국토지리정보원 발주 항공촬영 용역입찰 관련 14개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 공간정보기술 주식회사, 네이버시스템 주식회사, 주식회사 동광지엔티, 주식회사 범아엔지니어링, 삼아항업 주식회사, 삼부기술 주식회사, 주식회사 신한항업, 새한항업 주식회사, 주식회사 아세아항측, 중앙항업 주식회사, 제일항업 주식회사, 주식회사 한국에스지티<각주>1</각주>, 주식회사 한양지에스티, 한진정보통신 주식회사<각주>2</각주><각주>한진정보통신은 2012. 8. 1. 기존 공간정보사업 부문을 한국아이엔지에 양도하였으며, 이후 한국아이엔지는 2013. 1. 네이버시스템에 인수ㆍ합병되었다. 이 사건 합의는 2009년부터 2013년까지인데, 2009년부터 2012년까지는 한진정보통신이 합의에 가담하였고, 2013년부터는 네이버시스템이 합의에 가담하였으므로, 두 회사 모두 피심인에 포함된다(심사보고서 소갑 제4-15호증, 이하 심사보고서 소갑 제○호증은 '소갑 제○호증’이라 한다).</각주> 등 14개사는 '지리정보시스템(Geographic Information System, 이하 'GIS’이라 한다)’ 등의 공간정보사업을 영위하는 사업자들이다<각주>이하 공간정보기술은 '공간’, 네이버시스템은 '네이버’, 동광지엔티는 '동광’, 범아엔지니어링은 '범아’, 삼아항업은 '삼아’, 삼부기술은 '삼부’, 신한항업은 '신한’, 새한항업은 '새한’, 아세아항측은 '아세아’, 중앙항업은 '중앙’, 제일항업은 '제일’, 한국에스지티는 '한국’, 한양지에스티는 '한양’ 및 한진정보통신은 '한진’으로 경우에 따라 각각 약칭한다.</각주> . 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761347" alt="이유 1번째 이미지" ></img> 나. 시장구조 및 실태 1) 공간정보산업 가) 공간정보산업의 정의 3 공간정보산업진흥법 제2조 제1호에 따라 '공간정보’란 지상ㆍ지하ㆍ수상ㆍ수중 등 공간상에 존재하는 자연 또는 인공적인 객체에 대한 위치정보 및 이와 관련된 공간적 인지와 의사결정에 필요한 정보를 말하며, '공간정보산업’이란 공간정보를 생산ㆍ관리ㆍ가공ㆍ유통하거나 다른 산업과 융ㆍ복합하여 시스템을 구축하거나 서비스 등을 제공하는 산업을 의미한다. 4 즉, 공간정보란 지도 및 지도 위에 표현이 가능하도록 위치, 분포 등을 알 수 있는 모든 정보로, 일상생활이나 특정한 상황에서 행동이나 태도를 결정하는 중요한 기초정보와 기준을 제시한다. 5 공간정보는 데이터의 형태에 따라 도형 데이터와 속성 데이터로 구성된다. 또한, 정보의 단위를 기준으로 국토공간정보와 도시공간정보로 구분할 수 있다. 공간정보를 국가단위로 볼 때에는 국토공간정보라 하며, 지형, 지질, 토지이용, 자연환경, 통계 데이터 등이 이에 해당한다. 6 도시 규모에서는 도시공간정보라고 하여 도로, 토지, 가옥, 상ㆍ하수도, 가스, 전기공급시설 등이 이에 포함된다. 이러한 공간정보를 생산, 관리, 가공, 유통, 활용하거나 다른 정보기술과 융합해 시스템을 구축하고 관련 서비스를 제공하는 일련의 산업을 공간정보산업이라고 한다. 나) 공간정보산업 현황 7 공간정보산업 특수분류는 공간정보 제조ㆍ유통ㆍ서비스ㆍ교육ㆍ관련단체 등 6개 분야의 24개 세부업종으로 분류되어 있고, 2014년 공간정보산업 조사결과 공간정보 사업체는 4,520개, 매출액은 7조 1,273.5억 원, 관련 종사자수 5.1만명으로 조사되었으며, 산업 매출액 구성은 기술서비스업(47.5%), 출판 및 정보서비스업(33.3%), 관련 도매업(12.6%) 순으로 조사되었다. 8 한편, 공간정보산업에 종사하는 사업체는 1~4인 사업체가 42.1%, 5인 이하 사업체가 93.8%로 대다수 기업이 중소기업으로 구성되어 있고, 2014년 기준 공간정보산업의 영업이익은 8,261억 원으로 영업이익률은 6.8%로 추정된다. 9 사업대상별 매출비중은 기업분야가 38%, 민간분야가 32.6%, 공공분야가 29.4%이며, 종사자가 10인 이상의 사업체의 경우 공공분야 매출이 높은 비중을 차지한다. 2) 공간정보를 활용한 지도제작업 가) 지도제작 과정에서 수행하는 사업의 종류 (1) 지도제작 과정 10 지도는 비행기나 인공위성에서 항공사진을 촬영하여 지상의 지점과 높낮이, 거리, 방위를 일치시키고 초기 원도를 그린다. 이를 바탕으로 측량 및 현지 조사를 하여 정밀하게 그린 후 인쇄하는 과정을 거쳐 제작된다. (2) 지도제작 단계별 발주되는 사업의 종류 11 국토지리정보원은 지도를 제작하는 과정을 항공촬영업, 공간영상도화업 및 수치지도제작업 등 3단계로 구분하고, 각 단계별 용역사업을 분리 또는 통합<각주>지도를 제작하는 과정에서 1단계 항공사진촬영이 필요 없을 경우, 1단계 항공촬영업을 제외하고 2단계 공간영상도화업과 3단계 수치지도제작업만 수행하는 용역사업을 발주하기도 한다.</각주> 하여 발주한다. 12 항공촬영업은 항공기를 이용한 측량용 공간영상정보 등의 촬영ㆍ제작과 데이터베이스를 구축하는 것이고, 공간영상도화업은 측량용 사진과 위성영상을 이용한 도화기상에서의 지형ㆍ지물의 측정 및 묘사와 그에 관련된 좌표측량, 영상판독 및 현지조사이며, 수치지도제작업은 지도제작을 위한 지리조사, 영상판독, 데이터의 입력ㆍ출력 및 편집, 지형공간정보체계의 구축을 말한다. 나) 항공촬영업 13 항공촬영이란 비행기를 이용하여 공중에서 지상의 사진을 촬영하고, 이를 통해 대상물의 위치정보를 취득하는 방법이다. 이 방법은 지도를 제작해야 하는 지역이 넓을 경우 매우 경제적이며, 넓은 지역에 대한 지도제작 시 요구되는 정확도를 균일하게 확보하며, 접근하기 어려운 지역에 대한 관측이 가능하다는 장점이 있다. 14 항공촬영을 수행하고자 하는 자는 아래 <표 2>의 기재와 같이 법령상의 기술인력과 장비 등의 등록요건을 갖추고 국토교통부 장관 또는 시ㆍ도지사에 항공촬영업 등록을 하여야 한다. <표 2> 항공촬영업 등록요건 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761369" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 15 항공촬영업을 영위하기 위해서는 항공기 구입, 조정ㆍ정비 인력 채용 등의 비용이 많이 투입되어야 하므로 그 자격을 갖춘 업체 수가 공간영상도화업과 수치지도제작업 면허를 보유한 업체 수에 비하여 적을 수밖에 없는 상황이다<각주>2013. 1. 기준으로 국내에서 항공촬영업으로 등록된 업체는 14개사이나, 공간영상도화업과 수치지도제작업 면허를 보유한 업체는 40여 개사로 추정된다.</각주> . 16 따라서 항공촬영업이 포함되어 발주되는 입찰의 경우 일부 자격을 갖춘 업체만을 대상으로 제한된 경쟁이 이루어질 수밖에 없으며, 이러한 점은 이 사건 용역 입찰담합이 용이할 수 있는 요인으로 작용하였다. 다. 이 사건 항공촬영용역<각주>2009년부터 2013년까지의 기간 중 국토정보지리원이 발주한 총 37건의 항공촬영용역을 말한다(입찰 내역은 아래 <표 4> 참조).</각주> 의 입찰방식 및 입찰현황 1) 입찰방식 가) 적격심사제 17 적격심사제란 국고의 부담이 되는 경쟁입찰에 있어서 예정가격 이하, 최저가격으로 입찰한 자의 순으로 당해계약이행능력을 심사하여 낙찰자로 결정하는 방법을 말한다<각주>국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제42조</각주> . 계약이행능력심사 평가 항목에는 입찰자의 이행실적, 기술능력, 재무상태, 과거 계약이행 성실도 등이 포함되며, 각 발주처에서는 기획재정부의 계약예규(적격심사기준)에서 위임한 범위 내에서 세부심사기준을 정하고 계약이행능력을 심사한다.<각주>이에 따라 국토지리정보원에서는 자체 용역적격심사 기준을 제정ㆍ운용하고 있다.</각주> 나) 입찰절차 18 사전에 사업수행능력평가를 통과한 입찰참가자 중 예정가격 이하, 최저가격으로 입찰한 자의 순으로 적격심사를 실시한 후 낙찰자를 결정하였다. 다) 적격심사 세부기준의 내용 19 평가항목은 당해용역수행능력(배점 50점)과 입찰가격(배점 50점)의 두 가지로 구분되고, 투찰결과 예정가격 이하로서 최저가격 입찰자 순으로 우선순위를 부여한 다음 적격심사를 실시하고, 종합평점이 90점 이상<각주>다만 발주되는 용역의 금액이 고시금액(2억 원) 미만일 경우 당해용역수행능력 점수(30점)와 입찰가격 점수(70점)의 합이 95점 이상일 경우, 발주되는 용역의 금액이 10억 원 이상일 경우 당해용역수행능력 점수(70점)과 입찰가격 점수(30점)의 합이 90점 이상일 경우 낙찰자로 결정한다.</각주> 일 경우 최종 낙찰자로 결정한다. 20 이때 후순위 입찰자의 종합점수가 선순위 입찰자의 종합점수보다 높다하더라도 선순위 입찰자의 종합점수가 90점 이상인 경우 적격심사를 통과하여 최종 낙찰자로 결정됨에 따라 후순위 입찰자의 적격심사는 이루어지지 않으며 낙찰에서 배제된다. 21 당해용역수행능력에 대한 평점은 별도의 심사절차 없이 입찰참가자격 사전심사<각주>Pre-Qualification, 이하 'PQ’라 한다.</각주> 의 사업수행능력평가 점수<각주>이하 'PQ점수’라고 한다</각주> 로 갈음하고<각주>국토지리정보원 「용역적격심사기준」별표 2</각주> 입찰가격에 대한 평점은 아래 <표 3> 산식에 따라 결정된다. <표 3> 입찰가격 평점산식 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761393" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 22 입찰가격 평점산식에 따르면, 예정가격 대비 88%를 가장 적정한 가격수준으로 정하고, 입찰자의 투찰률이 88%에 근접할수록 가격점수는 높아지고, 88%로부터 멀어질수록 가격점수는 낮아지게 된다. 당해 PQ심사 결과 만점(50점)을 획득할 경우 적격심사를 통과하기 위한 최저가격점수는 40점이 되고, 이에 따라 투찰률이 83%<각주>투찰률이 83%일 경우 가격점수는 <표 3>의 산식에 따라 40점으로 계산된다.</각주> 미만이 되는 경우에는 종합평점이 90점 미만이 되어 적격심사를 통과할 수 없다<각주>입찰가격 외의 평가항목을 만점으로 가정하고, 적격심사를 통과할 수 있는 최저 투찰률을 실무에서는 낙찰하한율이라 한다. 가격평점 산식이 <표 3>과 같을 경우 낙찰하한율은 83%가 된다.</각주> . 라) 사업수주를 위한 투찰전략 23 적격심사에 있어 사업수주를 위한 입찰참가자들의 투찰전략은 적격심사를 가장 우선순위로 받으면서도 동시에 적격심사 통과가 가능하도록 투찰가격(투찰률)을 최저로 낮추는 것이다. 최저 투찰가격을 결정함에 있어 고려할 사항은 'PQ점수’와 '예정가격의 변동 범위’이며 세부내용은 아래와 같다. (1) PQ 점수 24 PQ점수에 따라 최저 투찰가격이 결정된다<각주>사업수행능력평가 기준은 사전에 공고되는 것으로 발주처는 사업수행능력평가 결과표를 입찰참가자에게 통지하므로 입찰참가자들은 입찰 전에 자신들의 점수를 알 수 있다.</각주> . 예를 들어 PQ점수가 만점(50점)인 경우 종합평점 90점 이상이 되기 위한 최저 투찰가격은 낙찰하한율인 예정가격 대비 83%가 되는 반면, PQ점수가 만점에서 5점 부족(45점)할 경우 최저 투찰가격은 예정가격 대비 85.5%가 된다. (2) 예정가격의 변동 범위 25 예정가격은 투찰률을 산정하는 분수식의 분모가 되며 기초금액의 ±2% 범위에서 무작위로 산정되는 15개의 복수예비가격 중 입찰참가자들에 의해 가장 많이 추첨되는 4개 복수예비가격을 산술평균하여 산정되었다<각주>공공 발주처의 전자조달시스템은 15개의 복수예비가격 중 2개를 추첨해야만 입찰참여가 가능하도록 설계되어 있다.</각주> . 26 예정가격은 입찰이 마감되고 개찰이 되어야만 비로소 공개되므로, 입찰참가자들은 개찰 전에는 예정가격이 기초금액의 ±2% 범위에서 결정된다는 사실 이외에는 아무것도 알 수 없어 예정가격을 예측하여 적격심사 통과가 가능하도록 최저 투찰가격을 결정할 수밖에 없다. 27 결과적으로 예정가격에 대한 예측이 빗나가는 경우에는 적격심사 통과점수에 미달하거나 후순위 적격심사 대상으로 밀려 낙찰에서 배제되거나 낙찰가능성이 현저하게 낮아진다<각주>가령 PQ점수 만점인 사업자가 예정가격을 예측하고 가격점수 40점을 받기 위해 83%의 투찰률로 입찰에 참가할 경우 예정가격이 예상보다 높게 결정된다면 당해 입찰참가사의 투찰가격은 낙찰하한율 이하가 됨에 따라 적격심사를 통과할 수 없게 되고, 그 반대의 경우에는 후순위 적격심사 대상으로 밀려나 낙찰가능성이 낮아지게 된다.</각주> . (3) 입찰참가자의 투찰전략 28 통상적으로 위와 같은 적격심사 입찰제도에서 낙찰사로 결정되기 위해서는 PQ점수가 만점인 상태에서 추첨을 통해 결정되는 예정가격을 정확하게 예측하고, 해당 예정가격의 83%, 즉 낙찰하한율 미만으로 탈락하지 않으면서 최저가로 투찰하여 우선 적격심사대상자가 되는 것이 가장 중요한 투찰전략으로 사용된다. 29 따라서 경쟁입찰로 진행되었을 경우, 통상적으로 예정가격의 83%, 즉 낙찰하한율보다 조금 높은 금액으로 투찰한 업체가 낙찰자로 정해지는 경우가 대부분이며, 이로 인해 적격심사 입찰제가 얼마나 예정가격을 잘 예측했는지에 따라 낙찰여부가 결정된다는 취지에서 운찰제의 양상을 보인다는 비판도 있다. 30 하지만 이 사건 용역 입찰에서는 사전 합의를 통해 정해진 낙찰예정사가 ① 추첨을 통해 결정되는 예정가격의 변수를 통제하기 위하여, 예정가격 기초금액의 101%~101.5%<각주>예정가격은 예정가격 기초금액의 ±2% 범위에서 입찰에 참가한 사업자들의 추첨을 통해 결정되고, 통상적으로 그 중간 값인 예정가격 기초금액 100% 내외에서 결정된다. 따라서 예정가격 기초금액의 101% 이상을 예정가격으로 예측하고 해당 금액의 낙찰하한율인 83%를 곱한 금액을 투찰금액으로 정할 경우, 낙찰하한율 미만으로 탈락할 가능성이 매우 적다.</각주> 사이의 금액을 예정가격으로 예측한 다음 해당 금액의 낙찰하한율인 83%를 곱하여 투찰금액을 산정함으로써, 자신의 투찰금액이 낙찰하한율 미만이 될 위험을 제거한 후, ② 들러리참여사들에게 자신의 투찰금액보다 높은 금액으로 투찰하게 함으로써 우선 적격심사 대상자가 될 수 있었다. 2) 2009년∼2013년 기간 중 항공촬영용역 입찰 현황 31 2009년부터 2013년까지의 기간 중 국토지리정보원이 발주한 항공촬영용역 입찰의 개요 및 결과는 각각 아래 <표 4> 및 <표 5> 내지 <표 8> 기재와 같다. <표 4> 항공촬영용역 입찰 개요(37건) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761409" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <표 5> 2009년도 항공촬영용역 입찰 결과(14건) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761411" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>신한 컨소시엄은 낙찰하한율(83%)를 넘은 입찰참가자 중 세 번째로 낮은 가격으로 투찰 하였으나, 적격심사 결과(소갑 제1-11호증) 최저가로 투찰한 범아의 종합점수가 60.03점(가격점수 41.44점, 기술점수 18.59점), 두 번째 최저가로 투찰한 삼아의 종합점수가 59.93점(가격점수 43.42점, 기술점수 16.51점)으로 낙찰자 결정 기준인 90점에 미달됨에 따라 종합평가 점수 94.57점(가격점수 46.18점, 기술점수 48.39점)이었던 신한이 낙찰자로 결정되었다(이하 나머지 입찰에서 최저가 투찰업체가 아님에도 낙찰 받은 사업자도 같은 사유에 해당한다).</각주> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761413" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761415" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <표 6> 2011년도 항공촬영용역 입찰 결과(4건) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761417" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761419" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <표 7> 2012년도 항공촬영용역 입찰 결과(10건) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761349" alt="이유 10번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761351" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <표 8> 2013년도 항공촬영용역 입찰 결과(9건) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761353" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 32 피심인 14개사<각주>공간, 범아, 삼아, 신한, 새한, 아세아, 중앙, 제일, 한국 등 피심인 9개사는 2009년부터 2013년까지 총 37건의 이 사건 입찰과 관련하여 계속 담합에 가담하였으나, 다른 피심인 5개사는 담합에 가담했다가 탈퇴하거나, 중간에 참여하는 등 각 입찰마다 담합에 가담한 피심인의 수가 다르다.</각주> 는 2009년부터 2013년까지<각주>이 기간 동안 두 차례 합의가 중단(2010년, 2011년)된 후 경쟁을 통하여 입찰에 참가한 사례가 있었던 점을 감안하여, 총 3개의 사건으로 분리하되 이를 병합하여 심의하였다. 2차례 합의중단에 관하여는 후술하기로 한다.</각주> 아래 <표 9> 기재와 같이 국토지리정보원이 발주한 항공촬영용역 입찰 37건에 참여하면서, 사전 협의를 통해 낙찰자 및 투찰가격을 정하여 입찰에 참여하였으며, 지분을 나누어 공동으로 수행<각주>낙찰자가 발주처와 계약을 체결한 후 당초 배정한 각 사의 지분에 따라 용역물량을 하도급 주는 방식으로 정산하였다.</각주> 할 것을 합의하였다. <표 9> 이 사건 항공촬영용역 입찰담합 현황<각주>이하 2009년도에 이루어진 14건의 합의를 통칭하여 '2009년 공동행위’, 2011년도에 이루어진 4건의 합의를 통칭하여 '2011년 공동행위’, 2012년부터 2013년까지 이루어진 19건의 입찰에 대한 합의를 통칭하여 '2012년∼2013년 공동행위’라고 한다.</각주> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761355" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 33 이 사건 합의에 참가한 업체 수는 2009년 10개사에서 2013년 13개사로 순차적으로 증가하였으며, 각 시기별 피심인 합의가담 현황은 아래 <표 10> 기재와 같다. <표 10> 피심인 14개사별 합의가담 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761357" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 2) 각 공동행위별 구체적인 합의 및 실행행위 가) 2009년 공동행위<각주>피심인 10개사가 2009년에 합의한 총 14건의 입찰 중 1월~2월에 입찰 공고된 5건과 3월에 공고된 9건 등 총 2번에 걸쳐 합의가 이루어졌다. 이에 1월에 이루어진 합의를 '2009년 1차 합의’, 3월에 이루어진 합의를 '2009년 2차 합의’라 한다.</각주> (1) 2009년 1차 합의 (가) 합의 배경 34 국토지리정보원은 국토의 모습을 체계적으로 보존 및 관리하기 위하여 연간 계획을 수립하고, 각종 측량사업 용역을 발주하는데 이러한 사업을 수행하기 위해서는 관련 법령<각주>공간정보 구축 및 관리 등에 관한 법률 제44조 제2항. 측량업을 하려는 자는 업종별로 대통령령으로 정하는 기술인력ㆍ장비 등의 등록기준을 갖추어 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사에게 등록하여야 한다.</각주> 에 따라 공간영상도화업, 수치지도제작업, 항공촬영업 등의 면허를 등록해야 한다. 35 이중 항공촬영업은 항공기를 구입하고, 조종 및 정비인력 등을 채용해야 하는 등 비용부담이 큰 업종으로 그 특성 상 공간영상도화업과 수치지도제작업 등 타 업종에 비해 등록업체 수가 매우 적은 편이었다. 36 항공촬영업 면허를 등록한 피심인 10개사는 입찰 참가자격이 제한되어 있는 항공촬영용역<각주>국토지리정보원에서 발주하는 측량용역 사업 중 '항공촬영업’이 포함된 사업을 말한다.</각주> 입찰에서, 항공기 운영에 따른 고정비용 등을 고려하여 입찰탈락의 위험을 제거한 후 안정적으로 사업을 수주하기 위해 합의를 통해 지분을 배정한 후 공동으로 용역을 수행하는 것이 더 효율적이라는 공감대를 형성하였다<각주>피심인 관련자 진술조서(소갑 제3-2, 3, 5, 7, 8호증) 등 참조.</각주> . (나) 합의 경위 및 내용 37 2009. 1. 21. 국토지리정보원이 1대1,000 수치지형도 수정ㆍ제작 입찰<각주>이하 '1대1,000 입찰’이라 한다.</각주> 을 공고한 후 2009. 1. 22. 피심인 10개사<각주>공간, 범아, 삼아, 신한, 새한, 아세아, 중앙, 제일, 한국, 한진 등 10개사가 합의에 가담하였다. 다만, 삼아의 경우 전체 14건의 입찰 중 8건(1대1,000 수치지형도 수정제작 입찰 5건, 국가기본도 수정 입찰 3건)의 입찰에서만 합의에 가담하였다.</각주> 의 영업담당자들은 고양시에 소재한 '열린마당’이라는 음식점에서 모임을 가졌다. 38 당일 모임에는 한진정보통신 강형기 상무<각주>2009년 당시 영업팀 부장으로 근무하고 있었으며, 2010년 상무로 승진한 후 2012년 퇴사 하였으나, 이 사건 용역 입찰과 관련한 합의를 담당하였으므로 '강형기 상무’라 한다.</각주> , 새한항업 윤?? 상무<각주>2009년부터 현재까지 새한항업 상무로 근무하고 있으며, 이 사건 용역 입찰과 관련한 합의를 담당하였다.</각주> , 중앙항업 백충종 부장<각주>2009년 당시 영업팀 부장으로 근무하고 있었으며 2012년 퇴사하였으나, 이 사건 용역 입찰과 관련한 합의를 담당하였으므로 '백충종 부장’이라 한다.</각주> , 한국에스지티 양동하 차장<각주>2009년 당시 영업팀 차장으로 근무하고 있었으며 2014년 퇴사하였으나, 이 사건 용역 입찰과 관련한 합의를 담당하였으므로 '양동하 차장’이라 한다.</각주> , 범아엔지니어링 고?? 상무<각주>2009년 당시 영업팀 상무였으며, 2014년 퇴사하였으나, 이 사건 용역 입찰과 관련한 합의를 담당하였으므로 '고?? 상무’라 한다.</각주> , 신한항업 추?? 이사<각주>2009년 당시 영업팀 차장으로 근무하고 있었으며, 2017년 이사로 승진하였다. 현재까지 신한항업에서 국토지리정보원 업무를 담당하고 있으므로 '추?? 이사’라 한다.</각주> , 아세아항측 이연종 상무<각주>2009년 당시 영업담당 상무로 근무하고 있었으며 2009년 퇴사하였으나, 이 사건 용역 입찰과 관련한 합의를 담당하였으므로 '이연종 상무’이라 한다.</각주> , 제일항업 이경화 상무<각주>2009년 당시 영업담당 상무로 근무하고 있었으며, 2011년 대표이사에 취임 이후 현재까지 제일항업에서 근무 중에 있다.</각주> , 삼아항업 이?? 이사<각주>2009년 당시 영업팀 차장으로 근무하고 있었으나, 2015년 이사로 승진하였다. 현재까지 삼아항업에서 국토지리정보원 업무를 담당하고 있으므로 '이?? 이사’라 한다.</각주> 등 9명<각주>공간은 삼아의 항공기를 임대하여 항공촬영업을 등록한 상태로 당해 합의에 관한 사항에 대해서는 삼아 이?? 이사에게 위임하였으며, 합의장소에는 참석하지 않았다. 따라서 당해 합의에 가담한 회사는 총 10개사였으나 당일 모임에는 9개사 관계자들만 참석하였다.</각주> 이 참석하였다. 이 자리에서 피심인 10개사는 국토지리정보원이 발주한 1대1,000 입찰 5건<각주>2009. 1. 21. 국토지리정보원에서 발주된 1/1,000 입찰은 총 3건이었으나, 피심인들은 이후 입찰이 예정되어 있던 2건을 추가로 합의대상에 포함시켜 총 5건의 입찰에 대하여 합의하였다.</각주> 에 대하여 지분<각주>공간은 2009년 신규로 항공촬영업 면허를 등록함에 따라 실적이 부족하였다. 이에 공간은 5.5%의 지분을 배정하고 나머지 피심인 9개사는 각각 10.5%씩 지분을 배정하였다.</각주> 을 배정하여 공동으로 수행할 것을 합의하고 입찰 공고된 5개 지구에 피심인 2개사씩 짝을 지어 '사다리타기’를 통해 낙찰사를 정한 후 해당 내용을 기재한 협약서<각주>소갑 제2-1호증.</각주> 를 작성하였다. <표 11> 2009년 1차 합의 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761359" alt="이유 15번째 이미지" ></img><각주>5건 중 3건은 2009. 1. 21. 공고되었으나, 포항지구와 구미지구는 2009. 2. 23. 공고되었다.</각주> <각주>공간은 타 합의가담사와 달리 자체 항공기를 보유하지 못한 상태였으며, 삼아의 항공기를 임대하여 사용하는 중이었기 때문에, 당해 합의장소에 직접 참석하지 않고 삼아에 위임하여 합의결과를 통보받았다.</각주> <각주>중앙지도문화사와 중앙, 제일은 모두 창업주가 동일하며, 현재도 각 사의 지분을 창업주의 특수관계인이 소유하고 있는 등 사실상 하나의 회사로 판단된다. 당초 중앙과 제일이 컨소시엄을 구성하기로 합의되었으나, 제일이 타 사업을 수행 중에 있어 입찰에 참가할 여력이 되지 않자 중앙지도문화사와 중앙이 컨소시엄을 구성하여 입찰에 참가하였고, 중앙지도문화사가 컨소시엄의 주관사였으나, 실제 투찰가격 결정 등 주요 의사결정은 중앙 백충종 부장이 담당하였다(소갑 제3-9호증).</각주> (다) 합의실행 39 2019. 1. 22. 모임에서 합의를 통해 낙찰사를 결정한 피심인 10개사는 각 입찰별로 낙찰받기로 한 컨소시엄의 주관사<각주>피심인 10개사는 2개사씩 묶어 컨소시엄을 구성한 후 5건의 입찰에 대한 낙찰예정 컨소시엄을 정하였다. 컨소시엄을 구성하여 입찰에 참가할 경우 해당 컨소시엄의 주관사가 투찰할 수 있으므로, 나머지 컨소시엄 구성사 담당자들은 투찰금액 결정과정에 참여하지 않았다.</각주> 가 들러리로 참가하기로 한 나머지 컨소시엄의 주관사에게 투찰금액을 정하여 유선으로 통보해 주었으며, 이를 통보받은 들러리 참가사 담당자들은 해당 금액대로 투찰하였다. (라) 실행결과(지분정산) 40 피심인 10개사는 '2009년 1차 합의’를 통해 국토지리정보원이 발주한 1대1,000 입찰 5건에 대하여 당초 합의한 내용에 따라 입찰에 참가한 후 실제 낙찰을 받았다. 41 이후 피심인 10개사는 ① 합의를 통해 참가한 5건 입찰의 각 계약 금액을 합산한 후, ② 각 사가 배정받은 지분에 해당하는 금액을 계산하고, ③ 해당 금액과 낙찰받은 후 발주처와 계약한 금액을 비교하여, ④ 당초 배정한 지분보다 초과하여 낙찰받은 피심인이 배정받은 지분보다 덜 받은 피심인에게 하도급 주는 방식으로, 정산하여 공동으로 용역을 수행하였다<각주>피심인들은 정산할 금액에 해당하는 용역물량에 대하여 하도급을 주고받았다. 다만, 정산과정에서는 세금문제 등을 고려하여 7%를 공제하고 지급하였고, 기존 각 피심인 상호 간 채무관계 또는 필요에 의해 추가로 외주를 주기도 하였기 때문에 각 입찰별로 정확한 정산내역의 파악은 불가능하였으나, 해당 입찰에서 정산을 통하여 당초 배정받은 지분만큼 수행한 사실에 대해서는 피심인 14개사 모두 관련자의 진술조서 및 심의과정에서의 피심인(대리인) 진술을 통해 인정하였다.</각주> . (2) 2009년 2차 합의 (가) 합의경위 및 내용 42 2009. 3. 5. 국토지리정보원은 항공촬영용역 입찰 9건<각주>2009. 3. 5. 국가기본도 수정 입찰(이하 '국가기본도 입찰’이라 한다.) 3건과, 수치표고모델 및 정사영상지도 구축 사업(이하 '정사영상지도 구축 입찰’이라 한다) 4건, 3차원 국토 공간정보 구축 사업(이하 '3차원 공간정보 입찰’이라 한다.) 2건 등 총 9건이 공고 되었다.</각주> 을 공고 하였다. 이에 이전 1대1,000 입찰에서 합의를 통해 지분을 배정한 경험이 있는 피심인 10개사<각주>삼아의 경우 국가기본도 수정 입찰 3건에 대해서는 합의에 참가하였으나, 수치표고모델 및 정사영상지도 구축 사업 4건과 3차원 국토 공간정보 구축사업 2건 등 총 6건의 사업에 대해서는 합의에 가담하지 않았으며 입찰에 참가하지도 않았다. 다만, 공간의 경우 역시 필수장비가 없었으나, 합의사실을 인지한 상태에서 일반 측량업체 자격으로 입찰에 참가하였고 지분을 배정받은 후 실제 이를 수행하였다.</각주> 는 당해 9건의 입찰 역시 2009년 1차 합의와 동일한 방식으로 합의<각주>해당 합의를 위한 모임은 별도로 갖지 않았고, 유선연락 등을 통하여 기존 각 사가 배정받은 지분을 그대로 수행하기로 하였다.</각주> 를 통해 참가하기로 하였다. 43 다만, 합의과정에서 9건의 입찰이 동시에 공고됨에 따라 인력문제<각주>국토지리정보원 입찰은 적격심사 방식으로 각 입찰별 최저가 투찰자의 기술점수와 가격점수의 합이 정해진 점수 이상이 될 경우 낙찰자로 선정한다. 기술점수는 투입되는 기술인력의 수와 당해 사업 분야의 수행실적을 위주로 평가하며, 이때 투입되는 인력을 중복으로 제출할 경우 복수 사업의 낙찰이 불가능한 구조로 되어 있기 때문에 '2009년 2차 합의’와 같이 한 번에 다수의 입찰이 발주될 경우 제한된 인력으로 다수의 입찰에 참가할 수 없는 구조였다.</각주> 등에 어려움이 발생할 것을 우려하여, 기존 합의구성원이 아니었던 일반측량업체<각주>국토지리정보원 사업은 '항공촬영업’, '수치지도제작업’, '공간영상도화업’등 3개 업종이 포함되어 입찰이 공고되는데 이중 '항공촬영업’이 포함되어 입찰이 공고될 경우 나머지 2개 업종을 수행할 수 있는 업체라고 하더라도 항공촬영업 면허가 없기 때문에 주관사가 될 수 없었다. 즉 피심인들이 컨소시엄에 포함시켜주지 않을 경우 입찰에 참가할 수 없기 때문에 당초 합의구성원들끼리만 입찰에 참가하는 것이 원칙이었으나, 인력문제 등을 고려하여 일반측량업체 일부를 컨소시엄에 포함시키기로 결정하였다.</각주> 일부를 컨소시엄 구성사로 포함시켜 입찰에 참가하기로 결정하였다. 44 이후 피심인 10개사는 기존 합의구성원이었던 항공촬영업체와 인력문제로 인해 포함시킨 일반측량업체가 수행하게 될 물량을 구분한 다음 항공촬영업체가 수행하기로 한 물량에 대해서만 지분을 배정하기로 합의하였다. <표 12> 2009년 2차 합의 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761361" alt="이유 16번째 이미지" ></img><각주>삼아의 경우 2009. 3. 5. 공고된 9건의 입찰 중에서 국가기본도 입찰 3건에 대해서는 합의에 가담하고 지분을 배정받았으나, 수치표고모델 및 정사영상지도 구축사업, 3차원 국토 공간정보구축사업 등 6건의 입찰에서는 해당 용역을 수행하는데 있어 필수적인 장비*를 갖추지 못한 상태였기 때문에 합의에 가담할 수 없었고, 따라서 지분배정도 또한 받지 못하였다.* 라이다(LIDAR, Light Detection and Ranging) : 빛을 활용해 거리 측정, 물체를 감지하는 장비</각주> <각주>수치표고모델 및 정사영상지도 구축사업 4건과 3차원 국토공간정보 구축사업 2건 등 6건 입찰의 경우, 공간과 삼아를 제외한 나머지 피심인 8개사가 해당 입찰의 수행방식을 기준으로, 항공촬영이 포함된 사업과 그렇지 않은 일반사업으로 구분한 후, 항공촬영이 포함된 사업에 대해서 지분을 배정하였다. 다만 삼아의 경우 이 사건 입찰과 관련하여 입찰에 참가하지도, 지분을 배정 받지도 않았기 때문에 합의가담사에 포함시키지 않았으나, 공간의 경우 합의사실을 인지한 상태에서 컨소시엄 구성사로 입찰에 참가한 후, 항공촬영사업이 포함되지 않은 일반사업 중 일부 지분을 배정받아 실제 사업을 수행한 점을 감안하여 합의가담사에 포함되었다.</각주> (나) 합의실행 45 피심인 10개사는 유선협의를 통하여 각 입찰별로 낙찰사를 정하였고, 낙찰사로 정해진 업체는 일반측량업체에게 컨소시엄 참여를 제안하였으며, 참여를 요청받은 일반 측량업체들은 모두 동의하였다<각주>국가기본도 입찰에 참여한 일반측량업체는 지오투정보기술, 명화지리정보, 유성, 어스비전텍 등 4개사였으며, 정사영상지도 구축사업과 3차원 공간정보 구축사업에 참여한 일반측량업체는 지오투정보기술, 명화지리정보, 한양에스지티, 이엔지정보기술, 공간정보기술 등 5개사였다. 일반측량업체의 경우 합의사실을 모른 채 단순 컨소시엄에 가담하여 용역을 수행하였기 때문에 피심인에서 제외하였다. 다만, 공간의 경우 항공촬영업을 등록한 기존 합의구성원이었으며, 단지 사업 수행을 위한 필수장비가 없었기 때문에 일반측량업체 자격으로 합의에 가담하였을 뿐, 합의사실을 사전에 인지하고 있었던 점을 감안하여 피심인에 포함되었다.</각주> . 46 이후 낙찰 받기로 한 컨소시엄 주관사의 담당자는 들러리로 참가하기로 한 나머지 컨소시엄의 주관사 담당자들에게 각 사의 투찰금액을 정하여 통보해주었으며, 이를 통보받은 들러리 참가사 담당자들은 해당 금액대로 투찰하였다. (다) 실행결과(지분정산) 47 피심인 10개사<각주>삼아는 국가기본도 입찰 3건에 대해서만 합의하였다.</각주> 는 '2009년 2차 합의’를 통해 국토지리정보원에서 발주한 국가기본도 입찰 3건과 정사영상지도 구축사업 입찰 4건, 3차원 공간정보사업 입찰 2건 등 총 9건에 대하여 당초 합의에 따라 낙찰받았으며, 이후 상호간 배정받은 지분만큼 정산하여 용역을 수행하였다. 48 지분정산은 '2009년 1차 합의’와 마찬가지로 피심인들 간에 낙찰 받은 전체 금액<각주>다만 '2009년 1차 합의’와 다르게 합의에 가담하지 않은 일반 참여업체가 수행한 지분을 제외한 금액을 대상으로 합의구성원들 간 나누었으며, 정사영상지도 구축사업과 3차원 공간 정보 구축사업의 경우 삼아와 공간이 장비문제로 빠지게 되면서 지분율이 일부 조정되었다.</각주> 중에서 각 사의 지분에 해당하는 만큼 수행할 수 있도록 하도급을 주고받는 방식으로 이루어졌다. (3) 2010년 2월 입찰에서의 합의중단 49 2009년 1차ㆍ2차 합의를 통해 총 14건의 입찰에서 낙찰사 및 투찰가격 등을 정하고, 지분을 배정하여 공동으로 용역을 수행했던 피심인 10개사는 2010. 1. 26. 공고된 5건의 1대1,000 입찰에서도 이전과 같이 합의를 통하여 참가할지 여부에 대해 논의하기 위해 모임을 가졌다. 50 이 과정에서 2010년 새롭게 항공촬영업을 등록한 특정업체<각주>동서지엔아이를 말하는 바, 피심인들은 동서지엔아이의 당시 경영상태 및 기술력에 대한 불신이 있었고, 동서지엔아이가 지분에 욕심을 내면서 항측업체 모임을 공정위에 고발하겠다고 하여 해당 업체가 합의에 가담하는 사실에 대해 부담을 느꼈다. 그 후 동서지엔아이는 2012. 2. 29. 폐업되었다.</각주> 의 합의포함 여부가 논란이 되었는데 해당 업체의 불안정한 경영상황과 기술력을 확신하지 못한 일부 사업자들의 반대가 있었고, 담합행위 적발 등에 대한 우려 등으로 합의가 이루어지지 않았고, 이에 2010. 2. 11.에 실시된 위 입찰에서 피심인들은 합의 없이 각자 독자적으로 참여하였다. 51 2009년 피심인 10개사가 합의를 통해 참가한 각 입찰의 평균 낙찰률은 84%~85% 사이였으며, 피심인 상호 간 컨소시엄을 구성하여 입찰에 참가하여 경쟁단위인 입찰 참가업체 수는 5~7개사였다. 하지만 2010년도와 같이 합의가 이루어지지 않았을 경우 각 입찰의 평균 낙찰률은 83% 초반이며, 2009년과 달리 피심인 10개사는 컨소시엄을 구성하지 않고 단독으로 각자 입찰에 참가하여 경쟁단위인 입찰참가 업체 수는 12~13개사로 늘어났다. <표 13> 합의 여부에 따른 개찰 결과<각주>합의가 되었을 경우, 컨소시엄을 구성하여 입찰에 참가함에 따라 전체 입찰참가업체 수가 줄어들게 되며, 투찰률 역시 평균 2%정도 높은 성향을 보였다.</각주> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761363" alt="이유 17번째 이미지" ></img> 나) 2011년 공동행위 관련 (1) 2011년 2월 입찰 합의 (가) 합의경위 및 내용 52 2011. 1. 28. 국토지리정보원에서 항공사진촬영 및 DB구축 입찰<각주>이하 '항공사진촬영 입찰’이라 한다.</각주> 4건이 공고된 후 2월 초 기존 합의구성원 이었던 피심인 10개사 외에 새롭게 항공촬영업을 등록한 후 합의에 가담한 동광지엔티, 한양지에스티 등 피심인 12개사는 경기도 고양시에 소재한 '열린마당’이라는 음식점에서 모임을 가졌다. 53 이 모임에는 한진정보통신 강형기 상무, 새한항업 윤?? 상무, 중앙항업 백충종 부장, 한국에스지티 양동하 차장, 범아엔지니어링 고?? 상무, 신한항업ㆍ동광지엔티 추??, 길용민<각주>2011년부터 현재까지 신한 이사로 근무하고 있으며, 당시 신한과 사실상 하나의 회사인 동광이 새롭게 합의에 포함되면서 동광을 대신하여 모임에 참석하게 되었다.</각주> 이사, 아세아항측 이??<각주>2011년 당시 아세아의 영업담당 임원(상무)이었으며, 2017년 퇴사하였으나 이 사건 용역 입찰과 관련한 합의를 담당하였으므로 '이?? 상무’라 한다.</각주> 상무, 제일항업 임??<각주>2011년 당시 제일의 영업담당 부장이었으며, 현재까지 제일에서 근무하고 있으므로 '임?? 부장’이라 한다.</각주> 부장, 삼아항업 이?? 이사, 공간정보기술 박??<각주>삼아의 항공기를 임대하여 2009년부터 합의에 가담한 공간과 2011년 가담한 한양, 2012년 가담한 삼부 등은 합의가담 첫 해에는 삼아에 위임한 후 모임에 참석하지 않았으며, 그 다음 년도 합의부터 모임에 참석하였다.</각주> 상무 등 11명<각주>한양은 삼아의 항공기를 임대하여 항공촬영업을 등록한 상태로 당해 합의에 관한 사항에 대해서는 삼아 이?? 이사에게 위임하였으며, 합의장소에는 참석하지 않았다. 따라서 당해 합의에 가담한 회사는 총 12개사였으나 당일 모임에는 11개사 관계자들만 참석하였다.</각주> 이 참석하였다. 이 자리에서 피심인 12개사는 국토지리정보원에서 발주한 항공사진촬영 입찰 4건에 대하여 지분을 배정<각주>피심인들은 기존 2009년 1차합의 당시 배정한 지분에서 일정부분 삭감하였으며 삭감한 지분을 새롭게 합의에 가담한 동광과 한양에 배정하였다.</각주> 하고, 같은 카메라를 가진 피심인들끼리 묶어서 컨소시엄을 구성한 후 각 입찰 건별로 낙찰예정사를 사다리타기 방식으로 정하였다. <표 14> 2011년 합의 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761365" alt="이유 18번째 이미지" ></img><각주>피심인 12개사는 진술과정에서 2011년 모임일자를 당해 입찰 공고(2011. 1. 28.)직후 라고 기억할 뿐, 정확한 날짜를 특정하지 못하였다.</각주> <각주>신한은 대표이사 및 배우자가 90%지분을 보유하고 있으며, 신한의 주식을 보유한 대표이사의 배우자가 동광의 지분을 80%이상 보유하고 있는 등 사실상 하나의 회사이며, 당해 합의관련 모임에도 동광을 대신하여 신한의 담당자가 동광의 위임을 받아 대신 참석하였다.</각주> <각주>한양은 삼아의 항공기를 임대하여 사용하는 중이었기 때문에, 당해 합의장소에 직접 참석하지 않고 삼아에 위임하여 합의결과를 통보받았다.</각주> (나) 합의실행 54 2011년 2월 초 모임을 통해 4건의 입찰에서 낙찰 받기로 한 각 컨소시엄의 주관사 담당자<각주>전남ㆍ제주지구는 중앙, 경남지구는 새한, 경북지구는 동광, 강원지구는 범아가 각각 낙찰 받기로 한 컨소시엄의 주관사였다.</각주> 는 들러리로 참가하기로 한 나머지 컨소시엄의 주관사 담당자들에게 각 사의 투찰금액을 정하여 유선으로 통보하였으며, 이를 통보받은 들러리 참가사 담당자들은 해당 금액대로 투찰하였다. (다) 실행결과(지분정산) 55 피심인 12개사는 '2011년 합의’를 통해 국토지리정보원에서 발주한 항공사진촬영 입찰 4건에 대하여 당초 합의에 따라 낙찰 받았으며 이후 상호 간 배정받은 지분만큼 정산하여 수행하였으며, 기존 2009년 공동행위와 마찬가지로 피심인들 간 배정받은 지분 및 실제 발주처와 계약한 금액의 차액에 대하여 하도급을 주고받는 방식으로 정산이 이루어졌다. (2) 2011년 3월 입찰에서의 합의중단 56 피심인 12개사는 국토지리정보원이 2011. 2. 28. 공고한 1대1,000 입찰 5건(구미, 보령, 창원, 제주, 강원지구)에 대한 합의를 위해 2011년 3월 초 고양시 소재 음식점 '열린마당’에서 다시 모임을 가졌다. 57 하지만 이 과정에서 공간정보기술이 지분배정에 대하여 불만<각주>피심인들은 PQ점수 만점여부에 따라 지분을 배정하였는데, 직전 합의를 통해 참가한 항공사진촬영 입찰은 항공촬영업 실적만 있으면 PQ점수 만점이 가능하였으나, 당해 합의대상인 1대1,000 입찰은 항공촬영업, 수치지도제작업, 공간영상도화업 실적을 모두 갖춰야 PQ점수 만점이 가능하였다. 공간정보기술은 항공촬영업 실적만 부족하였을 뿐, 다른 업종의 실적을 모두 갖추고 있었음에도 불구하고 직전 항공사진촬영 입찰 당시 배정한 지분과 동일하게 배정하기로 한 사실에 대해 불만을 표시하고 지분을 높여줄 것을 요구하였다.</각주> 을 갖고 배정된 지분을 상향시켜줄 것을 요구하였으나, 나머지 피심인 11개사가 이를 수용하지 않음에 따라 결국 합의는 결렬되었고, 2011. 3. 17.에 실시된 위 입찰에서 피심인 13개사가 컨소시엄을 구성하지 않고 단독으로 입찰에 참가하여 경쟁하였다. <표 15> 합의 여부에 따른 개찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761367" alt="이유 19번째 이미지" ></img> 다) 2012년∼2013년 공동행위 (1) 2012년 입찰 합의 (가) 합의경위 및 내용 58 국토지리정보원은 2012. 3. 8. 항공사진촬영 입찰 4건과 2012. 3. 20. 1대1,000 입찰 6건을 각각 공고하였다. 이에 피심인 13개사<각주>기존 합의에 가담하였던 피심인 12개사 외 삼부가 추가로 항공촬영업을 등록하고 합의에 가담하게 됨에 따라 합의구성원은 총 13개사가 되었다.</각주> 는 각 입찰이 공고된 직후 고양시 소재 '열린마당’ 이라는 음식점에서 3월초와 3월말, 두 차례 모임을 가졌다. 59 두 차례 모임에는 한진정보통신 강형기 상무, 새한항업ㆍ한국에스지티 윤?? 상무, 중앙항업 김?? 부장, 범아엔지니어링 고?? 상무, 신한항업ㆍ동광지엔티 추??, 길용민 이사, 아세아항측 이?? 상무, 제일항업 임?? 부장, 삼아항업 이?? 이사, 공간정보기술 박?? 상무, 한양지에스티 장??<각주>2011. 10. 1. 한양에 입사하여 2013. 10. 30. 퇴사하였으나, 2012년 당시 영업팀 이사로 재직하면서 이 사건 용역 입찰과 관련한 합의를 담당하였으므로, '장?? 이사’라 한다.</각주> 이사 등이 참석<각주>삼아의 항공기를 임대하여 새롭게 합의에 가담하게 된 삼부의 경우 삼아에 협의내용에 관한 사항을 위임하였으며, 당해 모임에는 참석하지 않았다.</각주> 하였다. 60 피심인 13개사는 2011년 합의중단 사유가 되었던 지분배정 문제와 관련하여, 뒤늦게 항공촬영업 등록을 해서 상대적으로 실적이 부족했던 공간정보기술, 한양지에스티, 동광지엔티 등 3개사의 지분<각주>삼부가 새롭게 합의에 가담함에 따라 합의구성원이 증가하였고, 이에 기존 합의구성원의 지분을 삭감하여야 하지만, 공간, 한양, 동광 등의 지분은 오히려 증가하였다.</각주> 을 올려주는 것으로 이견을 조정하였다. 61 피심인 13개사는 두 차례 모임을 통해 국토 지리정보원에서 발주한 항공사진촬영 입찰 4건과 1대1,000 입찰 6건 등 총 10건의 입찰에 대하여 지분을 배정하였고, 각 입찰 건별로 낙찰예정사를 사다리타기 방식으로 정하였다. <표 16> 2012년 합의 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761371" alt="이유 20번째 이미지" ></img><각주>피심인 13개사는 진술과정에서 2012년 모임일자를 당해 입찰 공고(2012. 3. 8.) 직후 라고 기억할 뿐, 정확한 날짜를 특정하지 못하였다.</각주> <각주>새한을 설립한 김◈◈ 대표이사가 2005. 9. 29. 한국을 설립하여 이사로 취임하고 사위인 홍욱선 이사와 같이 회사를 운영하다가, 현재는 사위인 홍욱선 이사에게 사실상 회사 운영을 맡긴 것으로 보인다. 즉 새한과 한국은 사실상 하나의 회사로 볼 수 있으며, 실제 2012년 이후 한국은 합의장소에 참가하지 않았고 새한 담당자가 한국의 입장까지 대변하였다.</각주> <각주>삼부는 삼아의 항공기를 임대하여 사용하는 중이었기 때문에, 당해 합의장소에 직접 참석하지 않고 삼아에 위임하여 합의결과를 통보받았다.</각주> <각주>6건 중 3건은 2012. 3. 20. 공고 되었으며 구리지구는 2012. 5. 22., 김천지구ㆍ서귀포지구는 2012. 8. 13. 입찰 공고되었다.</각주> <각주>피심인 13개사는 진술과정에서 2012년 모임일자를 당해 입찰 공고(2012. 3. 20.)직후 라고 기억할 뿐, 정확한 날짜를 특정하지 못하였다.</각주> (나) 실행결과(지분정산) 62 피심인 13개사는 두 번의 모임을 통해 합의하여 참가한 총 10건의 입찰 중 제일 늦게 발주된 1/1,000 수치지형도 서귀포지구 입찰에 대한 계약이 체결<각주>2012. 8. 27. 발주처와 한국, 동광, 공간 등 당해 입찰에서 컨소시엄을 구성하여 낙찰받은 3사가 계약을 체결하였다.</각주> 된 후인 2012. 9. 10. 각 사업에 대한 정산을 위해 고양시 소재 음식점인 '열린 마당’에서 모임을 가졌다. 63 삼아항업 이?? 이사, 한진정보통신 권?? 부장, 공간정보기술 박?? 상무, 새한항업 윤?? 상무, 아세아항측 이?? 상무, 범아엔지니어링 이??<각주>범아 고?? 상무가 지분율 배정 및 낙찰구역 등과 관련한 타 항측사와의 합의를 담당하였으며, 정산 및 투찰행위 등과 관련한 실무 업무는 이?? 대리가 담당하였다.</각주> 대리, 제일항업 임?? 부장, 신한항업 추?? 이사 등 영업담당 임원 또는 실무자가 모여 정산내역 및 방식 등에 대하여 합의하였고, 이후 실제 배정받은 지분만큼 용역을 수행하였다. (2) 2013년 입찰 합의 (가) 합의경위 및 내용 64 국토지리정보원은 2013. 2. 5. 국가기본도 수시수정 입찰 3건과 2013. 3. 8. 1대 1,000 입찰 6건을 각각 공고하였다. 이에 피심인 13개사<각주>기존 합의가담사인 한진으로부터 항공촬영사업부문을 양도받은 네이버가 새롭게 합의에 참가하였다.</각주> 합의 담당자들은 2013. 1월말과 2013. 3. 11. 각 입찰이 공고되기 전ㆍ후 모임을 가졌다. 65 1월말과 3월 11일 두 차례 모임에는 새한항업ㆍ한국에스지티 윤?? 상무, 김??<각주>당일 타 사 담당자들과 만남을 위해 참석하였을 뿐 이 사건 용역 입찰 관련 직접적인 합의담당자는 아니었다.</각주> 부장, 중앙항업 김?? 부장<각주>1월말 모임에는 참석하였으나, 3월 11일 모임에는 참석하지 않았다고 진술하였다.(소갑 제3-9호증)</각주> , 범아엔지니어링 고?? 상무, 신한항업ㆍ동광지엔티 추?? 이사, 아세아항측 이?? 상무, 제일항업 임?? 부장, 삼아항업 이?? 이사, 공간정보기술 박?? 상무, 한양지에스티 장?? 이사, 삼부기술 박?? 상무<각주>2012. 2. 13. 한양에 입사한 후 2015. 2. 28. 퇴사하였으나, 영업담당 상무로 근무하면서 이 사건 용역 입찰과 관련한 합의를 담당하였으므로 '박?? 상무’라 한다.</각주> , 네이버시스템 권?? 이사<각주>1월말 모임에는 참석하지 않았으나, 3월 11일 모임에는 참석하였다고 진술하였다.(소갑 제3-2호증)</각주> 등 12명<각주>다만 이들 중 한양 장?? 이사와 삼부 박?? 상무의 경우 국가기본도 관련 합의를 한 1월 말 모임에는 참석하지 않았으며, 이후 1대1,000 수치지형도 입찰 관련 합의를 위한 3월 11일모임에만 참석하였다.</각주> 이 참석하였다. 66 두 차례 모임<각주>국가기본도 수시수정 입찰 3건에 대한 합의를 위한 모임은 2013. 1월 말 고양시 소재 '방일해장국’이라는 음식점에서 이루어 졌으며, 2013. 3. 11. 개최된 모임은 고양시 소재 '열린마당’이라는 음식점에서 이루어졌다.</각주> 을 통해 피심인 13개사는 국토 지리정보원에서 발주한 국가기본도 수시수정 입찰 3건과 1대1,000 입찰 6건에 대하여 지분을 배정하였고, 각 입찰 건별로 낙찰예정사를 정하였다. 67 다만 국가기본도 수시수정 입찰<각주>2012년 국토지리정보원에서는 국가기본도 수시수정 사업에 대하여 제안입찰로 진행하였으며, 피심인 중 중앙과 새한에서 수행하였다. 국가기본도 수시수정 사업의 경우 매주 실시간으로 변동하는 지형에 대하여 발주처 검수를 받아야 하는 등 기존 국토지리정보원에서 발주되었던 사업보다 수행이 복잡한 사업이었다.</각주> 3건의 경우 2013년도 처음으로 경쟁입찰로 공고되었으며, 피심인 중 중앙항업과 새한항업, 두 회사만 당해 사업에 대한 수행경험을 보유하고 있었다. 68 이에 피심인들은 국가기본도 수시수정 입찰의 경우 수행경험이 있는 중앙항업과 새한항업<각주>새한과 한국은 사실상 하나의 회사임에 따라 각각 낙찰 받기로 한 사업지구를두 회사 사정에 따라 서로 변경하여 낙찰 받거나 한 회사가 모두 수행하기도 하였다. 따라서 합의에 가담한 피심인들의 진술과정에서 새한이 한 건을 낙찰 받기로 합의되었다는 것은 곧 새한 또는 한국에서 수행할 수 있다는 말과 같은 뜻으로 해석된다.</각주> 이 각각 한 건씩 낙찰<각주>낙찰받기로 한 컨소시엄의 주관사가 되는 것을 말한다. 주관사가 된 이후 기타 피심인들의 인력과 장비현황 등을 감안, 컨소시엄을 구성하여 입찰에 참가하였다.</각주> 받기로 정한 후, 나머지 회사들 중 수행하기를 희망했던 신한항업을 포함하여 3개사를 낙찰사로 정하였고, 1대1,000 입찰 6건의 경우에는 기존과 같이 사다리타기를 통하여 낙찰사를 결정하였다. <표 17> 2013년 합의 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761373" alt="이유 21번째 이미지" ></img><각주>피심인 13개사는 진술과정에서 2013년 모임일자를 당해 입찰 공고(2013. 2. 5.)전 주말 이라고 기억할 뿐, 정확한 날짜를 특정하지 못하였다.</각주> <각주>당시 삼아의 항공기를 임대하여 사용하는 한양과 삼부는 합의장소에 나오지 않고, 삼아 이?? 이사가 위임받아 참석하였다(소갑 제3-9호증).</각주> <각주>기존 합의가담사였던 한진은 공간정보사업 부문을 2012. 8. 1. 한국아이엔지에 양도하였고, 네이버는 2013. 1. 8. 한국아이엔지를 인수ㆍ합병하였다. 기존 한진의 실적과 인력을 인수한 네이버는 새롭게 합의에 가담하게 되었으나, 인수ㆍ합병 초기인 점을 감안, 합의장소에는 참석하지 않고 배정된 지분에 대해서만 통보받았다.</각주> <각주>중앙은 당시 낙찰예정사가 될 수 없었던 상황을 감안, 굳이 합의장소에 나가지 않았으며, 이후 제일 담당자에게 합의결과를 통보받았다(소갑 제3-9호증).</각주> (나) 합의실행 69 2013년 두 차례 모임을 통해 총 9건의 입찰에서 낙찰 받기로 한 각 컨소시엄의 주관사 담당자는 들러리로 참가하기로 한 나머지 컨소시엄의 주관사 담당자들에게 각 사의 투찰금액을 정하여 유선으로 통보해주었으며, 이를 통보받은 들러리 참가사 담당자들은 해당 금액대로 투찰하였다. (다) 실행결과(지분정산) 70 피심인 13개사는 합의를 통해 국토지리정보원에서 발주한 국가기본도 수시수정 입찰 3건과 1대1,000 입찰 6건 등 총 9건에 대하여 당초 합의에 따라 낙찰을 받고 상호 간 배정받은 지분만큼 정산하여 수행하였다<각주>피심인들은 정산과정에서 배정받은 지분보다 초과로 발주처와 계약한 피심인이 배정받은 지분보다 적게 발주처와 계약한 타 피심인에게 하도급을 줄 때 세금문제 등을 고려하여 관리비용 목적으로 7%를 공제하고 하도급을 주었으나, 국가기본도 수시수정 사업의 경우 사업의 특성상 낙찰 사업자가 투입해야 하는 비용이 더 많다는 것을 이유로 15%를 공제하고 하도급을 주는 것으로 합의하였다.</각주> . (3) 2013년 합의종료 71 피심인 13개사는 국가기본도 수시수정 입찰 3건에 대한 합의 및 실행이 완료된 후, 2013. 3. 8. 공고된 1대1,000 입찰 6건에 대한 합의를 위해 2013. 3. 11. 고양시 소재 음식점 '열린마당’에서 모임을 가졌다. 72 당일 모임에서는 피심인들은 직전 국가기본도 수시수정 입찰 합의와 관련하여 새한항업과 한국에스지티가 낙찰 받기로 한 광주지구 입찰에서 기존 합의 가담사가 아닌 서울공간정보<각주>새한과 한국, 그리고 서울공간정보의 지분을 모두 새한 김○○ 대표이사 및 특수 관계인들이 소유하고 있어, 피심인들은 세 회사를 사실상 하나의 회사로 인지하고 있었다.</각주> 를 컨소시엄 구성사업자<각주>당초 합의에 의하면 한국과 새한이 컨소시엄을 구성했어야 함에도 불구하고 신생업체의 실적확보를 위해 새한 대신 서울공간정보를 컨소시엄에 포함시켰다.</각주> 로 참여시킨 후 낙찰 받게 한 사실<각주>2013. 2. 5. 공고된 국가기본도 수시수정 입찰 3건의 낙찰자 결정일은 2013. 3. 5.이었으나, 조달청 나라장터 사이트에는 참여 컨소시엄의 주관사만 표시될 뿐 컨소시엄 구성 사업자에 대해서는 공개하지 않기 때문에 발주처와 계약을 체결한 2013. 3. 8. 이후 피심인들은 당해 사실에 대해서 알게 되었다.</각주> 에 대해서 알게 되었다. 73 새한항업과 한국에스지티를 제외한 나머지 피심인 11개사는 위와 같이 새한항업과 한국에스지티가 서울공간정보의 실적확보를 목적으로 독단적으로 행한 행위에 대하여 불만을 나타내었으며, 이로 인해 1대1,000 입찰 6건에 관한 합의가 무산될 상황이었으나, 새한항업의 윤?? 상무가 사과 및 재발방지 약속을 하였고 이를 피심인 11개사가 받아들임으로써 당해 합의는 당초 계획대로 진행되었다. 74 그러나 합의실행 과정에서 1대1,000 제주시 입찰의 낙찰자로 결정된 새한항업은 직전 국가기본도 수시수정 입찰과 마찬가지로 또다시 서울공간정보를 컨소시엄 구성사로 포함시킨 후 낙찰<각주>적격심사 방식으로 진행된 국토지리정보원 입찰에서 낙찰을 받기 위해선 최저가로 투찰해야 하고 그러기 위해선 PQ점수가 만점이 되어야 유리하다. 신규회사였던 서울공간정보는 신생회사였기 때문에 실적이 없었고, 이에 새한과 한국은 서울공간정보의 실적확보를 위해 자신들이 낙찰 받기로 한 컨소시엄에 구성사로 포함시켰다. 하지만 나머지 피심인 11개사의 입장은 합의가담사도 아닌 서울공간정보가 합의를 통해 참가하기로 한 입찰에 참여하여 실적을 확보할 경우 또 다른 경쟁사가 증가하는 것으로 생각하였고, 이에 대해 불만을 갖게 되었다.</각주> 받게 한 후, 2013. 4. 8. 새한항업과 서울공간정보 컨소시엄이 발주처와 1대 1,000 제주시 입찰의 계약을 체결하였고 나머지 피심인 11개사는 또다시 서울공간정보가 낙찰받게 된 사실을 인지하게 되었다. 75 위와 같은 새한항업과 한국에스지티의 행위로 인하여 합의는 더 이상 유지될 수 없는 상황이 되었으며, 실제 그 이후 2013. 5. 9. 국토지리정보원이 항공사진촬영 입찰 4건을 공고하였으나, 합의를 위한 모임 자체가 개최되지 않는 등<각주>2013. 5. 9. 공고된 항공사진촬영 입찰의 경우 2010년과 2011년 합의가 중단되었을 때와 마찬가지로 피심인들 모두 단독으로 입찰에 참가한 후, 낙찰하한율에 인접한 수준으로 투찰하는 등 합의가 이루어지지 않았던 것으로 보여 진다.</각주> 이 사건 용역 입찰과 관련한 합의는 중단되었다. <표 18> 합의 여부에 따른 개찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121761375" alt="이유 22번째 이미지" ></img> 3) 근거 가) 2009년 공동행위 관련 76 위 행위사실은 2009년 공동행위 관련 수치지형도 수정제작 등 14건의 입찰공고문, 개찰조서, 개찰결과보고서, 용약계약서 등 입찰관련 서류(소갑 제1-1호증 내지 제1-56호증), 2009. 1. 22.자 피심인 10개사의 1대1,000 입찰 5건에 대한 협약서(소갑 제2-1호증), 한국에스지티의 1대1,000 입찰(2009년 1차 합의) 관련 정산표(소갑 제2-2호증), 한국에스지티의 국가기본도 입찰 3건(2009년 2차 합의) 관련 정산표(소갑 제2-3호증), 한국에스지티의 항측사 계약(1대1,000 입찰, 국가기본도 입찰 관련) 정리자료(소갑 제2-4호증), 한국에스지티의 수치표고모델 및 정사영상지도 구축사업, 3차원 국토공간 정보구축사업 정산표(소갑 제2-5호증), 피심인 14개사의 2009년부터 2013년까지 항공촬영용역 입찰담합 관련 정산내역(소갑 제2-13호증 내지 제2-23호증), 공간정보기술 박?? 상무 확인서, 삼아항업 이?? 이사 진술조서 등 피심인 11개사 담당 임직원들의 진술자료(소갑 제3-1호증 내지 소갑 제3-11호증) 및 심의과정에서 피심인 14개사(대리인 포함)의 진술 등을 통하여 확인된다. 나) 2011년 공동행위 관련 77 위 행위사실은 2011년 공동행위 관련 항공사진촬영 및 DB구축 입찰 4건의 입찰공고문, 개찰조서, 개찰결과보고서, 용약계약서 등 입찰관련 서류(소갑 제1-57호증 내지 제1-72호증), 새한항업의 항공사진촬영 및 DB구축 입찰 관련 정산표(소갑 제2-6호증), 한양지에스티의 2011년 각 사별 배정된 지분내역을 정리한 내부문서(소갑 제2-7호증), 피심인 14개사의 2009년부터 2013년까지 항공촬영용역 입찰담합 관련 정산내역(소갑 제2-13호증 내지 제2-23호증), 공간정보기술 박?? 상무 확인서, 삼아항업 이?? 이사 진술조서 등 피심인 11개사 담당 임직원들의 진술자료(소갑 제3-1호증 내지 소갑 제3-11호증) 및 심의과정에서 피심인 14개사(대리인 포함)의 진술 등을 통하여 확인된다. 다) 2012년∼2013년 공동행위 관련 78 위 행위사실은 2012년∼2013년 공동행위 관련 1대1,000 수치지형도 수정제작 등 입찰 19건의 입찰공고문, 개찰조서, 개찰결과보고서, 용약계약서 등 입찰관련 서류(소갑 제1-89호증 내지 제1-148호증), 삼아항업의 2012년 입찰 10건 관련 정산표(소갑 제2-8호증), 새한항업의 2012년 입찰 10건 관련 정산모임 안내 이메일(소갑 제2-9호증), 한양지에스티의 2012년 입찰 관련 배정받은 지분을 기재한 내부문서(소갑 제2-10호증), 한국에스지티의 2013년 1대1,000 입찰 6건 관련 피심인별 배정지분내역을 기재한 내부문서(소갑 제2-11호증), 네이버시스템 나?? 상무의 2013년 1대1,000입찰관련 모임일정을 기재한 업무수첩(소갑 제2-12호증), 피심인 14개사의 2009년부터 2013년까지 항공촬영용역 입찰담합 관련 정산내역(소갑 제2-13호증 내지 제2-23호증), 공간정보기술 박?? 상무 확인서, 삼아항업 이?? 이사 진술조서 등 피심인 11개사 담당 임직원들의 진술자료(소갑 제3-1호증 내지 소갑 제3-11호증) 및 심의과정에서 피심인 14개사(대리인 포함)의 진술 등을 통하여 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>이 사건 부당한 공동행위는 '2009년 공동행위’, '2011년 공동행위’ 및 '2012년∼2013