방위사업청 발주 소고기통조림 구매입찰 관련 동양종합식품(주) 및 세복식품의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 동양종합식품 주식회사, 이□□(세복식품 대표)<각주>1</각주>는 소고기통조림 등 육가공품 생산ㆍ판매업을 영위하는 사업자들이다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120748173" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 소고기통조림 군납 시장 현황 3 2008년부터 2014년까지 방위사업청이 발주한 군납 소고기통조림 구매입찰 관련 연도별 계약금액은 아래 <표 2>와 같으며, 2014년 기준 계약금액은 약 1,557백만 원이다. <표 2> 2008～2014년 군납 소고기통조림 계약금액 (단위: 백만 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120748191" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 방위사업청 2) 이 사건 소고기통조림 구매입찰 개요 가) 전자입찰 4 소고기통조림 입찰은 전자입찰로 실시되고, 입찰에 참가하려는 사업자는 입찰마감일 하루 전까지 국방전자조달시스템에 입찰참가 등록을 하여야 한다.<각주>2</각주>나) 중소기업간 제한경쟁 및 지역분할 단가제 5 소고기통조림 입찰은 참가자격이 해당 물품의 제조에 필요한 설비를 갖춘 중소기업에 한정된 제한경쟁 방식<각주>3</각주>이고, 전 군을 4개 지역(2014년 기준<각주>4</각주>)으로 나누어 각 지역별로 같은 날 동시에 단위(1kg)당 단가금액 입찰을 실시하여 각 지역별 낙찰업체와 각각 계약을 체결한다. 연도별 입찰지역과 입찰참가 가능 지역 수는 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 연도별 입찰지역 및 입찰참가 가능 지역 수 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120748193" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처: 방위사업청 홈페이지 다) 낙찰자 선정방식: 적격심사제 6 방위사업청은 저가입찰을 방지하고 능력 있는 업체를 선정하기 위해 중소기업의 계약이행능력을 종합적으로 심사하여 적격판정을 받은 사업자를 낙찰자로 결정(적격심사제)한다. 적격심사는 입찰참가자 중 예정가격 범위 내에서 최저가격으로 입찰한 자부터 순차적으로 진행되며, 심사결과 종합점수(2014년 기준, 물품납품이행능력 40점 + 입찰가격 60점 = 100점)가 95점 이상인 자가 낙찰자로 결정된다.<각주>5</각주>7 계약이행능력은 ① 물품납품이행능력(납품실적, 기술능력, 경영상태), ② 입찰가격, ③ 신인도(녹색성장 등 사회적 책임, 계약이행성실도), ④ 결격사유 유무 등을 종합적으로 평가한다. 입찰가격의 경우 품목별 예정가격<각주>6</각주>대비 입찰가격, 즉 투찰률을 평가한다. 8 적격심사는 예정가격 범위 내에서 최저가로 투찰한 입찰자 순으로 진행되며 최저가 투찰업체가 적격심사를 통과한 경우에는 차순위 업체는 자신의 적격심사 결과에 상관없이 탈락하게 된다. 9 따라서, 적격심사제로 낙찰자를 선정하는 입찰에서 낙찰을 받기 위해서는 적격심사를 우선적으로 받는 것이 매우 중요하고, 적격심사를 우선적으로 받기 위해서는 입찰자는 입찰 전에 확인 가능한<각주>7</각주>자신의 이행능력 점수를 감안하여 적격심사를 통과할 수 있는 최저투찰률(이하 '적격 최저투찰률’<각주>8</각주>이라 한다)로 입찰에 참가하여야 한다. 10 방위사업청은 심사항목 및 항목별 배점, 입찰가격 점수 산정방식 등 평가방법, 낙찰자 결정방법 등을 규정한 세부기준<각주>9</각주>을 대외적으로 공개하고 있다. 2008년부터 2014년까지 입찰시기별 위 4가지 심사항목별 배점과 입찰가격 점수 산정방식은 아래 <표 4> 및 <표 5>와 같다. <표 4> 입찰시기별 적격심사 평가항목 배점 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120748197" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>10</각주><표 5> 입찰시기별 입찰가격 점수 산정방식 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120748199" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * '? ?’은 절댓값 표시이고, '입찰가격/예정가격’은 투찰률이다. 라) 입찰결과 11 방위사업청이 2008년부터 2014년까지(2010년은 제외한다<각주>11</각주>) 발주한 소고기통조림 구매입찰의 낙찰결과는 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 2008～2014년 소고기통조립 지역별 입찰참가자 및 낙찰자 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120748201" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의의 배경 12 소고기통조림은 중소기업간 제한경쟁 품목으로 소고기통조림을 생산할 수 있는 생산업체가 많지 않았고 실제로 입찰에 참여한 업체 수가 적었다.<각주>12</각주>이에 따라, 피심인들은 다른 사업자들의 입찰참여가 없는 경우 단독 입찰에 따른 유찰가능성이 우려되어 이를 방지하기 위해 낙찰예정사와 들러리 등의 합의를 하였다. 2) 합의 및 실행 가) 2008~2009년 소고기통조림 구매입찰(총 2건)<각주>13</각주>13 (1) 방위사업청은 2008년과 2009년에 전 지역을 하나의 지역으로 하여 입찰을 실시하였고, 입찰참가자 수는 피심인들을 포함하여 농업회사법인♤♤♤♤♤♤ 등 3개사이다. 피심인들의 합의내용 및 실행사항은 <표 7>과 같다. <표 7> 2008～2009년 합의내용 및 실행사항 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120748205" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 14 (2) 2008년 소고기통조림 입찰(1건)과 관련하여 동양종합식품 강○○ 대표는 입찰이 실시되기 전인 5월초 경 세복식품의 이□□ 대표에게 전화<각주>14</각주>로 동양종합식품이 낙찰 받을 수 있도록 세복식품이 들러리로 입찰에 참여해 줄 것을 요청하였고, 세복식품의 이□□ 대표는 위 제안을 수락하였으며, 들러리 투찰가격은 입찰당일 동양종합식품이 세복식품에게 알려주기로 합의하였다. 15 위 합의에 따라 입찰당일인 2008. 5. 16. 오전에 동양종합식품 강○○ 대표는 세복식품 이□□ 대표에게 전화연락을 통해 들러리 투찰가격<각주>15</각주>을 통보하였고, 세복식품은 통보 받은 가격대로 투찰하였다. 16 2008년 입찰결과 위 <표 7>과 같이 피심인들 간 합의대로 동양종합식품이 낙찰 받았다. 17 (3) 2009년 소고기통조림 입찰(1건)과 관련하여 동양종합식품 강○○ 대표는 입찰이 실시되기 전인 5월 경 세복식품의 이□□ 대표에게 전화로 동양종합식품이 낙찰 받을 수 있도록 세복식품이 들러리로 입찰에 참여해 줄 것을 요청하였고, 세복식품의 이□□ 대표는 위 제안을 수락하였으며, 들러리 투찰가격은 입찰당일 동양종합식품이 세복식품에게 알려주기로 합의하였다. 18 위 합의에 따라 입찰당일인 2009. 5. 29. 오전에 동양종합식품 김●● 실장은 세복식품 강■■ 차장에게 전화연락을 통해 들러리 투찰가격을 통보하였고, 세복식품은 통보 받은 가격대로 투찰하였다. 19 2009년 입찰결과 위 <표 7>과 같이 피심인들 간 합의대로 동양종합식품이 낙찰 받았다. 20 (4) 이와 같은 사실은 동양종합식품 강○○ 대표가 조사과정에서부터 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였으며, 동양종합식품 강○○ 진술조서(심사보고서 소갑 제4-1호증<각주>16</각주>), 동양종합식품 김●● 전 실장의 진술조서(소갑 제4-3호증), 2008~2009년 입찰 공고문(소갑 제1-1호증 내지 제1-2호증), 2008~2009년 입찰결과(소갑 제2-2호증 내지 소갑 제2-3호증) 등을 통해서도 확인된다. 나) 2011<각주>17</각주>~2014년 소고기통조림 구매입찰(총 16건)<각주>18</각주>21 (1) 방위사업청은 2011~2014년에는 전 지역을 4개 지역으로 분할하여 해당 지역별로 입찰을 실시하였고, 입찰참가자 수는 피심인들을 포함하여 2011~2012년은 2개사, 2013년은 농업회사법인♤♤♤♤♤♤ 등 3개사, 2014년은 ♠♠, ♧♧♧♧♧♧♧♧♧ 등 4개사이다. 피심인들의 합의내용 및 실행사항은 <표 8>과 같다. <표 8> 2011～2014년 합의내용 및 실행사항 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120748177" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 22 (2) 2011년 소고기통조림 입찰(4건)과 관련하여 동양종합식품 강○○ 대표는 입찰이 실시되기 전인 5월 경 세복식품의 이□□ 대표에게 전화로 동양종합식품이 낙찰 받을 수 있도록 세복식품이 들러리로 입찰에 참여해 줄 것을 요청하였고, 세복식품의 이□□ 대표는 위 제안을 수락하였으며, 들러리 투찰가격은 입찰당일 동양종합식품이 세복식품에게 알려주기로 합의하였다. 23 위 합의에 따라 입찰당일인 2011. 5. 24. 오전에 동양종합식품 김●● 실장은 세복식품 강■■ 차장에게 전화연락을 통해 들러리 투찰가격을 통보하였고, 세복식품은 통보 받은 가격대로 투찰하였다. 24 2011년 입찰결과 위 <표 8>과 같이 피심인들 간 합의대로 동양종합식품이 4개 지역에서 모두 낙찰 받았다. 25 (3) 2012년 소고기통조림 입찰(4건)과 관련하여 동양종합식품 강○○ 대표는 입찰이 실시되기 전인 6월초 경 세복식품의 이□□ 대표에게 전화로 동양종합식품이 낙찰 받을 수 있도록 세복식품이 들러리로 입찰에 참여해 줄 것을 요청하였고, 세복식품의 이□□ 대표는 위 제안을 수락하였으며, 들러리 투찰가격은 입찰당일 동양종합식품이 세복식품에게 알려주기로 합의하였다. 26 위 합의에 따라 입찰당일인 2012. 6. 13. 오전에 동양종합식품 김●● 실장은 세복식품 강■■ 차장에게 전화연락을 통해 들러리 투찰가격을 통보하였고, 세복식품은 통보 받은 가격대로 투찰하였다. 27 2012년 입찰결과 위 <표 8>과 같이 피심인들 간 합의대로 동양종합식품이 4개 지역에서 모두 낙찰 받았다. 28 (4) 2013년 소고기통조림 입찰(4건)과 관련하여 동양종합식품 강○○ 대표는 입찰이 실시되기 전인 6월 경 세복식품의 이□□ 대표에게 전화로 동양종합식품이 낙찰 받을 수 있도록 세복식품이 들러리로 입찰에 참여해 줄 것을 요청하였고, 세복식품의 이□□ 대표는 위 제안을 수락하였으며, 들러리 투찰가격은 입찰당일 동양종합식품이 세복식품에게 알려주기로 합의하였다. 29 위 합의에 따라 입찰당일인 2013. 6. 28. 오전에 동양종합식품 김●● 실장은 세복식품 강■■ 차장에게 전화연락을 통해 들러리 투찰가격을 통보하였고, 세복식품은 통보 받은 가격대로 투찰하였다. 30 2013년 입찰결과 위 <표 8>과 같이 피심인들 간 합의대로 동양종합식품이 4개 지역에서 모두 낙찰 받았다. 31 (5) 2014년 소고기통조림 입찰(4건)과 관련하여 동양종합식품 강○○ 대표는 입찰이 실시되기 전인 6월초 경 세복식품의 이□□ 대표에게 전화로 동양종합식품이 낙찰 받을 수 있도록 세복식품이 들러리로 입찰에 참여해 줄 것을 요청하였다. 32 이에 세복식품의 이□□ 대표는 4개 입찰지역 중 1개 지역(3지역)은 세복식품이, 나머지 3개 지역(1ㆍ2ㆍ4지역)은 동양종합식품이 각각 낙찰 받고 상대방 낙찰예정지역에서는 서로 들러리로 참여하자는 제안을 하였고, 동양종합식품의 강○○ 대표는 세복식품의 위 제안을 수락하였으며, 들러리 투찰가격은 입찰당일 낙찰예정사가 들러리사에게 알려주기로 합의하였다. 33 위 합의에 따라 입찰당일인 2014. 6. 18. 오전에 동양종합식품 김●● 전 실장<각주>19</각주>과 세복식품 강■■ 차장은 전화연락을 통해 1ㆍ2ㆍ4지역은 동양종합식품이 세복식품에게 들러리 투찰가격을 통보하였고, 3지역은 세복식품이 동양종합식품에게 들러리 투찰가격을 통보하였으며, 피심인들은 통보 받은 가격대로 투찰하였다. 34 2014년 입찰결과 위 <표 8>과 같이 2지역<각주>20</각주>을 제외하고 피심인들 간 합의대로 동양종합식품은 1ㆍ4지역에서, 세복식품은 3지역에서 각각 낙찰 받았다. 35 (6) 이와 같은 사실은 동양종합식품 강○○ 대표가 조사과정에서부터 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였으며, 동양종합식품 강○○ 진술조서(소갑 제4-1호증), 동양종합식품 김●● 전 실장의 진술조서(소갑 제4-3호증), 2011~2014년 입찰 공고문(소갑 제1-3호증 내지 제1-6호증), 2011~2014년 입찰결과(소갑 제2-4호증 내지 소갑 제2-7호증) 등을 통해서도 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>21</각주>(이하 '법’이라 한다) 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑥ (생략) 2) 법리 36 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 37 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>22</각주>38 여기서의 “합의”란 복수의 사업자들 사이의 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 39 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 40 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 41 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>23</각주>42 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>24</각주>다) 하나의 공동행위 43 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>25</각주>다. 피심인들의 제2. 가항 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 44 위 제2. 가. 의 인정사실 및 근거로 알 수 있는 사정들에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 2008년부터 2014년까지(2010년은 제외) 이 사건 총 18건의 입찰에 참여하면서 사전에 동양종합식품을 낙찰예정자로, 세복식품을 들러리(다만, 2014년 3지역은 세복식품이 낙찰예정자, 동양종합식품이 들러리이다)로 미리 결정하고 입찰당일 오전에 들러리 투찰가격을 협의하여 형식적으로 입찰에 참여한다는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 45 이 사건 공동행위는 다음과 같은 점에 비추어 볼 때 경쟁제한성이 인정된다. 46 첫째, 피심인들은 이 사건 소고기통조림 구매입찰 시장에서 단독 입찰에 따른 유찰을 방지하기 위해 낙찰예정자, 들러리 및 들러리 투찰가격 등을 사전에 합의하였는 바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당하는 점 47 둘째, 낙찰예정자, 들러리, 들러리 투찰가격 등을 사전에 서로 합의하여 결정하고 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 방법으로 합의를 실행한 행위는 입찰과정에서 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 입찰참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자와 낙찰가격이 결정될 수 있는 가능성을 제한한 점 48 셋째, 그 결과 피심인들은 이 사건 공동행위를 통해 보다 높은 가격으로 낙찰을 받고<각주>26</각주>안정적인 매출처를 확보하는 등의 경제적 이익을 취득하였고 발주처인 방위사업청의 이익을 침해하거나 침해할 우려가 있는 상태를 초래한 점 3) 하나의 공동행위에 해당하는지 여부 49 피심인들의 2008년부터 2009년까지 공동행위와, 2011년부터 2014년까지 공동행위는 다음과 같은 점 등을 고려할 때 각각 하나의 공동행위로 인정된다. 50 첫째, 피심인들의 행위는 방위사업청 발주 소고기통조림 구매입찰에서 단독입찰에 따른 유찰을 방지함으로써 이 사건 입찰 방식이 대기업이 참여할 수 있는 일반경쟁 입찰로 변경되는 것을 차단하여 안정적인 매출처를 확보하고자 하는 동일한 목적을 수행하기 위해 이루어진 점 51 둘째, 피심인들의 행위는 방위사업청 발주 소고기통조림 입찰시장이라는 동일한 관련 시장을 대상으로 하고, 공동행위 참여자도 변동이 없었던 점 52 셋째, 전화연락을 통해 사전에 낙찰예정자와 들러리를 합의하여 정하고 입찰 당일 오전에 낙찰예정사가 들러리사에게 들러리 투찰가격을 통보하면 들러리사는 이를 그대로 실행하는 등 합의 내용과 합의 실행방식이 변동 없이 그대로 유지된 점 53 넷째, 2008년부터 2009년까지의 공동행위 기간과 2011년부터 2014년까지의 각 공동행위 기간 동안에는 피심인들 간의 합의가 단절됨이 없이 계속되었던 점 4) 피심인 세복식품의 주장에 대한 판단 54 피심인 세복식품은 유찰방지 차원에서 한국통조림식품조합의 권유로 이 사건 입찰에 참여한 것에 불과하고, 입찰 전에 강■■ 차장이 동양종합식품 김●● 실장과 통화한 사실은 있지만 동양종합식품과의 합의 없이 타사의 이행능력점수와 예정가격을 예상한 후 독자적인 판단 하에 투찰가격을 결정한 후 입찰에 참여한 것이며, 각 입찰에서 가격을 높게 투찰한 것은 잘못 수주해오면 적자가 나므로 원재료 가격을 고려해 투찰한 것이라면서 이 사건 공동행위를 한 사실이 없다고 주장한다. 55 살피건대, ① 이 사건 공동행위의 당사자인 동양종합식품 강○○ 대표는 세복식품과의 합의 경위와 내용, 실행방식, 결과 등을 구체적으로 진술하고 있고, 특히 들러리 투찰가격의 경우 동양종합식품 김●● 전 실장을 통해 세복식품 강■■ 차장에게 전달(다만, 2008년에는 강○○ 대표가 세복식품 이□□ 대표에게 직접 전달)하였다고 명확히 진술하고 있는 점, ② 2013년 10월에 동양종합식품을 퇴사한 동양종합식품 김●● 전 실장은 동양종합식품 강○○ 대표의 지시에 따라 세복식품 강■■ 차장에게 들러리 투찰가격을 통보한 사실 등을 명확하게 진술하고 있고, 이러한 진술은 위 강○○ 대표의 진술과도 일치하는 점, ③ 한국통조림식품조합의 입찰 참여 권유가 사실이라 하더라도 이는 동양종합식품과 세복식품의 낙찰예정사, 들러리 등의 합의를 부인하는 근거가 될 수는 없는 점, ④ 이 사건 총 18건의 입찰에서 2014년 세복식품이 낙찰 받기로 한 3지역 입찰 건을 제외한 총 17건의 입찰에서 세복식품은 동양종합식품보다 높은 가격으로 투찰한 사실에 비추어 볼 때 여러 경쟁상황을 고려하여 합리적 판단 하에 독자적으로 투찰하였다기보다 동양종합식품이 인정하듯이 들러리를 서주기 위한 것으로 보는 것이 더 합리적인 점, ⑤ 2014년<각주>27</각주>의 경우 세복식품(35.55점)은 동양종합식품의 이행능력점수(37.60점)를 파악<각주>28</각주>하고 있었기 때문에, 일반적인 경쟁상황에서 낙찰을 받기 위해서는 동양종합식품의 적격 최저투찰률 범위 최고값인 10,538.81원 보다 낮은 가격으로 투찰하는 것이 합리적 투찰형태라 할 수 있을 것이나, 들러리로 참여한 모든 지역에서 이보다 높은 10,622.90원에 투찰한 점 등을 고려할 때, 원재료 가격을 고려하여 합의 없이 독자적으로 투찰하였다는 피심인 세복식품의 주장은 이유 없다. 5) 소결 56 피심인들의 제2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 57 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 법위반행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 피심인들의 위 제2. 가. 행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2016. 12. 30. 공정거래위원회 고시 제2016-22호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 2. 다. (1). 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 58 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1). 규정에 따라 피심인들이 낙찰 받아 발주자와 계약을 체결한 경우에는 계약금액(부가가치세 제외)을, 피심인들이 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(부가가치세 제외)을 각 피심인별 관련매출액으로 한다. 59 이에 따라 2008년부터 2009년까지 공동행위와 2011년부터 2014년 공동행위에 대한 피심인별 관련매출액은 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120748183" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 60 피심인들의 2008년부터 2009년까지 공동행위는 2년간 총 2건의 입찰에서만 담합이 이루어진 점 등을 감안하여 5.0%의 부과기준율을 적용하고, 2011년부터 2014년까지 공동행위는 4년간 총 16건의 입찰에서 담합이 지속적으로 이루어진 점 등을 감안하여 7.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 61 산정기준은 위 가). 의 관련매출액에 위 나). 의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 피심인들이 입찰에 참여하여 낙찰 받지 못한 건에 대하여는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 2). 규정에 따라 50%를 감경한다. 62 위와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 아래 <표 9>와 같다. <표 9> 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120748185" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 63 피심인들은 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 64 피심인 동양종합식품은 심사관의 조사단계부터 위원회 심의 종결시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 65 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 10>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120748187" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 66 피심인 동양종합식품은 2017. 2. 2. '채무자 회생 및 파산에 관한 법률’에 따라 회생절차개시가 결정되어 객관적으로 과징금을 납부할 능력이 없다고 인정되므로 과징금 고시 Ⅳ. 4. 가. (2). 규정에 따라 과징금을 면제한다. 67 피심인 세복식품에 대해서는 이 사건 입찰이 적격심사제 입찰방식으로서 발주처가 정한 일정 범위내에서 투찰가가 정해지는 점, 입찰품목이 중소기업간 제한경쟁품목으로 처음부터 경쟁이 어느 정도 제한되는 효과가 발생한 점 등을 감안하여 2차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 68 이에 따른 피심인별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 아래 <표 11>과 같다. <표 11> 부과과징금 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120748189" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 4. 결론 69 피심인들의 위 제2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.