“GS건설 발주 해외정유시설공사 중 여과시스템설치 하도급 입찰”관련 4개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 '사업자’라 함은 제조업, 서비스업, 기타 사업을 행하는 자를 말하는바, 미국폴(Pall Corp.)<각주>1</각주>의 국내 현지법인인 한국폴 주식회사와 달만 인더스트리얼 그룹 유한책임회사<각주>2</각주>(국내 현지 법인이 없음, 이하 '달만’으로 약칭한다)는 각 산업용 필터 등을 제조ㆍ판매하는 자로서, 아이펙이엔지 주식회사와 ㅇㅇㅇ 유한책임회사(이하 회사명을 지칭함에 있어 '주식회사’ 및 '유한책임회사’는 (주) 또는 (유)로 표기하거나 생략한다)는 수주활동 서비스를 제공하는 자로서 각 법 제2조 제1호의 사업자에 해당된다. 나. 피심인 일반현황 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122391517" alt="이유 1번째 이미지" ></img> (최근 3년간 단위 : 백만 원, 명) * 한국폴과 달만의 결산일은 7월말임 (2011회계기간은 2010. 8. 1. ~ 2011. 7. 31.) ** 달만의 재무현황은 2012. 6. 12. 기준 원화로 환산 다. 시장구조 및 실태 1) 세계 산업용 플랜트 건설시장 현황 가) 시장의 개요 및 특성 3 대규모의 산업용 플랜트를 건설하거나 이미 건설된 플랜트를 업그레이드하는 데에는 일반적으로 다음의 두 가지의 주요 과정을 거친다. 4 우선, 최종 사용자인 고객은 엔지니어링 회사에 해당 시설의 설계를 발주한다. 설계과정에는 플랜트의 규모 및 복잡성에 따른 구조, 토대, 전기 서비스, HVAC(Heating, Ventilating and Air Conditioning), 화학처리(여과과정 포함), 소화 등의 분야에 대해 전문성을 가진 설계회사가 참여한다. 5 이러한 설계과정에서 관련 부품 및 시스템의 잠재적 공급업체들과 어떤 제품 및 기술을 사용할 것인지를 판단하기 위한 조사를 진행하기도 한다. 6 다음으로, 기본 설계가 완료된 이후 최종사용자인 고객은 입찰을 통하여 종합건설업체에게 플랜트 건설을 발주하며, 대부분의 경우 다수의 하청업자 및 공급업체가 해당 플랜트의 건설에 참여한다. 주요 산업용 플랜트 건설과 관련하여 설계와 건설을 모두 수행할 수 있는 대규모 회사들이 존재하지만 통상 대규모 산업용 플랜트의 경우 설계와 건설은 별도로 진행된다. 나) 시장규모 7 전 세계적으로 수만 개의 다양한 유형의 대규모 산업용 플랜트 시설이 존재한다. 여기에는 정유시설은 물론 발전소(석탄, 석유, 원자력), 제철소, 제지공장, 화학공장, 알루미늄 제련소, 자동차 제조공장, 항공기 제조공장 등이 여기에 포함되며, 이들 시설의 신설은 물론 기존 시설의 확충을 위한 개선작업도 많이 이루어진다. 8 전 산업분야를 통틀어 한 해의 주요 플랜트 건설 및 개선 프로젝트의 수가 얼마나 되고 그 금액이 얼마인지를 정확하게 추정하는 것은 매우 어려우나, 대략 한 해에 전 세계적으로 약 5,000억 달러가 넘는 금액이 새로운 산업용 플랜트 건설 및 플랜트 개선작업에 소요되는 것으로 추정된다. <표 2> 세계의 주요 플랜트 건설 회사 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122391521" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 세계 정유시설 건설시장 현황 가) 시장의 개요 및 특성 9 다른 유형의 대규모 산업용 플랜트의 경우와 마찬가지로 정유시설을 새로 건설하거나 기존 시설을 업그레이드하는 데에 설계단계와 건설단계의 두 단계를 거친다. 설계와 건설 업무는 통상 두 업체가 나누어 진행하며, 최종사용자인 고객은 기본설계가 완료된 후 종합건설업체로서의 역할을 수행할 수 있다고 판단되는 다수의 업체를 대상으로 입찰을 실시한다. 건설단계는 통상 종합건설업체가 수행하며 다수의 하청업체 및 공급업체가 참여한다. 나) 시장의 규모 10 전 세계적으로 현재 약 700여 개의 정유시설이 운영 중에 있다. 전혀 새로운 정유시설을 건설하는 것은 드물지만 많은 정유시설이 대규모의 자본투자를 포함하여 적어도 하나 이상의 대규모 개선 프로젝트(새로운 정유설비의 설치 등)가 연중 진행되는 것이 보통이며, 대부분의 경우 종합건설업체가 이를 수행하게 된다. 11 2011년 봄 현재 전 세계적으로 147개의 정유시설 프로젝트가 알제리, 모르코, 카자흐스탄 등 60여개 국가에서 진행 중이며, 이들 프로젝트들은 Aker Soutions, Bechtel, ExxonMobil 등 29개 건설업체에 의해 계획ㆍ엔지니어링ㆍ건설되고 있다.<각주>3</각주>3) 여과시스템 시장현황 가) 시장의 개요 및 특성 12 이 사건 공동행위의 대상이 된 여과시스템은 입자상 물질, 즉 유동상식 접촉분해시설(Fluid Catalyst Cracking Unit)이 피드오일(Feed Oil)을 가솔린으로 변화시키는 반응을 촉진하는 촉매제를 제거하기 위해 사용된다. 13 피심인들은 다양한 유형의 여과시스템을 제조ㆍ판매하고 있다. 여기에는 탄화수소를 기초로 한 대체연료의 제조에 사용되는 여과시스템, 화학제품 제조에 사용되는 여과시스템, 혈액 여과시스템, 생물약제 및 생물공학의 관련제품 제조에 사용되는 여과시스템, 식품 및 음료의 제조에 사용되는 여과시스템, 지역 정수 처리용 여과시스템, 항공우주산업에 사용되는 여과시스템, 마이크로 전자공학 산업에 사용되는 필터시스템 등이 포함된다. 14 피심인들이 이 사건과 관련하여 정유시설 용도로 특별하게 제조하고 판매하는 것은 액체를 처리하기 위한 Backwash 시스템(이하 'BW 여과시스템’이라 한다)인 '슬러리 오일 여과시스템’과 가스를 처리하기 위한 'FCC(Fluid Catalyst Cracking) 오프가스 Blowback 여과시스템’(이하 'BB 여과시스템’이라 한다)이다. 15 BW 여과시스템은 모든 정유의 처리과정에 필요한 것은 아니며, 증류장치 아래에서 나오는 슬러리 오일을 처리하는 경우에 사용된다. 슬러리 오일 필터는 상호 연결된 파이프 및 필터 엘리먼트를 포함한 필터용기와 밸브, 계측, 통제 시스템 및 스키딩, 사다리 그리고 플랫폼으로 구성된다. 16 BB 여과시스템은 재생기로부터 나오는 연료가스를 처리하기 위한 것이다. 피심인이 제조하는 BB 여과시스템은 배리어 타입(Barrier Type) 시스템으로 필터용기, 필터 엘리먼트, 연결 파이프, 밸브, 계측 및 통제기로 구성되어 있다. 17 한편, 정유시설에서는 필터 또는 분리기를 필요로 하거나 사용하는 다수의 다른 공정들이 존재한다. 전형적인 예로 액상의 오염물질을 제거하기 위해 연료가스를 처리하는 과정(가스-액체 분리), 미립자 또는 물을 제거하기 위해 가솔린, 항공유, 나프타 또는 디젤과 같은 최종 제품을 처리하는 과정(액체-액체 및 액체-미립자 분리), 그리고 정유시설의 다양한 장소에서 사용되는 증기생성을 위해 물을 처리하는 과정(액체-미립자 분리)이 있다. 나) 시장의 규모 18 전 세계의 여과시스템의 총 연간매출액은 370억 달러를 상회하며, 에너지 분야의 여과시스템이 약 60억 달러를 차지한다. 19 BW 여과시스템의 공급에 있어서 2010년 현재 5개 내지 7개 업체들이 활발하게 경쟁하고 있으며, 피심인을 포함한 상위 4개 사가 90%를 점유하고 있다. <표 3> BW 여과시스템 관련 세계 시장현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122391523" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 4) 본건 입찰 내용 20 아랍에미레이트연합(UAE) 수도 아부다비에 있는 국영 정유회사 애드녹(ADNOC; Abu Dhabi National Oil Company)의 자회사인 타크리어(Takreer, Abu Dhabi Oil Refining Company)는 2009년경 루와이스 정유공장 확장 공사(Ruwais Refinery Expansion Project)를 발주하였는데, 지에스건설(이하 'GS건설’이라 한다)은 루와이스 정유공장 확장공사 총 7개 패키지 중 2번 패키지인 '중질유 유동상 촉매 분해공정 프로젝트’와 7번 패키지인 항만시설 공사를 2010. 3. 1. 수주하였다. 21 GS건설이 수주한 2번 패키지는 '중질유 유동상 촉매 분해 공정’을 활용한 31억 달러 규모의 정유시설을 건설하는 것으로서 정유공정에는 기계의 부식이나 공해를 유발하는 불순물을 제거하는 공정이 필수적으로 포함된다. 22 불순물 제거 공정을 위해 GS건설은 2010. 6월경부터 여과시스템에 대한 하도급 입찰을 실시하였는데, 동 입찰은 세척수를 사용하는 BW 여과시스템인 슬러리 여과 패키지(Slurry Filter Package), 3단계 분리장치(Third Stage Separation; TSS) 및 이와 연결된 압축공기를 사용하는 방식의 BB 여과시스템인 4단계 분리장치(Fourth Stage Separation; FSS)로 나누어 진행되었다. 당초 GS건설은 TSS와 FSS를 패키지로 하여 입찰하려 하였으나, 2010. 12월경 최종적으로 이런 계획을 변경하여 이를 분리하여 입찰을 진행하기로 결정하였다. 23 GS건설이 BW 여과시스템 및 BB 여과시스템의 하도급에 대해 실시한 입찰의 세부 절차는 아래의 <표 4> 및 <표 5>와 같다. <표 4> GS건설의 BW여과시스템 입찰 세부절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122391525" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <표 5> GS건설의 BB여과시스템 입찰 세부절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122391527" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 1) 합의 가) 합의 개요 24 한국폴과 달만은 GS건설이 2010. 6. ～ 2011. 3. 기간 동안 실시한 '아랍에미레이트 연합 루와스 정유시설 확장공사’ 중 BW 여과시스템(슬러리 여과패키지)의 설치와 BB 여과시스템의 설치에 대한 입찰에서 각자의 판매대리인의 조력을 받아 사전에 낙찰자, 투찰가격을 결정하는 방법으로 합의하였다. 나) 합의의 당사자 (1) 한국폴 25 한국폴은 미국 뉴욕주 포트 워싱턴에 소재한 본사(Pall Corporation)의 한국 자회사인데, 미국 본사는 여과(Filteration), 분리(Separation), 정화(Purification) 등의 산업에서 선도적인 기술을 지닌 세계적인 전문회사로서 뉴욕증권거래소(NYSE)에 상장된 회사이다. 사업영역은 Energy & Water, Aeropower, Microelectronics, Food & Beverage, Medical, Bio Pharmaceuticals 등 6개 분야이며, 이중 에너지 분야는 F&C(Fuel and Chemicals)와 Power Generation의 하부 분야로 구성되어 있다. 26 대부분 여과시스템 공급자들은 대규모 입찰의 경우 해당 지역의 판매대리인(Sales Agent)과 함께 입찰업무를 수행하는데, 한국폴 역시 각 사업부문에 따라 판매대리인을 두고 입찰업무를 수행한다. 27 한국폴은 본건 입찰의 대상인 여과시스템이 속한 F&C(Fuel and Chemicals) 사업부문의 판매대리인으로 서울 지역에서는 아이펙이엔지와 엑시마코리아를, 울산지역에서는 아이엠씨를 각 선정하였다. (2) 달만 28 달만은 네덜란드에 소재한 여과시스템 전문회사로서 한국자회사를 두고 있지 않다. 달만은 본건 입찰과 관련하여 판매대리인 ㅇㅇㅇ의 ㅇㅇㅇ을 통해 한국 고객과 접촉하고 정보를 수집하였다. (3) 아이펙이엔지 29 아이펙이엔지의 대표이사 반ㅇㅇ은 한국폴의 F&C 에너지 부서에서 약 4년 동안 근무한 경력을 가지고 있으며, 2002년경 퇴사하여 아이펙이엔지를 설립하였다. 아이펙이엔지는 한국폴과 판매대리인 계약을 체결하여 GS건설 등을 담당하기로 약정하였으며, 고객과 접촉하여 고객의 선호 또는 경쟁사 제품에 대한 기술 및 가격 정보를 수집하여 제공하는 등 입찰과정에 조력하는 일을 하였다. (4) ㅇㅇㅇ 30 ㅇㅇㅇ 유한책임회사의 대표이사인 ㅇㅇㅇ의 부인인 ㅇㅇㅇ은 달만과 서면으로 판매대리계약을 체결하지 아니하고 구두로 판매대리계약을 체결하였으며, 한국 고객과 접촉하여 고객의 선호 또는 경쟁사 제품에 대한 기술 및 가격 정보를 수집하여 제공하는 등 입찰과정에 조력하는 일을 하였다. 다) 합의의 배경 31 한국폴은 본건 입찰과 관련하여 BW 여과시스템과 BB 여과시스템을 모두 공급할 수 있는 능력을 가지고 있었으나 GS건설이 당초 BB 여과시스템과 3단계 분리장치인 TSS를 일괄하여 입찰하려는 계획을 가지고 있었기 때문에 TSS를 공급하지 않는 한국폴로서는 독자적으로 당초 입찰에 참가할 수 없었다. 반면 달만은 BW 여과시스템, TSS 및 BB 여과시스템 패키지 모두 공급할 수 있는 능력이 있었다. 32 BW 여과시스템 입찰의 경우, 당초에는 한국폴과 달만 뿐만 아니라 General Atomics Electronic Systems Inc.(GA-ESI), Filtrex Corporation, 씨케이씨(CKC) 등도 경쟁을 하고 있었으나 GA-ESI는 GS건설로부터 견적요청을 받지 못하였고, Filtrex와 씨케이씨는 2010. 8. 실시된 기술평가 절차에서 탈락하여 결국 한국폴과 달만 등 2개사만 경쟁사로 남게 되었다. 33 TSS 및 BB 여과시스템의 경우, 한국폴이 당초 예정된 일괄입찰 방식 때문에 참여할 수 없었던 관계로 달만과 Emtrol LLC가 입찰에 참여할 예정이었고, 한국폴의 미국 본사가 Emtrol의 하청업자로 BB 여과시스템을 공급하는 계획을 가지고 있었다. 그러나 GS건설이 2010. 12. 당초 계획을 변경하여 TSS와 BB 여과시스템을 분리하여 발주하기로 하고 TSS는 엠트롤이 수주하는 것으로 결정되었고 이에 한국폴과 달만이 BB 여과시스템 건설의 입찰에서 경쟁하는 구조로 되었다. 라) 합의 및 합의의 실행 (1) 합의 34 아이펙이엔지와 ㅇㅇㅇ은 GS건설이 발주하는 여과시스템 입찰에서 BW 여과시스템은 한국폴이 낙찰받고 BB 여과시스템은 달만이 낙찰받기로 하는 데 합의한 후 입찰 당사자인 한국폴과 달만도 이러한 합의에 참여하도록 하면서 이 사건 부당한 공동행위에 대한 한국폴, 달만, 아이펙이엔지, ㅇㅇㅇ(이하 '피심인들’이라 한다) 사이의 합의가 성립하였으며, 그 합의의 세부과정은 아래와 같다. 35 ㅇㅇㅇ의 ㅇㅇㅇ은 2010. 8. 11. 아이펙이엔지의 대표이사 반ㅇㅇ과 한국폴의 김ㅇㅇ에게 전자메일을 보내어 약속대로 달만은 BW 여과시스템 입찰에서 포기하였으며 이에 따른 BW 여과시스템 입찰 최종가격은 준비 중에 있다고 하였고 이에 대한 자신의 몫도 챙겨달라고 하였다. 36 이에 대한 답장 이메일(2010. 8. 12.)에서 반ㅇㅇ은 ㅇㅇㅇ에게 '밀어주는 김에 확실히 밀어줘요’라면서 BW 여과시스템 입찰 최종가격을 700만 달러 정도 되게 해달라고 부탁하고 그 대가로 '후사’하겠다고 하였다. 또한 동 전자메일에서 반ㅇㅇ은 BW 여과시스템에 대한 달만의 협조에 대한 조건으로 BB 여과시스템 입찰에서 한국폴은 협조할 준비가 되어 있다고 하였다. 즉 자신의 당초 제안(Proposal) 가격이 600만 달러(2세트) 정도였는데 디자인 조건이 변경되지 않는 한 그 가격을 그대로 유지할 예정이니 최종 가격 제출시 한국폴보다 높지 않은 가격을 제출하기를 희망한다고 하였다. 37 그리고 반ㅇㅇ은 2010. 8. 28. ㅇㅇㅇ과 달만의 ㅇㅇㅇ 및 달만의 판매이사인 ㅇㅇㅇ에게 전자메일을 보내어 BB 여과시스템 입찰과 관련하여 640만 달러 정도로 제출할 것을 제안하면서 최악의 경우라도 한국폴의 가격이 달만의 가격보다 높을 것임을 보장하였다. 38 한편, ㅇㅇㅇ는 2010. 8. 31. ㅇㅇㅇ에게 전자메일을 보내어, 한국폴이 FSS 패키지(BB 여과시스템)에 대해 780만 유로(990만 달러)보다 높은 가격으로 견적을 내는 것을 보장함으로써 FSS 필터를 수주하는 것을 보장해준다면 슬러리 오일(Slurry Oil) 필터 패키지(BW 여과시스템)에 대해 700만 달러 이상의 가격으로 제출할 예정이라고 하면서 반ㅇㅇ에게 추가 보장이나 확인을 직접 요청할 것을 요구하였다. 그리고 같은 날 ㅇㅇㅇ는 반ㅇㅇ에게 직접 전자메일을 보내어 FSS 가격을 높게 제시하거나 부적격업체로 처리되도록 하는 방법 등을 제시하면서 이를 이행하는 것을 보장해 주면 TSS(3단계 분리장치) 수주를 위한 협력이 가능하다고 하였다. 39 이에 대해, 반ㅇㅇ은 2010. 9. 1. 전자메일을 보내어 자신이 달만에게 해 줄 수 있는 최선의 것은 달만이 TSS 패키지를 수주하는 것이라면서, 만약 달만이 슬러리 오일 필터 패키지 가격을 690만 달러로 제출한다면 이를 보장하겠다고 하였다. 40 그리고 반ㅇㅇ은 2010. 9. 17. ㅇㅇㅇ와 ㅇㅇㅇ에게 전자메일을 보내어 한국폴이 BW 여과시스템을 낙찰 받을 수 있도록 도움을 준다면 그 대가로 달만이 BB 여과시스템을 낙찰 받는 데 도움을 주겠다고 하였다. 같은 날 ㅇㅇㅇ도 반ㅇㅇ에게 전자메일을 보내어 GS건설로부터 슬러리 오일 필터 패키지(BW 여과시스템)에 대해 최종 입찰하라는 요구를 받았다면서 한국폴이 BB 여과시스템에 대하여 달만보다 낮은 가격을 제출하지 않아야 BW 여과시스템과 관련하여 가격을 낮추지 않겠다고 하였다. 41 그 후에도 반ㅇㅇ과 김ㅇㅇ는 달만 및 ㅇㅇㅇ과 지속적으로 전자메일을 주고 받으면서 BW 여과시스템 입찰에서는 달만이 한국폴을 도와 한국폴이 낙찰되도록 하고, BB 여과시스템 입찰에서는 한국폴이 달만을 도와 달만이 낙찰되도록 하는 데에 대해 협의를 하는 등 이 사건 합의를 지속하였다. 42 이러한 사실은 소갑 제2호증 '발주자 GS건설 입찰절차’, 소갑 제3호증 '한국폴측에서 제출한 이메일 자료’, 소갑 제4호증 '네덜란드 달만측에서 제출한 이메일 자료’, 소갑 제5호증 '피심인들의 확인서, 자술서, 진술서 등’에 의하여 입증된다. (2) 합의의 실행 (가) BW 여과시스템 입찰 43 GS건설이 설계사양 검토를 통과한 2개 업체인 한국폴과 달만을 상대로 가격협상을 진행하고 있던 기간(2010. 8. 12. ～ 2010. 10. 25.) 중에 위에서 살펴본 바와 같이 합의가 지속되고 있음을 확인하는 메일을 수차례 주고 받았으며, ㅇㅇㅇ는 2010. 9. 30. 반ㅇㅇ에게 전자메일을 보내어, BW 여과시스템에 대한 투찰가를 한국폴이 받아들일 수 있는 가격수준인 535만 유로(730만 달러)로 제출할 것이라고 하였다. 44 이에 한국폴은 2010. 10. 6. BW 여과시스템에 대한 투찰가를 730만 달러로 정한 최종 제안서(Technical and Commercial Firm Proposal)를 제출하였다. 45 한편, 본건 입찰은 최종입찰가격을 제출한 뒤 마지막 협상과정을 거쳐 최종 낙찰자가 결정되는 방식이었으며 마지막 협상 과정에서 최종입찰가격을 수정할 수 있었다. 달만은 합의대로 2010. 10. 14. 마지막 협상과정에서 자신이 제출한 입찰가격 730만 달러를 유지하겠다는 의사를 표시한 반면 한국폴은 2010. 10. 25. 자신이 제출한 입찰가격을 710만 달러로 낮추어 최종 가격을 제안하였다. 결국 한국폴은 2010. 11. 3. BW 여과시스템에 대해 낙찰을 받았다. <표 6> ㅇㅇㅇ가 반ㅇㅇ 등에 보낸 2010. 9. 30. 전자메일(소갑 제3-8호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122391529" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <표 7> ㅇㅇㅇ가 반ㅇㅇ 등에 보낸 2010. 10. 14. 전자메일(소갑 제3-10호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122391531" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 46 이러한 사실은 소갑 제3호증 '한국폴측에서 제출한 이메일 자료’, 소갑 제4호증 '네덜란드 달만측에서 제출한 이메일 자료’, 소갑 제5호증 '피심인들의 확인서, 자술서, 진술서 등’에 의하여 입증된다. (나) BB 여과시스템 입찰 47 피심인들은 상호 전자메일을 주고 받으며 위 합의를 지속하면서 위에서 살펴본 것처럼 그 합의대로 실행하여 BW 여과시스템의 입찰에서 달만이 높은 가격을 유지하고 한국폴이 가격을 낮춤으로써 결국 한국폴이 낙찰을 받았다. 48 그러나 ㅇㅇㅇ가 2011. 3. 8. 김ㅇㅇ에게 전자메일을 보내어, 달만이 협조하여 한국폴이 BW 여과시스템을 낙찰받게 되었으므로 그에 대한 대가로 조만간 있을 BB 여과시스템 입찰에서 달만이 낙찰을 받을 수 있도록 860만 달러 정도의 가격을 제출해 줄 것을 요청한 것에 대해, 김ㅇㅇ의 담합행위를 뒤늦게 발견<각주>4</각주>한 한국폴의 김ㅇㅇ 대표이사가 2011. 3. 17. ㅇㅇㅇ에게 답장을 보내어 김ㅇㅇ와 반ㅇㅇ은 한국폴을 대리할 어떤 권한도 가지고 있지 않고 경쟁업체와의 부적절한 접촉은 엄격하게 금지된다면서 달만의 제안을 거절하였다. 49 한편, 발주자인 GS건설은 2011. 3. 15. ～ 2011. 3. 23. 기간 동안 설계사양 검토를 통과한 한국폴과 달만 2개 업체를 상대로 가격협상을 진행 중이었는데, 한국폴은 2011. 3. 17.에 676.8만 달러, 3. 21.에 663.9만 달러를 각 제시한 후 최종적으로 3. 22.에 663.9만 달러<각주>5</각주>(464만 유로)를 제시하였으며, 달만은 2011. 3. 17.에 715.8만 달러를 제시한 후 이를 유지하다가 3. 23. 최종적으로 669.7만 달러(475만 유로)를 제출하였다. 50 결국, BB 여과시스템의 입찰에서 달만이 낙찰자로 결정되었으며, GS건설과 달만은 2011. 4. 14.에 669.7만 달러(475만 유로)로 계약을 체결하였다. <표 8> ㅇㅇㅇ가 김ㅇㅇ에게 보낸 2011. 3. 8. 전자메일(소갑 제3-20호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122391533" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <표 9> 김ㅇㅇ이 ㅇㅇㅇ에게 보낸 2011. 3. 17. 전자메일(소갑 제3-20호증) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122391537" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 51 이러한 사실은 소갑 제2호증 '발주자 GS건설 입찰절차’, 소갑 제3호증 '한국폴측에서 제출한 이메일 자료’, 소갑 제4호증 '네덜란드 달만측에서 제출한 이메일 자료’, 소갑 제5호증 '피심인들의 확인서, 자술서, 진술서 등’에 의하여 입증된다. 나. 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ②제1항의 규정은 부당한 공동행위가 다음 각 호의 1에 해당하는 목적을 위하여 행하여지는 경우로서 대통령령이 정하는 요건에 해당하고 공정거래위원회의 인가를 받은 경우에는 이를 적용하지 아니한다. <신설 1996.12.30> 1. 산업합리화 2. 연구ㆍ기술개발 3. 불황의 극복 4. 산업구조의 조정 5. 거래조건의 합리화 6. 중소기업의 경쟁력향상 ③ ～ ⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제33조 (경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 52 피심인들의 행위가 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위에 해당되기 위해서는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 법 제19조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의를 하여야 한다. 53 따라서 본건 부당한 공동행위의 성립요건은 첫째, 둘 이상의 사업자의 행위일 것, 둘째, 낙찰자, 투찰가격을 결정하는 행위를 할 것을 합의할 것, 셋째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한할 것이다. 2) 위법성 요건 해당여부 가) 둘 이상의 사업자의 행위인지 여부 54 피심인들은 사실상 하나의 사업자로 볼 수 있는 경우에 해당되지 않는 별개의 독립적 사업자로서 본건 부당한 공동행위를 하였으므로 상기 행위사실은 둘 이상의 사업자의 행위로 인정된다. 나) 낙찰자, 투찰가격을 결정하는 행위를 할 것을 합의하였는지 여부 (1) 판단기준 55 합의는 둘 이상의 당사자간의 의사가 일치하는 것을 말하며, 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로 하는 합의도 법 제19조의 합의에 해당하며,<각주>6</각주>부당한 공동행위는 법 제19조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하고, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하지 아니한다.<각주>7</각주>(2) 판단 56 아이펙이엔지와 ㅇㅇㅇ은 GS건설이 발주하는 여과시스템 입찰에서 BW 여과시스템은 한국폴이 낙찰받고 BB 여과시스템은 달만이 낙찰받기로 하는 데 먼저 합의한 후 자신들이 대리하고 있는 입찰 당사자인 한국폴과 달만으로 하여금 이러한 합의에 참여하도록 유도하면서 2010. 8. 12. 이 사건 부당한 공동행위에 대한 피심인들의 명시적 합의가 성립하였으며, 이러한 피심인들의 합의는 한국폴의 김ㅇㅇ 대표이사가 2011. 3. 17. 달만의 제안을 거절하기 전까지 지속되었는바, 피심인들은 낙찰자 및 투찰가격을 합의한 것으로 판단된다. 다) 부당한 경쟁제한성 여부 (1) 판단기준 57 어떠한 공동행위가 법 제19조 1항이 정하고 있는 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>8</각주>58 한편 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격결정에 영향을 미거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>9</각주>(2) 판단 59 GS건설이 발주하는 여과시스템 설치공사 입찰과 관련하여 한국폴과 달만 2개 업체만이 설계사양 검토를 통과한 상황에서 피심인들이 낙찰자, 투찰가격을 결정하는 행위를 함으로써 이 사건 입찰시장에서 가격경쟁이 이루어지지 않게 되었으므로 입찰시장에서의 경쟁을 제한하였으며, 이 사건 공동행위로 인해 입찰시장에서 가격경쟁이 제한되어 피심인들이 가격결정에 영향을 미치는 상태가 되었고 이를 정당화할 특별한 사정도 없으므로 이러한 경쟁제한은 부당하다고 할 것이다. 60 피심인 달만은 필터시스템 시장에서 한국폴의 본사인 미국폴의 시장점유율에 비해 자신의 시장점유율(0.07%)은 극히 미미하다는 점, 가격결정권을 가진 미국폴의 본사<각주>10</각주>와 연락을 한 적이 없다는 점 등을 들어 경쟁제한성은 극히 미미하다고 주장하나, 설계사양 검토를 통과한 업체가 2개 밖에 없는 상황에서 이 사건 공동행위가 이루어졌으므로 한국폴과 달만의 관련시장 합계 점유율은 100%로 보아야 한다는 점, 세계 에너지 여과시스템 시장에서 4위인 달만의 시장점유율은 10%, 1위인 미국폴의 시장점유율은 30%에 달한다는 점, 미국폴 본사가 최종적 투찰가격 결정권한을 가지고 있기는 하나 한국폴은 미국폴이 정해준 가격의 큰 틀 내에서 투찰가격을 결정할 수 있는 재량권을 가지고 있으며 실제로 미국폴 본사는 한국폴이 달만과의 합의내용을 실행하여 실질적으로 결정한 투찰가격에 대해 승인해 준 것에 불과한 등 이 사건 입찰 가격 결정과정에 한국폴이 큰 영향을 미칠 수밖에 없었다는 점<각주>11</각주>등에서 피심인의 주장은 이유없다. 3) 소결 61 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 GS건설이 발주하는 여과시스템 건설의 입찰 시장에서 낙찰자, 투찰가격의 결정에 대해 합의를 함으로써 시장에서 경쟁을 부당하게 제한하였으므로 법 제19조 제1항 제8호에 위반되는 부당한 공동행위에 해당된다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 1) 관련 규정 62 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 2011. 3. 17. 종료되었으므로 종료 당시 시행되고 있던 법령과 고시를 적용한다. 따라서 시정조치에 관하여는 법 제21조, 과징금 산정에 관하여 법 제22조, 제55조의3, 시행령 제9조, 제61조 제1항 관련 [별표2] 및 '과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시’[2010. 10. 20. 공정거래위원회 고시 제2010-9호 및 피심인에게 불리하지 아니한 경우 심의일 당시 시행 중인 고시(2012. 3. 28. 공정거래위원회 고시 제2012-6호), 이하 '과징금부과고시’라 한다]를 적용한다. 2) 시정조치 및 과징금 부과여부 63 피심인들은 에너지 여과시스템시장에서 여과시스템 설치 업무를 계속하고 있거나 향후에도 이러한 업무를 할 것이 예상되므로 유사한 행위가 반복될 우려가 있어 이를 방지하기 위하여 행위 금지명령을 한다. 64 그리고 피심인들의 위 법위반 행위는 GS건설이 발주한 여과시스템설치 입찰시장에서 낙찰자, 투찰가격에 대해 합의함으로써 경쟁을 제한하는 효과가 크므로 시행령 [별표2](위반행위의 과징금 부과기준) 및 과징금부과고시 Ⅲ. 1.의 가 및 나. 2. 다. ⑴에 비추어 과징금을 부과한다. 65 피심인 달만은 반ㅇㅇ이 한국폴의 대리인이라는 사실을 자신에게 알려주지 않아 담합의 위법성을 인식하지 못하고 있었다는 점, 경쟁제한효과가 크지 않다는 점 등을 들면서 과징금을 부과하지 아니함이 타당하다고 주장하나, 반ㅇㅇ이 ㅇㅇㅇ 및 ㅇㅇㅇ에게 2010. 8. 28. 보낸 전자메일(소갑 제4-2호증) 등을 보면 반ㅇㅇ은 달만에게 자신이 한국폴을 위해 일하고 있다는 점을 분명히 밝혔다는 점, 위에서 살펴본 바대로 이 사건 피심인들의 공동행위는 직접적으로 경쟁을 제한한 효과가 크다는 점 등에서 피심인의 주장은 이유없다. 나. 과징금 산정 1) 기본 산정기준 가) 관련매출액 66 관련매출액이란 위반사업자가 위반기간 동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액을 말한다.<각주>12</각주>67 관련상품은 위반행위로 인하여 직접 또는 간접적으로 영향을 받는 상품의 종류와 성질, 거래지역, 거래상대방, 거래단계 등을 고려하여 행위유형별로 개별적ㆍ구체적으로 판단한다. 관련상품에는 당해 위반행위로 인하여 거래가 실제로 이루어지거나 이루어지지 아니한 상품이나 용역이 포함된다.<각주>13</각주>68 입찰담합(법 제19조 제1항 제8호 위반행위)의 경우, 낙찰(경락을 포함한다)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 그리고 응찰하지 아니하였거나 탈락한 자에 대하여는 기본과징금을 2분의 1 범위 내에서 감액할 수 있다. 69 한편, 아이펙이엔지와 ㅇㅇㅇ의 관련매출액은 이들이 본건 입찰의 직접적인 계약의 당사자가 아니므로 입찰의 계약당사자로부터 지급받거나 받기로 약정한 판매수수료로 본다. 70 이 사건에서 BW 여과시스템 입찰의 경우 계약금액 7,100,000 달러이고 BB 여과시스템 입찰의 경우 계약금액 6,697,500 달러이므로 한국폴과 달만의 관련매출액은 BW 여과시스템 입찰과 BB 여과시스템 입찰을 합친 각 13,797,500 달러이다. 그리고 아이펙이엔지의 관련매출액은 한국폴로부터 지급받거나 받기로 약정한 판매수수료 284,000 달러<각주>14</각주>이며, ㅇㅇㅇ의 관련매출액은 달만으로부터 지급받거나 받기로 약정한 판매수수료 100,462 달러<각주>15</각주>이다. 71 따라서 한국폴 및 달만의 관련매출액은 각 13,797,500 달러이며, 아이펙이엔지의 관련매출액은 284,000 달러이고, ㅇㅇㅇ의 관련매출액은 100,462 달러이다. 나) 부과기준율 72 이 사건 피심인들의 입찰담합 행위는 법 제19조 제1항 제8호에서 정하고 있는 낙찰자 및 투찰가격에 관한 것으로서 경쟁질서를 직접적으로 저해하고 있다는 점 등을 고려하면 매우 중대한 위반행위에 해당되는바, 7%의 부과기준율을 적용한다. 73 피심인 달만은 담합에 대한 인식이 미미했다는 점, 시장점유율이 낮다는 점, 부당이득이 존재하지 아니한다는 점 등을 들면서 중대성이 약한 위반행위에 해당한다고 주장하나, 전자메일을 수차례 주고 받으면서 낙찰자와 투찰가격에 대해 협의하였다는 점에서 본건 담합에 대해 인식이 미미했다고 볼 수 없다는 점, 에너지 여과시스템 설치 시장에서 달만은 4위 사업자로서 시장점유율이 10%에 달하는 점, 설계사양 검토를 통과한 업체가 2개 밖에 안되는 상황에서 이 사건 입찰담합은 경쟁제한성이 매우 크다는 점 등을 고려할 때 피심인의 주장은 이유없다. 다) 기본 산정기준의 산출 74 위 관련매출액에 부과기준율 7%를 곱하여 기본 산정기준을 산출하되, 응찰하지 아니하였거나 탈락한 자에 대하여는 기본과징금을 2분의 1 범위 내에서 감액할 수 있다는 과징금고시<각주>16</각주>에 따라 한국폴에 대해서는 BB 여과시스템 입찰의 관련매출액을 2분의 1 감액하고 달만에 대해서는 BW 여과시스템 입찰의 관련매출액을 2분의 1 감액한다. 75 이와 같이 산출된 기본 산정기준은 아래의 <표 10>과 같다. 2) 1차 조정 산정기준 76 피심인들은 과거 3년간 3회 이상 법 위반으로 조치를 받고 벌점 누산점수가 5점 이상인 경우 등에 각 해당되지 않아 1차 조정사유가 없어 기본 산정기준을 1차 조정 산정기준으로 한다. 3) 2차 조정 산정기준 77 아이펙이엔지는 대표이사 반ㅇㅇ이 이 사건 위반행위에 직접 관여한 경우에 해당하므로 10% 가중하며, BB 여과시스템 입찰의 경우 공동행위를 합의하고 실행을 하지 아니한 경우에 해당되어 한국폴ㆍ달만ㆍㅇㅇㅇ에 대하여 각 50%<각주>17</각주>감경하고, 조사에 적극적으로 협력한 달만ㆍ아이펙이엔지ㆍㅇㅇㅇ에 대하여 각 30% 감경<각주>18</각주>한다. 78 과징금고시<각주>19</각주>에 따라 가중ㆍ감경의 결과 가감되는 금액은 1차 조정 산정기준의 100분의 50 범위 내이어야 한다. 이와 같이 산출된 2차 조정 산정기준은 아래의 <표 10>과 같다. 4) 부과과징금의 결정 79 2차 조정 산정기준을 부과 과징금으로 결정하되, 공정거래위원회의 합의일에 주식회사 한국외환은행이 최초로 고시하는 매매기준율<각주>20</각주>을 적용하여 원화로 환산하여 부과 과징금을 <표 10>과 같이 결정한다. <표 10> 관련매출액, 기본산정기준, 2차 조정 산정기준, 부과과징금 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122391519" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 4. 자진신고 등에 따른 감면<각주>21</각주>가. 감면요건 충족 여부 1) 행위사실 80 한국폴은 공정거래위원회가 조사를 시작하기 이전인 2011. 3. 17. 14:00분경에 최초로 감면신청서와 함께 공동행위를 인정하는 확인서 및 합의하는 과정에 대한 내용이 담긴 전자메일 출력물 등을 공정거래위원회에 제출하였다. 그리고 다른 피심인들은 이 사건에 대해 감면신청을 한 사실이 없다. 2) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제22조의2(자진신고자 등에 대한 감면 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에 대하여 제21조(시정조치)의 규정에 의한 시정조치 또는 제22조(과징금)의 규정에 의한 과징금을 감경 또는 면제할 수 있다. 1. 부당한 공동행위의 사실을 자진신고한 자 2. 증거제공 등의 방법으로 조사에 협조한 자 ② ～ ③ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제35조(자신신고자 등에 대한 감면 또는 면제의 기준 등) ①법 제22조의2(자진신고자 등에 대한 감면 등) 제3항의 규정에 따른 시정조치 또는 과징금의 감경 또는 면제에 대한 기준은 다음 각 호와 같다. 1. 공정거래위원회가 조사를 시작하기 전에 자진신고한 자로서 다음 각 목의 모두에 해당하는 경우에는 과징금 및 시정조치를 면제한다. 가. 부당한 공동행위임을 입증하는 데 필요한 증거를 단독으로 제공한 최초의 자일 것. 다만, 공동행위에 참여한 2 이상의 사업자가 공동으로 증거를 제공하는 경우에도 이들이 실질적 지배관계에 있는 계열회사이거나 회사의 분할 또는 영업양도의 당사회사로서 공정거래위원회가 정하는 요건에 해당하면 단독으로 제공한 것을 본다. 나. 공정거래위원회가 부당한 공동행위에 대한 정보를 입수하지 못하였거나 부당한 공동행위임을 입증하는 데 필요한 증거를 충분히 확보하지 못한 상태에서 자진신고하였을 것 다. 부당한 공동행위와 관련된 사실을 모두 진술하고, 관련 자료를 제출하는 등 조사가 끝날 때까지 성실하게 협조하였을 것 라. 그 부당한 공동행위를 중단하였을 것 2. (생략) 3. (생략) 4. (생략) 5. 제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자라도 다른 사업자에게 그 의사에 반하여 해당 부당한 공동행위에 참여하도록 강요하거나 이를 중단하지 못하도록 강요한 사실이 있는 경우에는 시정조치와 과징금의 감면을 하지 아니한다. ② ～ ④ (생략) 3) 감면요건 충족 여부 81 첫째, 한국폴은 공정거래위원회가 조사를 시작하기 전<각주>22</각주>인 2011. 3. 17. 이 사건 부당한 공동행위를 입증하는 데 필요한 증거를 단독으로 제공한 최초의 자이므로, 법 시행령 제 35조 제1항 제1호 가목의 요건을 충족한 것으로 인정된다.