새만금유역 합류식하수도월류수(CSOs) 및 초기우수처리시설 설치사업(2권역) 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 고려개발 주식회사(이하 '고려개발’이라 한다), 한라산업개발 주식회사(이하 '한라산업개발’이라 한다)는 건설업을 영위하는 사업자이다. 2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들 일반현황 (해당연도 말 기준, 단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706265" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 금융감독원 전자공시시스템 나. 새만금 CSOs 및 초기우수 처리시설 설치사업 1) CSOs 및 초기우수 처리시설 3 수질오염물질의 배출원은 크게 점오염원(point source)과 비점오염원(non-point source)으로 구분된다. 점오염원이란 폐수배출시설, 하수발생시설, 축사 등으로서 관거ㆍ수로 등을 통하여 일정한 지점으로 수질오염물질을 배출하는 배출원을 말하며, 오염물질의 이동경로가 명확하기 때문에 수질영향에 대한 대책이 용이하다. 반면 비점오염원이란 도시, 도로, 농지, 산지, 공사장 등으로서 불특정 장소에서 불특정하게 수질오염물질을 배출하는 배출원을 말하며, 강우 시 불특정 경로를 통해 오염물질이 집중적으로 유출된다는 점에서 별도의 대책이 요구된다. 4 비점오염원 중에서 가장 큰 비중을 차지하는 것은 CSOs(Combined Sewer Overflows; 합류식 하수도 월류수)와 초기우수(first-flush)다. CSOs란 합류식 하수도<각주>1</각주>지역에서 빗물이 한꺼번에 유입되어 처리용량을 초과할 경우 미처리된 하수(빗물+오수)가 월류하여 하천으로 방류되는 것을 의미한다. 초기우수란 강우 초기에 지표면의 오염물질을 쓸어내린 빗물로, 도시지역의 경우 중금속 등을 함유하여 오염농도가 매우 높다. 5 CSOs 및 초기우수 처리시설은 강우 시 하천으로 방류될 수 있는 CSOs와 초기우수를 적절하게 저류ㆍ처리함으로써 오염부하를 낮추고 수질환경을 개선하는 목적으로 설치하는 비점오염원 관리시설을 의미한다. 2) 공사 발주 경위 6 환경부는 2010년 새만금유역의 수계(만경강, 동진강)에서 발생하는 CSOs 및 초기우수 등을 처리하기 위하여 4개 시ㆍ군을 대상으로 1단계 사업을 진행하였는데, 1권역(전주시, 완주군)과 2권역(익산시, 김제시)으로 권역을 나누어 각각 공사를 발주하였다. 이 중 2권역 공사의 주요 내용은 다음 <표 2>와 같다. <표 2> 2권역 공사 주요 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706267" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 3) 입찰 절차 7 이 공사 입찰은 설계ㆍ시공 일괄공사(Design Build)<각주>2</각주>로서 절차는 크게 ⅰ)발주처의 입찰공고, ⅱ)사전심사(PQ, Pre-Qualification), ⅲ)현장설명회 개최, ⅳ)입찰마감, ⅴ)설계심의, ⅵ)가격개찰, ⅶ)낙찰자 선정 및 계약체결 순으로 진행되었는데, 세부일정은 다음 <표 3>과 같다. <표 3> 입찰 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706269" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 입찰일: 가격투찰일 4) 입찰 참여 현황 8 피심인들은 다음 <표 4>와 같이 공동수급체(이하 '컨소시엄’이라 한다)를 구성하여 이 사건 공사입찰에 참가하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706271" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <표 4> 컨소시엄 구성 현황 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의의 내용 9 피심인들은 한국환경공단이 2010. 8. 30. 입찰 공고한 새만금유역 CSOs 및 초기우수 처리시설 설치사업(2권역) 입찰에 참여하면서 사전에 투찰가격을 합의하고 이를 실행하였다. 10 피심인들 사이의 구체적인 합의 내용은 다음과 같다. 11 피심인들은 2010. 9. 8. 이 사건 공사 입찰 관련 사전심사(PQ) 신청서를 제출하여 발주처로부터 각각 입찰참가자격 적격자로 선정되었다. 12 이후 고려개발 토목사업본부의 최○○ 전무와 한라산업개발의 영업2팀 정▽▽ 부장<각주>3</각주>은 2010년 11월경 공사추정금액 대비 투찰금액인 투찰률을 98%대에서 결정하여 가격경쟁을 하지 않기로 합의하였다. 그리고 피심인들은 2010. 11. 19. '낙찰사가 탈락사에게 10억 원을 지급하는 것’을 내용으로 하는 합의서를 작성하였는데, 합의서의 취지는 낙찰사가 탈락사의 설계비를 일부 보전해 준다는 것이었다. 13 한라산업개발의 정▽▽ 부장은 합의 내용을 영업을 총괄하는 박◇◇ 사장에게 보고하였고, 박◇◇ 사장은 보고를 받고도 '알았다’고만 답변하는 등 이 사건 공동행위를 제지하기 위해 별다른 조치를 취하지 않았다. 2) 합의의 실행 14 위와 같은 합의에 따라 이 사건 공사 입찰일인 2010. 11. 23. 다음 <표 5>와 같이 고려개발은 44,968,000,000원(투찰률 98.8%), 한라산업개발은 44,946,770,000원(투찰률 98.75%)의 금액으로 투찰하였다. 입찰 결과 실시설계 적격자로 선정된 고려개발은 2010. 12. 28. 한국환경공단과 44,968,000,000원에 공사도급계약을 체결하였다. <표 5> 입찰 결과 (단위: 원(부가가치세 포함), %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706273" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 1) 조정점수=설계점수×공사추정금액/투찰금액 3) 근거 15 가격경쟁을 배제하기 위하여 위와 같이 투찰률을 합의하였다는 취지의 피심인들의 심판정 진술, 이 사건 공사 입찰 관련 한국환경공단의 문서(심사보고서 소갑 제1-1～1-12호증<각주>4</각주>), 이 사건 공사 입찰 관련 고려개발의 문서(소갑 제1-13～1-18호증), 이 사건 공사 입찰 관련 한라산업개발의 문서(소갑 제1-19～1-22호증), 입찰비용 보상에 관한 합의서(소갑 제1-24호증), 피심인들 임직원의 진술조서와 확인서 및 한라산업개발의 확인서(소갑 제2-1～2-8호증) 등 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑤ (생략) 2) 관련 법리 16 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 17 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>5</각주>18 여기서의 “합의”란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 19 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 20 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 21 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>6</각주>22 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>7</각주>다. 피심인들의 행위의 위법 여부 1) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존부 23 위 2. 가. 1)에서 인정된 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면 피심인들 사이에 이 사건 공사 입찰에 참여하면서 98%대의 투찰률로 투찰한다는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 24 피심인들은 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력, 낙찰가능성 등을 종합적으로 감안하여 독자적으로 결정한 투찰가격으로 경쟁하여야 함에도 피심인들만 참가한 이 사건 공사 입찰에서 사전에 투찰가격(투찰률)에 대하여 합의하고 이를 실행하였다. 이에 따라 이 사건 공사 입찰에서 가격경쟁 없이 설계만으로 낙찰자가 결정되었다. 이러한 행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 가격 등의 경쟁을 제한하는 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 경쟁제한성이 인정된다. 3) 소결 25 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 26 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발하지 않도록 하기 위해 법(2009. 3. 25. 법률 제9554호로 개정된 것) 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 이 사건 공동행위가 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령(2010. 5. 14. 대통령령 제22160호로 개정된 것) 제9조 및 제61조, '과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시’(2010. 10. 20. 공정거래위원회 고시 제2010-9호로 개정된 것<각주>8</각주>, 이하 '과징금 고시’라 한다)를 적용하여 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정 기준 가) 관련매출액 27 이 사건 공사 입찰에서 고려개발이 낙찰받아 계약을 체결하였으므로, 관련 매출액은 고려개발이 이 사건 공사와 관련하여 한국환경공단과 체결한 계약금액(부가가치세 제외)인 40,880,000,000원이다. 나) 부과기준율 28 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 성격상 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백한 점, 당해 입찰에 참가한 사업자가 모두 가담하였던 점, 계약금액이 400억 원을 초과하는 점 등을 고려할 때 '매우 중대한 위반행위’에 해당한다. 다만, 2개 공구가 동시에 발주되었는데 1사 1공구제가 적용되었을 뿐만 아니라 생소한 분야로 공사가 가능한 건설업체가 많지 않았으므로 경쟁제한성이 다소 약했던 점을 감안하여 7.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 29 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산출하되, 입찰에 참여하여 낙찰 받지 못한 한라산업개발에 대하여는 50%를 감액한다.<각주>9</각주>30 위와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 다음 <표 6>과 같다. <표 6> 피심인별 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706275" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 행위 요소에 의한 1차 조정 31 1차 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 32 피심인들은 고위 임원<각주>10</각주>이 이 사건 공동행위에 직접 관여한 사실이 있으므로 각각 1차 조정 산정기준의 10%를 가중한다. 33 한라산업개발은 심사관의 조사 단계부터 위원회 심의 종결시까지 일관되게 행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 1차 조정 산정기준의 30%를 감경하고, 고려개발은 위원회 심리 종결 전에 행위사실을 새로이 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 한 점을 감안하여 1차 조정 산정기준의 15%를 감경한다. 34 위의 내용을 반영한 피심인들의 2차 조정 산정기준은 아래 <표 7>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706277" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 35 고려개발은 최근 3년 간 당기순이익 가중평균이 적자이고, 부분자본잠식 상태이며, 워크아웃 절차가 진행 중이라는 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 70%를, 한라산업개발은 최근 3년 간 당기순이익 가중평균이 적자이므로 2차 조정 산정기준의 50%를 각각 감경한다. 36 고려개발의 경우 컨소시엄을 구성하여 이 사건 공사를 수행하였기 때문에 부당이득의 규모도 단독으로 공사를 수행하였을 경우보다 적을 수밖에 없는 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 37 아울러 최근 경기 악화로 건설시장이 크게 위축되어 있는 점을 감안하여 피심인들 모두 2차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 38 이에 따른 피심인별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 아래 <표 8>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706279" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4. 결론 39 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.