음성 원남산업단지 폐수종말처리시설 설치사업 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 한라산업개발 주식회사, 주식회사 포스코엔지니어링<각주>1</각주>(이하 회사명을 지칭함에 있어 '주식회사’ 용어는 생략한다)는 건설업을 영위하는 사업자들이다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120707579" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인들의 제출자료 및 금융감독원 공시자료 나. 시장구조 및 실태 1) 폐수종말처리시설 설치사업 2 폐수종말처리시설이란 수질오염이 악화되어 환경기준의 유지가 곤란하거나 수질 및 수생태계 보전에 필요하다고 인정되는 지역의 각 사업장에서 배출되는 수질오염물질을 공동으로 처리하여 공공수역에 배출하게 하기 위하여 설치하는 시설을 말한다.<각주>2</각주>3 폐수종말처리시설은 산업단지 폐수종말처리시설, 농공단지 폐수종말처리시설, 기타 폐수종말처리시설로 구분된다. 환경부는 1996년 10월부터 폐수종말처리시설의 설치 및 운영ㆍ관리를 효율적으로 수행하기 위하여 “폐수종말처리시설 설치 및 운영관리지침”을 제정하여 운용하고 있다. 4 2013년도 말 기준 국내에 운영되는 폐수종말처리시설은 162개소이며, 최근 5년간 폐수종말처리시설 설계ㆍ시공 일괄 입찰방식<각주>3</각주>발주현황 및 2010년 폐수종말처리시설 턴키 입찰 발주현황은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 최근 5년간 폐수종말처리시설 턴키 입찰 발주현황 (단위: 억 원, 건) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120707581" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 음성 원남산업단지 폐수종말처리시설 설치사업 가) 공사목적 5 한국환경공단은 음성 원남산업단지 개발로 인하여 사업지구 내에서 발생하는 공장폐수 및 생활오수를 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 등 제반 법규에 따라 처리하여 방류함으로써 공공수역의 수질오염을 방지하고 쾌적한 생활환경을 조성하고자 폐수종말처리시설 설치사업을 진행하게 되었다. 나) 공사개요 ㅇ 사 업 명 : 음성 원남산업단지 폐수종말처리시설 설치사업 ㅇ 시설위치 : 충청북도 음성군 원남읍 상노리 524번지 일원 ㅇ 설계기간 - 기본설계 : 현장설명일로부터 90일 - 실시설계 : 실시설계적격자 선정 통보일로부터 90일 ㅇ 사업규모 - 시설용량 : 5,000㎥/일 - 부지면적 : 8,853㎡ - 공사기간 : 공사 착공 후 21개월(시운전 6개월 포함) - 폐수처리 : 질소ㆍ인 제거가 가능한 고도처리방식(입찰자 제시) ㅇ 공사예정금액 : 15,476,000천원(부가가치세 포함) 다) 입찰 세부일정 6 자세한 일정은 <표 4>와 같다. <표 4> 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120707583" alt="이유 3번째 이미지" ></img> ※ 입찰일 : 가격투찰일 라) 입찰참가자 7 피심인들은 <표 5>와 같이 컨소시엄을 구성하여 입찰에 참여하였다. <표 5> 컨소시엄 구성현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120707585" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 라) 입찰결과 8 입찰결과 2010.10.18. 한라사업개발 컨소시엄이 낙찰자로 결정되었다. <표 6> 입찰결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120707587" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 입찰금액 : 부가가치세 포함 금액, 투찰률 : 추정금액 대비 입찰금액의 비율임 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의의 개요 9 피심인들은 2010. 5. 24. 한국환경공단이 입찰 공고한 '음성 원남산업단지 폐수종말처리시설 설치사업(이하 '이 사건 공사’라 한다)’ 입찰에 참여하면서 한라산업개발이 낙찰 받을 수 있도록 대우엔지니어링이 들러리로 입찰에 참여할 것을 합의하고, 이를 실행하였다. 2) 합의의 배경 10 한라산업개발은 자사의 플랜트공장이 음성군에 있다는 점, 한라산업개발이 환경공사 전문 업체라는 점 등을 이유로 한라산업개발의 수주가능성이 높다고 판단하여 이 사건 공사 입찰에 참여하기로 결정하였다. 한라산업개발은 입찰 참가 준비를 하면서 이 사건 공사 입찰에 경쟁사가 나타나지 않자 유찰가능성을 우려하여 대우엔지니어링에 들러리 참여를 요청하게 되었고, 이 사건 공사 입찰에 참여할 계획이 없었던 대우엔지니어링은 한라산업개발의 들러리 참여 요청을 받고 입찰 참여를 결정하였다. 3) 합의의 내용 11 2010. 4월 경 한라산업개발 정ㅇㅇ 부장<각주>4</각주>과 조ㅇㅇ 차장<각주>5</각주>은 송파구 가락동 소재 한라산업개발 빌딩 인근 커피숍에서 대우엔지니어링 권ㅇㅇ 부장<각주>6</각주>을 만나 이 사건 공사 입찰에서 한라산업개발이 낙찰 받을 수 있도록 대우엔지니어링이 들러리로 입찰에 참여해 줄 것을 요청하였다. 12 이 사건 공사 입찰에 참여할 계획이 없었던 대우엔지니어링은 향후 한라산업개발이 참여하는 입찰에 대우엔지니어링을 컨소시엄 구성원으로 참여시켜 주는 조건으로 들러리 참여를 수락하였다. 4) 합의의 실행 13 한라산업개발 정ㅇㅇ 부장은 박ㅇㅇ 사장<각주>7</각주>에게 상기 합의사실을 보고하였고, 조ㅇㅇ 차장에게 대우엔지니어링의 들러리 참여 수락 사실을 알려주면서 입찰준비를 하도록 지시하였다. 14 대우엔지니어링 권ㅇㅇ 부장은 당시 환경사업그룹 담당이었던 권ㅁㅁ<각주>8</각주>상무보에게 한라산업개발과의 합의사실을 보고하였다. 보고를 받은 권ㅁㅁ 상무보는 이 사건 공사 입찰의 설계담당자로 환경기술팀 하ㅇㅇ 부장<각주>9</각주>을 지정하고, 하ㅇㅇ 부장에게 합의내용을 전달하면서 입찰준비를 하라고 지시하였다. 15 피심인들은 한라산업개발이 대우엔지니어링의 입찰 참여 준비를 대신해 주고 설계용역비를 부담해 주는 조건으로 들러리 합의를 하였는데, 이에따라 한라산업개발은 대우엔지니어링의 설계용역사 선정부터 설계용역계약 체결, 설계 작업 관리, 설계용역비 지급 등의 절차를 진행하였다. 16 한라산업개발 허ㅇㅇ 부장<각주>10</각주>은 대우엔지니어링 하ㅇㅇ 부장에게 대우엔지니어링의 투찰가격(15,460,500,000원)이 기재된 입찰금액내역서를 보내주고, 투찰 당일에 허남효 부장은 대우엔지니어링의 사무실을 방문하여 한라산업개발이 통보해 준 가격대로 투찰하는 것을 확인하였다. 대우엔지니어링의 투찰과정을 확인한 한라산업개발은 대우엔지니어링이 투찰을 마친 약 1시간 후에 투찰을 하였다. <표 10> 피심인들의 투찰내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120707589" alt="이유 6번째 이미지" ></img> ※ 자료출처 : 나라장터 시설 개찰결과 상세조회 17 설계심의 및 가격개찰 결과, 피심인들이 합의한 대로 한라산업개발 컨소시엄이 실시설계 적격자로 선정되어 2011. 3. 4. 한국환경공단과 공사도급계약을 체결하였다. 18 이와 같은 사실은 수주심의서(한라산업개발, 2010. 5. 13.)(심사보고서 소갑 제1-2호증<각주>11</각주>), 용역계약서(한라산업개발, 2010. 7. 12.)(소갑 제1-5호증), 고도처리 실험 용역비 수령 증빙자료(2010. 7∼10월)(소갑 제1-6호증), 외주계약서(2010년)(소갑 제1-7호증), 보고서 작성분야 용역비 수령 증빙자료(2010. 8월∼2011. 3월)(소갑 제1-8호증), 하ㅇㅇ 업무수첩(포스코엔지니어링, 2010. 6. 8. ∼ 6. 9.)(소갑 제1-9호증), 설계비 보상 통보(2010. 12. 13.)(소갑 제1-10호증), 설계보상비 청구 건(포스코엔지니어링, 2011. 4. 21.)(소갑 제1-11호증), 설계보상비 지급 증빙자료(2010. 12. 26.)(소갑 제1-12호증), 설계보상비 수령 증빙자료(포스코엔지니어링, 2011. 5. 3.)(소갑 제1-13호증), 기본설계적격심의 채점집계표(2010. 10. 14.)(소갑 제1-14호증), 공사 개찰결과 상세조회(조달청 나라장터)(소갑 제1-15호증), 입찰결과 보고(2010. 10. 18.)(소갑 제1-16호증), 실시설계적격자 결정 통보(2010. 10. 25.)(소갑 제1-17호증), 공사도급계약서(한국환경공단, 2010. 11. 25.)(소갑 제1-18호증), 한라산업개발 정ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-1호증), 한라산업개발 정ㅇㅇ 확인서(소갑 제2-2호증), 한라산업개발 조ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-3호증), 포스코엔지니어링 권ㅁㅁ 확인서(소갑 제2-6호증), 포스코엔지니어링 권ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-7호증), 포스코엔지니어링 하ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-8호증), 진술조서(소갑 제2-10호증), 우리엔지니어링 이ㅁㅁ 진술조서(소갑 제2-11호증)에 의해 확인된다. 나. 관련 법규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>12</각주>제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>13</각주>제33조 (경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 19 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 20 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>14</각주>21 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 22 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 23 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 24 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>15</각주>25 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>16</각주>3) 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 가) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존부 26 위 2. 가. 에서 살펴본 바와 같이 피심인들이 이 사건 공사 입찰에 참가하면서 사전에 투찰가격을 합의한 사실이 관련 증거에 의하여 인정되므로 피심인들 사이에 법 제19조 제1항 제8호의 합의가 존재한다. 나) 경쟁제한성 여부 27 투찰가격에 관한 합의는 입찰과정에서 자유로운 가격경쟁을 제한하여 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로, 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다. 28 특히, 피심인들은 이 사건 공사 입찰에서 처음부터 가격경쟁을 회피하기 위한 경쟁제한적 의도로 담합행위를 시작하였을 뿐만 아니라 실제 이로 인하여 이 사건 공사 입찰에서 가격경쟁이 사라진 점, 이러한 입찰담합 행위는 경쟁제한 효과만 발생시키고 달리 효율성 증대효과를 기대하기 어려운 점이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 다) 소결 29 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되는 행위로서 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 30 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위해 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 위 2. 가.의 행위의 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2009. 8. 20. 공정거래위원회 고시 제2009-36호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다.<각주>17</각주>나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 31 이 사건 공동행위에 따라 피심인 한라산업개발이 낙찰받아 계약을 체결한 바, 이 사건 피심인들의 법 위반행위에 대한 관련매출액은 피심인 한라산업개발이 '음성 원남산업단지 폐수종말처리시설 설치사업’와 관련하여 한국환경공단과 체결한 계약금액(15,422,000,000원) 중 부가가치세를 제외한 금액인 14,020,000,000원으로 한다. 나) 부과기준율 32 피심인들의 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공동행위는 입찰담합으로서 성격상 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백한 경성 공동행위인 점, 이 사건 공사는 공공발주공사로서 국가 및 지방자치단체의 재정에 미치는 영향이 큰 점 등을 고려하여 10%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 33 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 정한다. 다만, 입찰에 참가하여 낙찰받지 못한 피심인 대우엔지니어링에 대해서는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 산정기준을 2분의 1로 감액한다. 34 위와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 아래 <표 11>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120707591" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2) 행위요소에 의한 1차 조정 35 피심인들에게는 위반 기간 및 횟수 등에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 36 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인들의 고위 임원이 이 사건 공동행위에 직접 관여한 사실<각주>18</각주>이 있으므로 과징금 고시 Ⅳ. 3. 나. (5).의 규정에 따라 피심인들에 대하여 1차 조정 산정기준의 100분의 10을 가중한다. 37 또한, 피심인들이 이 사건 조사과정에서 위반행위 사실을 인정하고 임직원들이 진술을 하는 등 조사에 협력한 점을 감안하여 과징금 고시Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 의 규정에 따라 피심인들에 대하여 1차 조정 산정기준의 100분의 30을 감경한다. 38 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 12>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120707593" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 39 피심인 한라산업개발의 경우 공동수급체 형태로 이 사건 공사를 수행하였고, 그 지분율이 35%인바, 이에 따라 부당이득의 규모도 단독으로 공사를 수행하였을 경우보다 적을 수밖에 없는 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 100분의 10을 감경한다. 또한 최근 경기 악화로 건설시장이 크게 위축되어 있는 점을 감안하여 피심인들 모두 2차 조정 산정기준의 100분의 10을 감경한다. 나아가 피심인 한라산업개발은 '채무자 회생 및 파산에 관한 법률’에 의한 회생절차가 진행 중인 등 현실적 부담능력이 현저히 부족하다는 점을 감안하여 과징금을 면제한다. 40 이에 따른 피심인 별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 아래 <표 10>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120707595" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 4. 결론 41 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.