점, 시장점유율에 따른 점수는 0.2점, 위반행위의 파급효과에 따른 점수는 0.6점으로 합계 2.3점이었다. 이는 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 부과기준율은 3.775%로 하였다. (다) 기본과징금 기본과징금은 위 관련매출액에 부과기준율 3.775%를 곱하여 산정하였다. (3) 임의적 조정과징금의 산정 (가) 가중비율 및 사유 비씨카드는 운영위원회를 주관하면서 위반행위를 주도한 경우에 해당되는 점을 고려하여 100분의 20을 가중하였다. 12개 신용카드업자들은 1998. 1. 14. 가맹점수수료율에 대한 부당한 공동행위로 시정명령을 받은 사실이 있는 바, 위반행위의 위법성과 부당한 공동행위가 진행중임을 알고 있으면서도 정당한 이유없이 위원회 심의일까지 위반행위를 종료하거나 시정하지 아니한 경우에 해당되므로 대형할인점 등 6개 시행 업종에 대해서 100분의 20을 가중하고, 주유소 등 36개 시행보류 업종에 대해서는 100분의 10을 가중하였다. (나) 감경비율 및 사유 12개 신용카드업자들은 42개 업종에 대한 기준 가맹점수수료율에 대한 합의를 하고 대형할인점 등 6개 업종에 대해서 시행하였으나 주유소 등 36개 업종에 대해서는 시행하지 아니한 채 잠정 보류하였으므로, 위 36개 업종은 공동행위의 합의를 하고 실행하지 아니한 경우에 해당되어 36개 시행보류 업종에 대해서는 100분의 30을 감경하였다. (다) 임의적 조정과징금 위 가중 및 감경비율을 상호 공제하면, 비씨카드는 6개 시행 업종에 대해서 100분의 40이 가중되었고, 36개 시행보류 업종에 대해서는 기본과징금이 그대로 유지되었다. 한편 11개 회원은행들은 6개 시행 업종에 대해서 100분의 20이 가중되었고, 36개 시행보류 업종에 대해서는 100분의 20이 감경되었다. (4) 부과과징금의 산정 국내 신용카드업 분야 결제서비스 시장에서 피심인들 이외에 경쟁사업자가 다수 존재하고 있는 점을 감안할 때 이 사건 합의로 인해 비씨카드라는 상표내의 경쟁은 제한되나 다른 상표와의 유효경쟁은 존재하고 있는 점, 피심인들 사이의 업무제휴관계와 가맹점 관리 등 구조적 특성이 있는 점 등을 감안하여 임의적 조정과징금에서 100분의 20을 감액하여 부과과징금을 정하였다. 위원회가 위와 같이 산정한 12개 신용카드업자들의 관련매출액, 기본과징금, 임의적 조정과징금 및 부과과징금은 아래의 <표 2>와 같다. <표 2> 부과과징금 산정내역 (천원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120740359" alt="이유 2번째 이미지" ></img> (천원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120740361" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 3. 과징금 재산정 가. 기본과징금 산정 대법원의 판결취지는 이 사건 합의의 '중대성 정도’를 평가할 때 운영지침상의 세부평가기준에 기재된 전형적인 기준 이외에 이 사건 합의에 특유한 구체적인 사정까지도 충분히 고려하여야 한다는 것이다. 따라서 이 사건이 가격담합이라는 점에서 경쟁제한성이 매우 큰 것은 사실이지만, 피심인들이 비씨카드라는 단일 상표와 가맹점을 공동으로 이용하고 정산처리 시스템 등을 공동사용함으로써 일정한 업무영역에서는 상당한 경제적 효율성과 동일성을 기하는 효과를 달성하고 있다는 점 및 이러한 제휴관계의 합동적인 구조 하에서 이루어진 이 사건 합의의 특수한 사정을 고려할 때, 전업카드사의 합의행위와 동일한 기준으로 단순비교하기는 어렵다는 점을 감안하여 이 사건 합의를 '중대한 위반행위’에 해당한다고 볼 것이며 부과기준율은 과징금고시의 해당 부과기준율 범위 중 가장 낮은 1.5%로 한다. 대법원 판결에서 원심결의 과징금 납부명령과 관련하여 관련매출액의 산정 및 합의의 존속기간은 적법하다고 하였으므로, 관련매출액은 2004. 5. 27.부터 위원회 심의일인 2005. 6. 29.까지 42개 업종의 피심인들 가맹점에 대해 제공한 용역의 대가인 가맹점수수료 수입액으로 보았으며 여기에 부과기준율인 1.5%를 곱하여 산출한 기본과징금은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 피심인별 기본과징금 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120740363" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 나. 임의적 조정과징금의 산정 대법원에서 피심인들이 실제로 취득한 부당이득액은 거의 없는데도 36개 미실행업종에 대해 과징금을 임의적 조정과징금을 30% 감경한 것이 부당하다고 판시하였으나, 과징금고시에 사업자들간에 공동행위의 합의를 하고 실행을 하지 아니한 경우 임의적 조정과징금 산정시 의무적 조정과징금의 최대 100분의 30까지 감경할 수 있다고 규정되어 있으므로, 시행보류 업종에 대한 임의적 조정과징금은 과징금고시의 규정에 따라 의무적 조정과징금의 100분의 30을 감경하되 부과과징금 산정 단계에서 피심인들이 해당 업종에서 취한 부당이득액이 거의 없다는 점을 충분히 고려하고자 한다. 또한 비씨카드의 경우, 운영위원회를 주관하면서 위반행위를 주도한 경우에 해당되므로 전 업종에 대하여 의무적 과징금의 100분의 20을 가중한다. 또한 대법원은 피심인들이 이 사건 합의의 위법성이나 위원회의 조사사실을 알면서도 스스로 위반행위를 종료하거나 시정하지 않았음을 이유로 위원회가 과징금을 가중한 것은 피심인들의 법적지위 보호나 방어권 보장 등의 측면에서 볼 때 과징금의 가중사유가 되기 어렵다고 판시함에 따라, 위원회는 12개 신용카드업자들이 이 사건 합의의 위법성이나 위원회의 조사사실을 알면서도 스스로 위반행위를 종료하거나 시정하지 않았다는 이유로 과징금을 가중하지 않는다. 위와 같이 가중 및 감경비율을 상호 공제하면, 비씨카드의 경우 6개 시행 업종에 대하여 100분의 20이 가중되고 36개 시행보류 업종에 대하여 100분의 10이 감경되며, 11개 회원은행의 경우 6개 시행 업종에 대하여 기본과징금이 그대로 유지되고 36개 시행보류 업종에 대하여 100분의 30이 감경된다. 이에 따라 산출된 임의적 조정과징금은 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 피심인별 임의적 조정과징금 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120740365" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 다. 부과과징금 산정 국내 신용카드 결제서비스 시장에서 피심인들 외에 경쟁사업자가 다수 존재하므로 이 합의로 인해 브랜드 내 경쟁은 제한되나 브랜드간 유효경쟁은 존재하고 있다는 점, 피심인들간 업무제휴관계와 가맹점 공동관리 등 구조적 특성이 있는 점 등을 감안하여 모든 피심인들의 6개 시행 업종에 대한 임의적 조정과징금에서 100분의 20을 감경한다. 한편, 36개 시행보류 업종의 경우 위와 같은 사정 뿐 아니라 합의의 시행 보류로 인하여 피심인들이 실제로 발생시킨 경제적 또는 재정적 이익이 거의 없다는 점을 고려하여 임의적 조정과징금 산정시 최대한의 감경비율인 100분의 50<각주>5</각주>을 적용하였다. 이에 따라 산출된 부과과징금은 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 피심인별 부과과징금 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120740367" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 4. 결론 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제1호의 규정에 위반되므로 같은 법 제22조를 적용하여 주문과 같이 의결한다.