용인시 동백택지개발지구내 공동주택 분양 10개 건설사업자의 부당한 공동행위 관련 5개 사업자에 대한 과징금 직권취소 등의 건

1. 과징금 일부 직권취소 등의 경위 가. 원심결의 내용 피심인들<각주>1</각주>을 포함한 10개 건설사업자들(이하 “10개 건설사들”라 한다)은 2003. 7. 25.부터 같은 해 8. 5.까지의 기간동안 용인시 동백택지개발지구내 총 8,554세대의 아파트(이하 “이 사건 아파트”라 한다)를 분양하면서, 사전에 평당 분양가를 700만 원 전후로 책정하고(이하 “분양가 결정행위”라 한다) 중도금이자후불제 방식을 적용(이하 “중도금이자후불제 결정행위”라 한다)하기로 합의하고 이를 실행하였다. 이에 공정거래위원회(이하 “위원회”라 한다)는 위 행위가 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2004. 12. 31. 법률 제7315호로 개정되기 전의 것, 이하 “법”이라 한다) 제19조 제5항의 규정에 의거 제19조 제1항 제1호 및 제2호에 해당하는 부당한 공동행위로 추정된다고 판단하고, 10개 건설사들에게 시정명령, 시정명령을 받은 사실의 공표명령(이하 “공표명령”이라 한다), 과징금 납부명령(모아건설 주식회사는 제외)을 각각 의결하였다(2004. 7. 31. 전원회의 의결 제2004-236호, 이하 “원심결”이라 한다). 나. 원심결에 대한 법원의 판단 (1) 피심인들은 2004. 8. 13.부터 같은 해 8. 31.까지의 기간동안 서울고등법원에 시정명령, 공표명령 및 과징금 납부명령의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였다. 이에 대해 서울고등법원은 아래에서 살펴보는 바와 같이 분양가 결정행위 및 중도금이자후불제 결정행위에 대해 행위의 외형상 일치 및 실질적 경쟁제한성을 인정하여 피심인들의 청구를 기각하였다(2007. 2. 15. 선고 2004누16630, 17206, 17534 판결). (2) 위 서울고등법원은 분양가 결정행위의 외형상 일치에 대한 위법성 판단에서, 10개 건설사들이 이 사건 아파트를 분양하면서 적용한 평당 분양가가 '평당 700만 원’ 전후에 걸쳐 있는 점, 이 사건 아파트의 분양가가 아파트의 품질, 입지여건, 회사 내부사정, 토지 구입비용 등과 같은 개별 사정에 따라 일정 부분 차이가 날 수 밖에 없음에도 10개 건설사들 전체 평균 분양가가 '평당 700만 원’에 근접한 점 등을 고려하면 분양가 결정행위에 대한 외형상 일치가 인정된다고 판시하였다. 중도금이자후불제 결정행위의 외형상 일치에 대한 위법성 판단에서는 “이 사건 회사들 중 '동보’의 일부 아파트를 제외하고는 모든 회사들이 대금지급방식으로 중도금 이자후불제를 정하고 있다는 사실 외에도, 종전에는 회사들 간에 대금지급방식에 관하여 차이가 있었는데, 협의체에서 그에 관하여 논의가 있었던 점까지 모두 종합하여 보면, 이 부분 행위 또한 외형상 일치”가 인정된다고 판시하였다. (3) 또한 서울고등법원은 분양가 결정행위 및 중도금이자후불제 결정행위의 실질적 경쟁제한성 판단에서, “① 인구 과밀화와 도시집중화로 인하여 수도권과 같은 특정지역에서는 투기적인 수요가 가세하는 측면이 있고, 한편 신규분양 아파트의 공급은 토지공급의 한정성과 택지개발ㆍ사업승인 등의 제도적 제한으로 인하여 비탄력적이어서, 아파트 공급자의 예상과 달리 수요가 공급에 미달할 경우 미분양이 발생하게 되고, 반면 초과수요가 발생하더라도 분양과정에서 공급을 확대하거나 분양가를 조절하는 것도 불가능 한 점, ② 이 사건 관련시장인 용인 동백지구에서는 2003. 7. 말경 일시에 8,000세대에 달하는 신규분양 아파트가 공급되는 상황이었기 때문에 건설업자들 사이에서는 분양사업의 성패가 되는 초기분양률을 높이기 위해서 경쟁이 불가피하였던 점, ③ 또한 당시 용인지역은 무분별한 난개발로 인한 교통체증, 기반시설 미비 등이 사회문제로 대두되어 소비자들에게 부정적인 이미지가 생기고 있었으며, 특히 동백지구는 투기과열지구 지정으로 인하여 분양열기가 상대적으로 위축되어 있어서 분양여건이 그다지 좋지 않은 상황이었던바, 이러한 상황에서 아파트 건설ㆍ분양회사들로서는 분양가를 낮추거나 아파트의 품질을 높이는 등의 방법으로 소비자를 유도하는 경쟁을 치열하게 벌이는 것이 일반적인 모습이라고 할 것인 점, ④ 따라서 이 사건 관련시장에서 신규분양 아파트를 공급하는 회사들로서는 사업비과 적정이윤, 건설경기, 예상분양률, 아파트의 입지여건, 단지규모, 브랜드 가치, 마감재 수준, 주변시세 등 제반 요소를 종합적으로 고려하여 독자적으로 분양가 및 분양조건을 결정하여야 할 것임에도 불구하고 다른 회사와 동일ㆍ유사한 수준으로 분양가를 정하고, 동일하게 대금지급방식을 정하였다면 가격 및 거래조건에 관한 경쟁이 제한되어 회사들은 정상적인 경쟁시장에서라면 누릴 수 없는 이익을 누릴 수 있게 되고 그로 인한 폐해는 그에 동참하지 아니한 다른 사업자나 소비자들에게 돌아갈 것인 점, ⑤ 특히 이 사건 관련시장인 동백지구 신규분양 아파트 시장에서 이 사건 회사들의 시장점유율 합계는 96%에 달하는 점 등을 종합하면, 아파트 분양가격을 일정한 가격대로 결정하고 동시에 중도금 이자후불제를 시행한 행위는 위 거래시장에서 경쟁이 감소하여 사업자들의 의사에 따라 상품(아파트)의 가격, 대금지급조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하는 것으로서 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위에 해당한다”고 판시하였다. (3) 이에 대해 대법원은 분양가 결정행위의 외형상 일치에 대한 판단에서, 이 사건 아파트의 최종 분양가가 평당 최저 637만 원부터 최고 777만 원까지로 다양한 점, 유사한 평형의 아파트 간에 총분양가를 기준으로 비교하면 대략 1,000만 원에서 3,000만 원 정도의 편차를 보이는 점 등을 고려할 때 외형상 일치를 인정하기 어렵다고 판시하며, 분양가 결정행위에 대한 시정명령 및 공표명령 부분을 파기하고, 과징금 납부명령은 분양가 결정행위 부분에 대한 일부 취소가 곤란하다는 이유로 전부 파기를 하였다. 그러나 피심인들의 중도금이자후불제 결정행위에 대해서는 행위의 외형상 일치 및 실질적 경쟁제한성을 인정한 서울고등법원의 판결을 수용하였다(2009. 4. 9. 선고 2007두6892, 6885 판결, 2009. 4. 23. 선고 2007두6809 판결). 2. 시정명령 등 변경 및 과징금 일부 직권취소 가. 이유 (1) 법원은 피심인들의 중도금이자후불제 결정행위에 대해 위법성을 인정하였으나 분양가 결정행위에 대해서는 위법성을 인정할 수 없다고 판단하여, 원심결 시정명령 및 공표명령 중 분양가 결정행위에 대한 부분을 파기하였고, 과징금 납부명령은 분양가 결정행위에 대한 일부 취소가 곤란하다는 이유로 전부 파기하였다. (2) 따라서 위원회는 위 법원의 판결 취지를 반영하여 분양가 결정행위에 대한 시정명령 및 공표명령 부분을 취소하거나 관련내용을 변경함으로써 장기간의 행정소송에 따른 행정처분의 불확정한 상태를 조기에 확정할 필요가 있다. (3) 아울러 위원회는 전부 파기된 과징금 납부명령 중 위원회가 최종 승소한 중도금이자후불제 결정행위 부분에 대한 과징금을 재산정할 필요가 있는데, 법원은 주식회사 동보주택건설의 일부 아파트를 제외하고는 10개 건설사들이 모두 대금지급방식으로 중도금이자후불제를 정하고 있는 사실 등을 고려하여 중도금이자후불제 결정행위의 외형상 일치를 인정한 다음, 10개 건설사들이 사업비와 적정이윤, 건설경기, 예상분양률, 아파트의 입지여건, 단지규모, 브랜드 가치, 마감재 수준, 주변시세 등 제반 요소를 종합적으로 고려하여 독자적으로 분양조건을 결정하여야 함에도 다른 회사와 동일하게 대금지급방식을 정한다면 거래조건에 관한 경쟁이 제한되어 정상적인 시장에서라면 누릴 수 없는 이익을 누릴 수 있게 되고 그로 인한 폐해는 그에 동참하지 아니한 다른 사업자나 소비자들에게 돌아갈 것이라는 점, 특히 이 사건 관련시장에서 10개 건설사들의 시장점유율 합계가 96%에 달하는 점 등을 고려할 때, 피심인들을 포함한 10개 건설사들의 중도금이자후불제 결정행위는 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위에 해당한다고 판시하였다<각주>2</각주>. 따라서 위원회는 법원의 판결 취지를 감안하여 중도금이자후불제 결정행위에 대한 과징금을 재산정하여 부과하되, 위원회가 원심결에서 피심인들에게 부과한 과징금에서 재산정한 과징금을 차감한 금액을 취소함으로써 과징금 환금가산금의 증가로 인한 국고 손실을 방지하기로 한다. 나. 시정명령 등 변경 위 법원의 판결 취지에 따라 위원회의 원심결 처분 중 분양가 결정행위에 대한 시정명령 및 공표명령 부분을 취소 또는 삭제한다. 다. 과징금 일부 직권취소 (1) 취소할 과징금액의 산정 (가) 취소할 대상 위원회가 원심결에서 피심인들에게 부과한 과징금 중 아파트분양가 결정행위 부분에 부과한 과징금액이다. (나) 취소할 과징금액의 계산 중도금이자후불제 결정행위에 대한 과징금을 산정함에 있어 과징금의 기초가 되는 관련매출액은 2003. 7. 25.부터 같은 해 8. 5.까지의 기간동안 용인시 동백택지개발지구내 아파트 분양에서 입주 청약자와 체결한 피심인별 분양금액 총액 중 중도금이자후불제로 인하여 영향을 받은 분양금액이라 할 것인데, 이에 대한 관련자료의 미비 등으로 인하여 관련매출액을 정확히 산출하기 곤란하다. 따라서 법 제22조의 단서 규정을 적용하여 10억 원을 초과하지 아니하는 범위안에서 정액과징금을 부과<각주>3</각주>하되, 원심결 감경내용 등을 감안하여 다음과 같이 과징금을 재산정한다. 피심인들에 대한 정액과징금은 위반행위의 중대성의 정도 및 경쟁제한의 정도 등을 종합적으로 고려하여 6억 원으로 하되(다만, 신영의 경우는 최종 분양단계에 이르러 참여의 정도가 약한 점을 고려하여 정액과징금을 4억 원으로 함), 원심결에서 적용한 감경률<각주>4</각주>등을 고려하여 정액과징금의 50%를 감경한다. 아울러 계룡의 경우 총분양금액이 다른 피심인들에 비해 작은 점 등을 고려하여 10%를 추가로 감경하고, 현진의 경우는 총분양금액이 다른 피심인들에 비해 작고, 회사규모도 소규모인 점 등을 고려하여 25%를 추가로 감경하며, 토지신탁의 경우는 분양가의 일정액만을 수수료 수익으로 하고 있는 점 등을 고려하여 25%를 추가로 감경한다. 이와 같이 산정된 피심인들의 취소할 과징금액은 다음 <표>와 같다. <표> 직권취소할 과징금액 등 산정내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120737259" alt="이유 1번째 이미지" ></img> (단위 : 백만 원) 3. 결론 위 2.에서 살펴본 바와 같이 법원 판결의 취지 등을 고려하여 분양가 결정행위에 대한 원심결의 시정명령을 취소하고, 공표명령 중 해당 부분을 삭제하며, 과징금의 일부를 취소하기로 하여 주문과 같이 의결한다.