양만수산업협동조합의 사업자단체 금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 적격성 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(이하 '법’이라 한다) 제2조 제4호의 규정에 의하면, '사업자단체’라 함은 그 형태 여하를 불문하고 2이상의 사업자가 공동의 이익을 증진할 목적으로 조직한 결합체 또는 그 연합체를 의미한다. 피심인 양만수산업협동조합은 양만업(養鰻業)<각주>1</각주>을 행하는 사업자들이 수산물의 판로확대, 조합원의 경제적ㆍ사회적 및 문화적 지위향상 등 자신들의 공동의 이익을 증진할 목적으로 설립한 단체로서, 법 제2조 제4호의 사업자단체에 해당된다. 나. 피심인의 일반현황 피심인은 수산업협동조합법에 의한 업종별수산업협동조합<각주>2</각주>으로서 뱀장어 양식어업을 영위하는 사업자들에 의해 1994. 4. 14. 설립되었다. 피심인 조합에 가입하기 위해서는 전국에서 1년 동안 수산업법 및 내수면어업법에서 정한 뱀장어 양식어업을 60일 이상 영위하는 자로서 2백만 원의 가입비를 납부하여야 하며, 2008. 7. 24. 현재 피심인의 구성사업자는 총 269명이다. <표1> 피심인 일반현황 (단위 : 2008. 7. 24. 현재) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120736937" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 다. 시장구조 및 실태 (1) 양만업의 현황 (가) 양만업의 개요 현재 국내 내수면<각주>3</각주>어업에서 취급하는 어종은 뱀장어<각주>4</각주>, 송어류, 메기, 붕어 등으로 다양하다. 2007년도 기준으로 양만업이 내수면 어업에서 차지하는 비중은 생산량으로는 45.24%, 매출액으로는 65.95%이다. <표2> 국내 내수면 어업현황 (단위 : 톤, 천원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120736939" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 통계청 어업생산통계(http://fs.fips.go.kr/index.jsp) 내수면양만업을 영위하기 위해서는 내수면어업법에 따라 기초자치단체장에게 신고하여야 한다. 국내 양만사업장은 전국적으로 468개이나, 실제로 운영되고 있는 사업장은 350～380개인 것으로 추정된다. 이중 피심인 소속 조합원이 운영하는 양만사업장은 269개로서 현재 운영되고 있는 양만사업장의 70% 이상을 차지하고 있다. 한편, 피심인 소속 조합원이 운영하고 있는 양만사업장의 87.3%는 전남북 지역에 위치하고 있는데, 이는 전남북 지역이 뱀장어 양식에 필요한 환경을 잘 갖추고 있기 때문이다. <표3> 전국양만사업장 현황(2007년도 기준) (단위 : 개) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120736941" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 (나) 양만업의 특성 일반적으로 뱀장어는 민물하천에서 서식하다가 산란시기가 되면 먼 바다로 이동하여 산란하는 것으로 알려져 있지만 이동시기, 산란장소, 초기 먹이 등에 대해서는 그 정확한 실태가 밝혀지지 않아 현재까지도 인공수정을 통하여 치어를 생산 하지 못하고 있다. 따라서 양식에 필요한 치어는 전량 자연에서 채집하고 있으며, 결국 뱀장어 생산량은 채집한 치어의 수량에 따라 결정되는 특징이 있다. 최근에는 수질오염이나 하구둑ㆍ수중보 등의 설치에 따른 이동의 제약 등으로 인해 뱀장어 치어의 개체수가 감소하고 있어 치어의 수급이 원활치 못한 실정이다. (2) 양만업의 유통현황 (가) 국내 공급 및 소비현황 국내 뱀장어 소비량을 연간 1만 톤 정도로 추정되고, 연도별 공급량은 다음의 <표4>와 같다. <표4> 뱀장어 공급량 현황 (단위 : 톤) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120736943" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 국토해양수산부 어업생산통계, 국립수산물 품질검사원 통계자료 뱀장어 수입량은 2004년도 4,758톤에 이르렀으나, 2005년 7월에 이른바 말라카이트그린<각주>5</각주>파동이 발생하여 그 이후에는 수입량이 많이 감소하였고 그 상태가 현재까지 유지되고 있다. (나) 유통구조 뱀장어의 유통은 일반적으로 생산자(양만사업자), 대형유통업자, 중ㆍ소 유통업자, 소비자(일선식당 또는 일반소비자)의 4단계로 이루어지는데, 상황에 따라 이러한 단계가 축소되어 거래되기도 한다. <그림1> 뱀장어 유통구조 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120736935" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 뱀장어 유통업체는 정확한 통계를 확인할 수 없으나 전국적으로 영업하는 20여개의 대형유통업체와 수가 파악되지 않을 정도로 많은 중ㆍ소유통업체가 있다. 이들 유통업체는 일반적으로 소재지 시ㆍ도 및 그 인접 시ㆍ도를 거래권역으로 하나, 뱀장어는 생물(生物)로서 장기 보존하는 경우 상품가치가 떨어지게 되는 바, 출하된 지 7일 이내에 판매해야 하므로 전국을 거래권역으로 하는 유통업체도 있다. (다) 가격책정 뱀장어는 2미, 3미, 4미, 5미의 단위로 출하되는데, 여기에서 '미’란 '1kg당 마리’를 의미하는 것으로 5미는 1kg당 5마리를 뜻하며, 5미가 시중에서 가장 많이 팔리며 가격도 가장 높다. 뱀장어 가격은 양만업자가 유통업자에게 넘기는 뱀장어 출하가격을 기준으로 하여 책정되며, 일반적으로 유통업자는 같은 유통업자에게는 kg당 100원～200원, 일선식당에는 kg당 1,000원～2,000원의 이윤을 남기고 상품을 공급하고 있다. 뱀장어 가격은 수요가 급등하는 여름철에는 오르고 늦가을부터 다음해 봄까지는 내리며 식당에서 주로 쓰는 5미의 가격 변동 폭이 가장 크다. 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 (1) 피심인은 2003. 12. 26.부터 2008. 5. 21.까지 소속 조합원들이 뱀장어를 출하할 때 기준이 되는 가격을 결정하여 문자서비스(SMS) 또는 공문으로 통보하고 문자서비스(SMS), 공문, 홈페이지 등을 통해 이를 준수하도록 촉구하였다. 이러한 사실은 피심인이 작성한 '문자서비스 발송 관리대장’, 피심인이 작성하여 조합원에게 보낸 2008. 5. 21.자 '성만가격 변동 통보’라는 제목의 문서, 피심인의 인터넷 홈페이지에 게시된 '양만수협조합원 및 양만업 종사자 여러분께’라는 제목의 게시물, 피심인의 조합장 김○대에 대한 2009. 2. 2.자 진술조서, 피심인의 직원 박○서에 대한 2009. 2. 2.자 진술조서, 피심인의 조합장 김○대가 작성한 2009. 2. 4.자 경위서의 각 기재에 의하여 인정할 수 있다. (2) 또한, 피심인 소속 조합원들은 피심인이 통보한 출하가격을 기준으로 뱀장어 유통업자들에게 판매하였다. 이러한 사실은 피심인의 조합장 김○대에 대한 2009. 2. 2.자 진술조서, 피심인의 직원 박○서에 대한 2009. 2. 2.자 진술조서, 자연유통 등 3개 뱀장어 유통업자가 작성한 장어매입단가의 각 기재에 의하여 인정할 수 있다. 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제26조(사업자단체의 금지행위) ①사업자단체는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1. 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항 각호의 행위에 의하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위 2. ～ 4. 생략 ② ～ ④ 생략 제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. 가격을 결정 유지 또는 변경하는 행위 2. ～ 9. 생략 ② ～ ⑥ 생략 제60조 (일정한 조합의 행위) 이법의 규정은 다음 각호의 요건을 갖추어 설립된 조합(조합의 연합회를 포함한다)의 행위에 대하여는 이를 적용하지 아니한다. 다만, 불공정거래행위 또는 부당하게 가격을 제한하여 가격을 인상하게 되는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. ～ 4. 생략 다. 위법성 판단 (1) 위법성 성립요건 법 제26조 제1항 제1호의 사업자단체 금지행위에 해당되는 법 제19조 제1항 제1호상의 '가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위’가 성립하기 위해서는 ①사업자단체가 가격결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위를 하여야 하고 ②그 행위가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. (가) 사업자단체의 가격 결정ㆍ유지 또는 변경행위 사업자단체의 의사로 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하여야 한다. 사업자단체의 의사결정은 총회ㆍ이사회ㆍ간부회 등의 결의ㆍ결정과 같이 단체로서의 의사결정이라고 구성사업자에게 인식될 정도면 충분하며, 정관ㆍ내부규정 또는 사업계획서 등에 기재된 경우도 이에 해당한다. 법 제26조 제1항 제1호 소정의 가격결정 행위에서 말하는 가격은 반드시 거래가 이루어지는 최종가격 자체일 것을 요하지 않으며 최종 가격을 결정하는데 필요한 요소를 포괄하는 것으로서 최종가격, 평균가격, 표준가격, 기준가격, 최고ㆍ최저가격 등 명칭여하를 불문한다. 또한 가격을 결정하는 행위에는 구성사업자가 최종 가격을 결정하는 기준을 제시하는 행위, 가격의 인상ㆍ인하율(폭)을 결정하는 행위, 할인율ㆍ이윤율 등 가격의 구성요소에 대해 그 수준이나 한도를 정하거나 일률적인 원가계산방법을 따르도록 함으로써 구성사업자로 하여금 실질적으로 가격을 동일하게 결정케 하는 행위도 모두 포함된다(서울고등법원 2000. 10. 10. 선고 2000누1180 판결<각주>6</각주>참조). (나) 부당하게 경쟁을 제한할 것 부당하게 경쟁을 제한한다는 것은 시장에서 유효한 경쟁을 기대하기가 어려운 상태 즉, 수요ㆍ공급의 변동에 의하여 가격이 결정되는 시장원리가 저해되는 경우를 말한다. 다시 말하면 특정 사업자단체의 의사에 따라 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하는 것을 말한다. 법 제26조 제1항 제1호의 사업자단체 금지행위는 사업자단체가 부당하게 경쟁을 제한하는 법 제19조 제1항 각 호에 규정된 행위를 할 것을 결정하고 사업자단체의 구성원 간에 그 사업자단체의 의사결정을 준수하여야 한다는 공동인식이 형성됨으로써 성립한다고 할 것이고, 사업자단체의 구성원이 사업자단체의 의사결정에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다(대법원 2006. 11. 24. 선고 2004두10319 판결 참조) 구성사업자가 사업자단체에서 결정한 가격의 영향 아래 가격을 결정한 것인 이상 반드시 거래의 단계에서 최종적으로 결정한 가격이 사업자단체에서 결정한 가격과 동일할 필요는 없으며, 사업자단체의 가격 결정이 구성 사업자들의 가격 결정에 있어 경쟁기능의 자유로운 행사를 제한하는 방향으로 영향을 미친 이상 불이행에 대한 제재조치가 마련되어 구성사업자를 직접적으로 구속할 정도에 이르는 경우뿐만 아니라 그에 이르지 아니하고 요청ㆍ권고 등의 형태에 그치는 경우는 물론 구성사업자가 그 이익을 위하여 자발적으로 참여한 경우도 모두 여기에 해당한다(대법원2002. 6. 14. 선고 2000두8905 판결 참조). 사업자단체의 가격결정행위가 부당하게 경쟁을 제한하는 것인지 여부는 사업자단체의 시장점유율, 경쟁자의 수와 공급여력, 대체성 등 여러 사정을 종합하여 판단하여야 한다(대법원 2005. 1. 27. 선고 2002다42605 판결). (2) 위법요건에 해당되는지 여부 (가) 사업자단체의 가격 결정ㆍ유지 또는 변경행위에 해당되는지 여부 피심인이 2003. 12. 26.부터 2008. 5. 21.까지 소속 조합원들이 뱀장어를 출하할 때 기준이 되는 가격을 정하여 문자서비스(SMS) 또는 공문으로 통보하고, 문자서비스(SMS), 공문, 홈페이지 등을 통해 이를 준수하도록 촉구한 행위는, 피심인에 의한 뱀장어 가격의 결정ㆍ유지 또는 변경행위에 해당한다. (나) 부당하게 경쟁을 제한하는지 여부 피심인은 국내 양만사업자의 70% 이상을 구성사업자로 하고 있고, 피심인의 뱀장어 출하가격 결정ㆍ유지 또는 변경행위는 구성사업자들이 자율적으로 결정하여야 할 뱀장어 출하 가격에 직접적으로 영향을 미쳐 구성사업자들의 뱀장어 판매가격을 동일 내지 유사하게 만들 수 있는 행위이므로, 피심인의 이 사건 행위는 국내 뱀장어 판매시장에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위에 해당한다. (3) 소결 따라서 피심인의 위 가. 행위는 법 제26조 제1항 제1호, 법 제19조 제1항 제1호에 해당한다. 라. 피심인 주장에 대한 판단 (1) 피심인은 법 제60조의 요건을 갖춘 조합에 해당되고, 부당한 가격'인상’행위를 한 바 없으므로 법 적용 제외 대상이라고 주장하나, 피심인이 통보한 가격을 유지하도록 하는 행위는 이 행위가 없었다면 인하될 수 있는 가격을 인하할 수 없게 하는 행위로 실질적으로 가격을 인상하게 되는 경우에 해당되므로, 법 제60조 단서에 따라 법 적용을 제외할 수 없으므로(대법원 2006. 11. 24. 선고 2004두10319 판결, 서울고법 2004. 8. 18. 선고 2001누17717 판결 등 참조) 피심인의 주장은 이유 없다. (2) 피심인은 이 사건 행위와 동일한 행위에 대해 2002. 9. 18. 광주지방공정거래사무소로부터 무혐의 판정을 받은 사실이 있으므로 이를 적법한 것으로 오인하였고, 이에 기한 행위에 대하여 행정처분을 하는 것은 신뢰보호의 원칙에 반한다고 주장하나, 위 광주지방공정거래사무소 건(2002광사0638)은 피심인이 스스로 뱀장어 판매사업을 운영하면서 자신이 직접 조합원들로부터 구매하는 뱀장어의 매입가격을 통보한 행위인 반면, 이 사건은 피심인의 조합원이 뱀장어 유통업자에게 판매하는 뱀장어 출하가격을 피심인이 결정하여 통보한 것이므로 문제가 되는 행위가 전혀 달라 신뢰보호의 원칙이 적용되는 사안이 아니라 할 것이므로 피심인의 주장은 이유 없다. (3) 피심인은 이 사건 행위가 없었다 할지라도 뱀장어는 상품 간에 차이가 없고, 유통업자를 통해 유통되는 뱀장어의 가격이 동일하므로 뱀장어의 가격은 동일 내지 유사할 수밖에 없다고 주장하나, 이 사건 행위가 없었다면 각 조합원이 독자적인 판단 하에 뱀장어 판매가격을 결정하였을 것이고, 이 사건 행위가 없더라도 뱀장어가격이 동일 내지 유사하다면 굳이 피심인이 가격 제한을 할 이유가 없으므로 피심인의 주장은 이유 없다. 3. 과징금 부과 가. 과징금 부과여부 가. 과징금 부과여부 피심인의 뱀장어 판매 가격 결정 행위는 대표적인 경성카르텔로서 경쟁질서 저해 정도가 매우 크고, 피심인의 구성사업자가 국내 양만사업장의 70% 이상을 차지하고 있어 피심인의 판매가격 결정행위는 소비자에게 미치는 영향이 크다고 할 것이므로, 법 시행령(이하 '시행령’이라 한다) 제61조 제1항 별표2 제1호 및 「과징금부과 세부기준에 관한 고시」(이하 '과징금부과고시’라 한다) Ⅲ. 1. 및 2. 다. (2)의 규정에 의하여 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 (1) 기본과징금의 산정 피심인은 예산을 편성하고 있으나 사업자단체 활동에 관련된 예산, 신용사업 관련 예산, 판매관련 예산을 분리하지 않고 통합하여 편성하고 있어 연간예산액 산정이 곤란한 경우에 해당하므로, 과징금 부과고시 Ⅳ.1.다.(2)(나)에 따라 중대성 정도별 부과기준금액 범위 내에서 기본과징금을 정한다. 피심인의 이 사건 행위는 위반행위의 내용 및 정도에 비추어 매우 중대한 위반행위에 해당되어 기본과징금은 2억 원으로 한다. (2) 의무적 조정과징금의 산정 피심인의 이 사건은 위반기간은 2003. 12.부터 2008. 5.까지로 3년을 초과하므로, 과징금부과고시 Ⅳ.2.가.(3)에 의하여 기본과징금의 50%를 가중한다. 의무적 조정과징금은 다음 <표5>와 같다. <표5> 의무적 조정과징금 (단위 : 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120736945" alt="이유 6번째 이미지" ></img> (3) 임의적 조정과징금의 산정 피심인은 공정거래위원회의 조사에 적극 협력하였으므로 과징금부과고시 Ⅳ.3.다.(3).에 의하여 20%를 감경하고, 사건심사 착수보고 전에 자진시정하였으므로 과징금부과고시 Ⅳ.3.다.(5).에 의하여 20%를 감경한다. 임의적 조정과징금은 다음 <표6>과 같다. <표6> 임의적 조정과징금 (단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120736947" alt="이유 7번째 이미지" ></img> (4) 부과과징금의 결정 피심인 조합 구성사업자들의 규모가 영세한 점, 해외에서 염가로 수입되는 뱀장어로 인하여 경영상 어려움을 겪고 있는 점 등 과징금 부담 능력 및 시장 상황 등을 고려하여 임의적 조정과징금의 50%를 감경하기로 한다. 부과과징금은 다음 <표7>과 같다. <표7> 부과과징금 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120736949" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4. 결론 따라서 피심인들의 위 2.가.의 행위는 법 제26조 제1항 제1호에 위반되므로, 시정명령에 대하여는 법 제27조를, 과징금 부과에 대하여는 법 제28조를 각 적용하여 주문과 같이 의결한다.