한국전력공사 발주 직렬리액터 및 방전코일 구매 입찰 관련 4개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 삼정전기공업 주식회사<각주>1</각주>등 4개 사는 직렬리액터 및 방전코일 등을 제조ㆍ판매하는 자로서, 모두 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>제2조 제1호의 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (2021. 12. 31. 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140903989" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처：피심인들 제출자료(협화는 6월말 기준 결산법인) 나. 이 사건 관련 제품 1) 직렬리액터 (SR: Series Reactors) 3 한국전력공사(이하 '한전’이라 한다)는 전기 공급의 효율성을 높이기 위해 전력용 콘덴서<각주>3</각주>를 설치ㆍ사용하고 있다. 예를 들어 저녁 시간과 같이 사람들의 전력 사용이 집중될 때 전력이 부족할 수 있는데, 이때 콘덴서를 사용하면 기존 용량보다 20∼30% 정도 전력을 증가시킬 수 있다. 4 그러나 콘덴서를 사용할 경우 회로의 전압이나 전류의 파형에 왜곡을 확대하고 때로는 기본파 이상의 고조파<각주>4</각주>가 발생한다.5 이러한 고조파는 전원과 부하<각주>5</각주>에 악영향을 미쳐 각종 기기의 오작동, 기기 손상 및 과열 등의 부작용을 발생시킬 수 있으므로, 이를 방지할 목적으로 설치ㆍ사용하는 것이 직렬리액터<각주>6</각주>이다. 6 직렬리액터에는 건식과 유입식 등이 있으나, 건식 직렬리액터는 피심인들 중 한양만 생산하고 있는 것으로 확인된다. 따라서 이 사건 공동행위는 유입식 직렬리액터에 대해서만 이루어졌다. 7 직렬리액터의 가격은 1,000만 원대 수준이며, 감전 사고 방지 등을 위해 방전코일과 함께 설치된다. 8 참고로 산업표준심의회<각주>7</각주>는 1989. 7. 12. 아래 <표 2>와 같이 고압용 직렬리액터의 KS 규격(표준번호 KS C 4806)을 개정하였다. <표 2> 산업표준심의회의 직렬리액터 KS 규격 개정 자료 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904011" alt="이유 2번째 이미지" ></img> *자료출처: 심사보고서 소갑<각주>8</각주>제1-1호증2) 방전코일 (DC: Discharge Coils) 9 콘덴서는 전원이 꺼져도 전기가 축적되어 있어 감전 사고가 발생할 수 있으므로, 이를 방지하기 위해 사용되는 것이 방전코일이다. 10 방전코일은 전력 사용의 피크 타임이 끝나고 콘덴서에 남아있는 잔류 전력을 떨어뜨림으로써 감전 사고 등을 방지한다. 잔류 전력이 고압일 경우 5초 이내에 50V 이하로, 저압일 경우에는 3분 이내에 70V 이하로 잔류 전력을 떨어뜨리면 방전코일의 성능이 양호한 것으로 본다. 11 방전코일의 가격은 100만 원대 수준이며, 통상 직렬리액터 1대당 방전코일 6대가 한 세트로 설치된다. 12 참고로 산업표준심의회는 1981. 7. 28. 아래 <표 3>과 같이 고압 진상 콘덴서용 방전코일의 KS 규격(표준번호 KS C 4804)을 개정하였다. <표 3> 산업표준심의회의 방전코일 KS 규격 개정 자료 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904035" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제1-2호증 13 참고로 콘덴서, 직렬리액터 및 방전코일의 실제 제품 외형은 다음 <표 4>와 같다. <표 4> 콘덴서 등 실제 제품의 외형 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904057" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 다. 이 사건 입찰 현황 1) 발주자 14 직렬리액터와 방전코일은 주로 전력 사용이 많은 공장 등에 설치되며, 용량에 따라 종류가 매우 다양하다. 다만, 한전은 주로 5,000KVA 용량의 콘덴서를 사용하므로 직렬리액터도 300KVA 용량의 제품을 구매하고 있으며, 이러한 고용량 제품은 한전 이외에는 수요자가 없다. 15 한전이 직렬리액터와 방전코일을 구매하기 시작한 1990년대에는 현장 입찰을 실시하였으나, 2002년부터 자체 입찰시스템(http://srm.kepco.net)을 통한 전자입찰 방식으로 변경하였다.<각주>9</각주>2) 입찰참가자격 16 한전이 KS 규격의 제품만 구매하였으므로, 이 사건 입찰에는 KS인증을 받은 피심인들만 입찰에 참가할 수 있었다. 실제로 한전이 2012. 1. 3. 공고한 '직렬리액터 구매 입찰 건<각주>10</각주>’에서 주식회사 삼대전기가 낙찰을 받아 한전과 계약을 체결하였으나 KS 규격의 제품을 납품하지 못해 계약이 해지된 사례도 있었다.<각주>11</각주>17 다만, 방전코일 구매 입찰의 경우 한전이 2014년도부터 입찰참가 자격을 다소 완화하여 피심인들 이외에 다수의 중소기업이 입찰에 참가하였던 것으로 확인된다.<각주>12</각주>3) 낙찰자 결정 방법 18 한전은 이 사건 입찰에서 주로 최저가낙찰 방식, 제한적최저가 방식 및 적격심사 방식 등으로 낙찰자를 선정하였다. 19 제한적최저가 방식은 아래 <표 5>와 같이 한전이 정한 예정가격의 88% 이상으로 입찰한 사업자 중 최저가로 입찰한 사업자를 낙찰자로 선정하는 방식이다. <표 5> 한전의 입찰 공고문 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904079" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제1-4호증 [2008. 2. 15. 직렬리액터 입찰 공고문(공고번호 2008000901) 참조] 20 반면에 적격심사 방식은 아래 <표 6>과 같이 예정가격 이내로 입찰한 자 중에서 최저가격으로 입찰한 자 순으로 당해 이행능력을 심사하여, 종합평점이 적격심사 세부기준에서 정한 일정 점수 이상인 경우에 낙찰자로 결정하는 방식을 말한다. <표 6> 한전의 입찰 공고문 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904101" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제1-3호증 [2006. 3. 7. 직렬리액터 입찰 공고문(공고번호 2006100418) 참조] 21 한전의 적격심사 세부기준은 아래 <표 7>과 같으며, 최저가격으로 입찰한 자의 종합평점이 88점 이상인 경우 낙찰자로 선정하였다. <표 7> 한전의 적격심사 세부기준 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904153" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 4) 이 사건 입찰 현황 22 한전이 2002년 2월부터 2019년 2월까지 사이에 발주한 직렬리액터 및 방전코일 구매 입찰 건 중 피심인들이 낙찰을 받아 계약을 체결한 건수는 총 231건이며, 피심인별 낙찰 건수 및 계약금액은 아래 <표 8>과 같다. <표 8> 피심인별 낙찰 건수 및 금액 내역 (단위: 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904233" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제1-3호증 부터 제1-13호증 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 이 사건의 배경 및 개요 23 한전은 정전 사고 등에 대비하기 위해 1990년대부터 직렬리액터와 방전코일을 구매하는 입찰을 발주하기 시작하였다.<각주>13</각주>24 한전은 입찰 공고문에 입찰자들에게 직렬리액터와 방전코일 제품의 규격을 숙지하도록 기재하였으나, 실제로는 KS규격 제품만 구매했던 것으로 확인된다. 25 1990년대 초 직렬리액터와 방전코일 제품에 대해 KS인증을 받은 사업자는 피심인들만 있었으므로 한전이 발주하는 직렬리액터 및 방전코일 구매 입찰에는 사실상 피심인들만 참가할 수 있었다. 이런 상황에서 피심인의 대표들은 누가 낙찰받는지와 관계없이 낙찰물량을 1/4씩 공평하게 나눠 갖기로 합의(이하 '이 사건 기본 합의’라 한다)하였다. 26 이 사건 기본 합의 이후 피심인의 대표들은 합의 내용을 실무자에게 전달하였다. 이에 따라 한전이 1990년대부터 2019년 2월까지 발주한 직렬리액터와 방전코일 구매 입찰에서, 피심인의 실무자들은 이 사건 기본 합의를 바탕으로 사전에 투찰가격 등을 합의하여, 서로 번갈아 가며 낙찰을 받았다. 27 구체적으로, 낙찰을 받은 피심인은 다른 피심인 3사에게 낙찰받은 물량을 공평하게 1/4씩 배정하고, 해당 물량의 완제품을 제조하여 자신에게 납품하도록 요청하였다. 낙찰받은 피심인은 이렇게 납품받은 완제품을 취합하여 한전에 납품한 후 관련 대금 및 비용 등을 사후에 정산하였다. 2) 구체적 합의 및 실행 내용 가) 이 사건 기본 합의 과정 및 내용 28 앞에서 언급한 것과 같이, 한전은 정전 사고 등에 대비하기 위해 1990년대부터 직렬리액터와 방전코일 구매 입찰을 발주하기 시작하였다. 29 다만, 한전이 2002년부터 전자입찰을 실시하여 그 전의 입찰 공고문 자료 등은 확인할 수 없다.<각주>14</각주>참고로 한전이 2002년에 발주한 입찰 공고문의 사례는 아래 <표 9∼10>과 같다. <표 9> 한전의 직렬리액터 구매 입찰 공고문(2002. 2. 22.) (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904235" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제1-3호증 <표 10> 한전의 방전코일 구매 입찰 공고문(2002. 3. 11.) (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140903991" alt="이유 10번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제1-7호증 30 한전은 위와 같이 입찰 공고문을 통해 입찰자들에게 '입찰 공고상의 품목, 구매규격의 숙지’ 등을 확인하게 하였으나, 실제로는 KS규격의 제품만 구매했던 것으로 확인된다.<각주>15</각주><표 11> 한전의 이메일 회신 내용<각주>16</각주>(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140903993" alt="이유 11번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제1-14호증 31 1990년대에 직렬리액터와 방전코일 제품에 대해 KS 인증을 받은 사업자들은 피심인들만 존재하였다. 결국 한전이 구매하는 직렬리액터와 방전코일을 제조ㆍ납품할 수 있는 사업자는 사실상 피심인들 뿐이었다. <표 12> 피심인들의 KS인증 최초 인증일 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140903995" alt="이유 12번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제1-16호증 <표 13> 한양 ○○○ 진술조서 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140903997" alt="이유 13번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제2-5호증 <표 14> 협화 ○○○ 진술조서 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140903999" alt="이유 14번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제2-7호증 <표 15> 쌍용 ○○○ 진술조서 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904001" alt="이유 15번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제2-3호증 <표 16> 삼정 ○○○ 진술조서 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904003" alt="이유 16번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제2-1호증 32 1990년대 초 피심인의 대표들<각주>17</각주>은 당시 서울 영등포구 신길동에 있던 한국전기공업협동조합 앞 순대국밥 식당 등에서 만나 한전이 발주하는 직렬리액터와 방전코일 구매 입찰에서 누가 낙찰받는지와 관계없이 낙찰물량을 1/4씩 공평하게 나눠 갖기로 하는 '이 사건 기본 합의’를 하였다. <표 17> 협화 ○○○ 진술조서 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904005" alt="이유 17번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제2-6호증 <표 18> 삼정 ○○○ 진술조서 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904007" alt="이유 18번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제2-1호증 <표 19> 쌍용 ○○○ 진술조서 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904009" alt="이유 19번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제2-2호증 나) 개별 입찰 건의 합의 과정 및 내용 (1) 한전의 입찰 공고 33 한전이 2002. 2. 22.<각주>18</각주>부터 2019. 2. 21.<각주>19</각주>까지 공고한 직렬리액터 및 방전코일 구매 입찰 건 중 피심인들이 낙찰을 받은 입찰 건은 총 231건(이하 '이 사건 입찰’이라 한다)이며, 구체적 내역은 아래 <표 20>과 같다. <표 20> 한전의 이 사건 입찰 공고 내역<각주>20</각주>(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904013" alt="이유 20번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제1-3호증 부터 제1-13호증 (2) 낙찰자 관련 합의 34 위 기간 중 입찰 업무를 담당했던 삼정의 ○○○ 차장, 쌍용의 ○○○ 前상무, 한양의 ○○○ 前상무 및 협화의 ○○○ 前상무(이하에서 이들을 통칭할 때 '이 사건 실무자들’이라 한다) 등은 이 사건 기본 합의 내용을 수행하기 위해 다음과 같이 사전에 낙찰자를 결정하기로 합의하였다. <표 21> 삼정 ○○○ 진술조서 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904015" alt="이유 21번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제2-1호증 <표 22> 이 사건 관련 피심인들의 주요 임ㆍ직원 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904017" alt="이유 22번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제3-1호증 부터 제3-4호증 및 이 사건 실무자들의 진술조서 등 35 이 사건 기본 합의가 있었던 초기에는 각 입찰 건마다 피심인들이 모두 입찰에 참가하였다. 36 이후 피심인들은 유찰을 방지하기만 하면 물량을 확보할 수 있는 사실을 고려하여 모든 입찰에 참가하지는 않았다. 구체적으로 2007년 3∼4월경부터 홀수 연도에는 삼정과 쌍용이, 짝수 연도에는 한양과 협화가 서로 짝을 지어서 입찰에 참가하였던 것으로 확인된다. 37 피심인들이 짝을 짓긴 하였으나, 다시 그 짝별로 합의의 양태는 조금 달랐다. 홀수 연도에만 입찰에 참가하기로 한 삼정과 쌍용은 입찰 공고일을 기준으로 번갈아 가며 낙찰을 받았다. 반면, 짝수 연도에만 입찰에 참가하기로 한 한양과 협화는 품목을 기준으로 번갈아 가며 낙찰을 받기로 하였다. 예를 들면 2004년에 협화가 직렬리액터를 낙찰받고 한양이 방전코일을 전부 낙찰받으면, 2006년에는 반대로 협화가 방전코일을 한양이 직렬리액터를 전부 낙찰받았다. <표 23> 삼정 ○○○ 진술조서 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904019" alt="이유 23번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제2-1호증 <표 24> 쌍용 ○○○ 진술조서 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904023" alt="이유 24번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제2-3호증 <표 25> 한양 ○○○ 진술조서 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904025" alt="이유 25번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제2-5호증 <표 26> 협화 ○○○ 진술조서 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904027" alt="이유 26번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제2-8호증 (3) 투찰가격 합의 38 이 사건 실무자들은 아래 <표 27∼30>과 같이 기본적으로 각 입찰 건에서 낙찰예정자는 기초금액 보다 조금 낮은 가격으로 투찰을 하고, 들러리사는 기초금액보다 조금 높은 가격으로 투찰하기로 합의하였다. 39 따라서 같은 연도에 입찰에 참가하는 삼정과 쌍용, 한양과 협화의 실무자들은 사전에 개별적으로 연락을 취하여 투찰가격을 구체적으로 협의하였다. <표 27> 삼정 ○○○ 진술조서 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904029" alt="이유 27번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제2-1호증 <표 28> 쌍용 ○○○ 진술조서 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904031" alt="이유 28번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제2-3호증 <표 29> 한양 ○○○ 진술조서 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904033" alt="이유 29번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제2-5호증 <표 30> 협화 ○○○ 진술조서 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904037" alt="이유 30번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제2-8호증 (4) 합의 실행 및 결과 40 피심인들은 한전이 2002. 2. 22.부터 2019. 2. 21.까지 발주한 직렬리액터 구매 입찰(101건)과 방전코일 구매 입찰(130건)에 참가하면서, 합의 내용 대로 낙찰예정자는 기초금액 대비 투찰률을 100% 이하로 투찰하였고 들러리사는 그 보다 더 높은 가격으로 투찰함으로써 합의 내용을 실행하였다. 그 구체적 결과는 아래 <표 31∼32> 및 <붙임 2∼3>과 같다. <표 31> 직렬리액터 구매 입찰 내역<각주>21</각주>(발췌)(단위: 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904039" alt="이유 31번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한전 제출자료 <표 32> 방전코일 구매 입찰 내역<각주>22</각주>(발췌)(단위: 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904041" alt="이유 32번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한전 제출자료 (5) 입찰 결과 41 피심인들이 이 사건 입찰에서 낙찰자로 결정되어 한전과 계약을 체결한 계약 건수 및 계약금액은 아래 <표 33>과 같다. <표 33> 계약 건수 및 금액 내역 (단위: 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904043" alt="이유 33번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제1-3호증 부터 제1-13호증 3) 사후 물량 배분 및 비용 정산 가) 개요 42 낙찰을 받은 피심인은 다른 피심인 3사에게 낙찰물량을 1/4씩<각주>23</각주>배정하여 제품 제조를 요청하면서, 제품과 외함(제품의 덮개)의 도면 등을 이메일로 함께 보내기도 하였다.<각주>24</각주>43 물량을 배정받은 다른 피심인 3사는 완제품을 제조하여 낙찰받은 피심인에게 납품하였으며, 낙찰을 받은 피심인은 이를 취합하여 각 수요처(한전의 각 변전소 등)까지 운반하여 납품하였다. 44 이후 낙찰을 받은 피심인은 완제품 대금과 각종 비용(외함 제작비, 운송비, 하차비 등)을 1/4씩 정산하였으며, 이와 같은 사실은 아래 <표 34∼37>과 같이 이 사건 실무자들의 진술 내용을 통해 확인된다. <표 34> 삼정 ○○○ 및 ○○○ 진술조서 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904045" alt="이유 34번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제2-1호증 <표 35> 쌍용 ○○○ 진술조서 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904047" alt="이유 35번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제2-3호증 <표 36> 한양 ○○○ 진술조서 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904049" alt="이유 36번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제2-5호증 <표 37> 협화 ○○○ 진술조서 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904051" alt="이유 37번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제2-8호증 나) 구체적 사례 (1) 물량 배분 사례 45 피심인들이 낙찰물량을 배분하고 관련 비용 등을 정산한 구체적 사례를 살펴본다. (가) 직렬리액터 사례 46 한전이 2015. 4. 2. 입찰 공고를 한 “직렬리액터, 3상, 5MVA, 300KVA 2EA(담양S/S)” 건에서, 입찰 연도가 홀수 해이므로 삼정과 쌍용이 아래 <표 38>과 같이 입찰에 참가하여 삼정이 낙찰을 받았다. <표 38> 삼정의 직렬리액터 낙찰 건 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904053" alt="이유 38번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한전 제출자료(<붙임 2> 참조) 47 삼정은 자신이 낙찰을 받았음에도 불구하고 2015. 4. 17.에 다음 <표 39>와 같이 위 낙찰물량 “2EA”를 협화와 한양에게 각 1대씩 배정하였다.<각주>25</각주>또한 한전에 납품하기로 한 납기(2015. 6. 10.) 15일 전까지 자신에게 완제품을 납품하도록 요청하였다.<각주>26</각주><표 39> 삼정의 직렬리액터 물량 배정 문서 (2015. 4. 17.)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904059" alt="이유 39번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제1-19호증 48 삼정으로부터 물량을 배정받은 한양은 2015. 4. 20. 다음 <표 40>과 같이 내부적으로 수주보고서를 작성하여 배정 물량을 관리하였다. <표 40> 한양의 직렬리액터 수주보고서 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904061" alt="이유 40번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제1-19호증 <표 41> 한양 ○○○ 진술조서 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904063" alt="이유 41번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제2-4호증 (나) 방전코일 사례 49 방전코일의 사례를 보면, 한전이 2015. 1. 22. 입찰 공고를 한 “방전코일, 진상콘덴서용, 1상 245EA(경남본부 외)” 건에서, 아래 <표 42>와 같이 쌍용이 낙찰을 받았다. <표 42> 쌍용의 방전코일 낙찰 건 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904065" alt="이유 42번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한전 제출자료 (<붙임 2> 참조) 50 쌍용은 2015. 4. 3. 위 낙찰물량 “245EA”를 다음 <표 43>과 같이 각 피심인에게 배정(쌍용: 62, 협화: 61, 삼정: 61, 한양: 61)하였다. <표 작성을 위한 여백> <표 43> 쌍용의 방전코일 물량 배정 문서 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904067" alt="이유 43번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제1-19호증 <표 44> 한양 ○○○ 진술조서 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904069" alt="이유 44번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제2-4호증 51 쌍용으로부터 물량을 배정받은 한양은 2015. 4. 14. 아래 <표 45>와 같이 내부적으로 수주보고서를 작성하여 배정 물량을 관리하였다. <표 45> 한양의 방전코일 수주보고서 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904071" alt="이유 45번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제1-19호증 <표 46> 한양 ○○○ 진술조서 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904073" alt="이유 46번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제2-4호증 52 그 밖에 피심인들이 서로 낙찰물량을 배분하였던 사실은 아래 <표 47∼50>과 같이 협화가 작성했던 내부문서 및 진술 등을 통해서도 확인된다.<각주>27</각주><표 47> 협화의 2002년 한전납품 분류표 (발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904075" alt="이유 47번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제1-17호증 <표 48> 협화 ○○○ 진술조서 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904077" alt="이유 48번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제2-8호증 <표 49> 협화의 2004년 한전납품 분류표 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904081" alt="이유 49번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제1-17호증 <표 50> 협화 ○○○ 진술조서 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904083" alt="이유 50번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제2-8호증 (2) 관련 대금 및 비용 정산 사례 53 낙찰을 받은 피심인은 한전의 수요처(각 변전소 등)까지 운반하여 납품을 완료한 후, 관련 대금 및 비용 등을 1/4씩 정산한 내역을 다른 피심인 3사에게 문서로 통지하였으며, 실제 사례는 아래 <표 51∼54>와 같다. 54 피심인들의 정산 내용을 살펴보면, 계약 단가에 일단 95%의 요율<각주>28</각주>을 적용한 후 여러 비용(외함 제작비, 운반비, 하차비 등)을 공제하는 방식이었다. <표 51> 한양의 직렬리액터 납품대금 정산 관련 문서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904085" alt="이유 51번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제1-20호증 <표 52> 협화의 방전코일 납품대금 정산 관련 문서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904087" alt="이유 52번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제1-20호증 <표 53> 삼정의 직렬리액터 및 방전코일 정산 관련 문서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904089" alt="이유 53번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제1-20호증 <표 54> 쌍용의 직렬리액터 납품 정산 관련 문서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904091" alt="이유 54번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제1-20호증 4) 이 사건 공동행위의 종료 55 다음과 같은 점을 고려할 때, 이 사건 공동행위는 2019. 2. 21.에 종료하였다. 56 첫째, 이 사건 공동행위의 주된 내용은 피심인들이 낙찰물량을 공평하게 배분하기로 합의한 것이므로, 피심인들이 마지막으로 낙찰물량을 배분한 입찰 건의 투찰일에 이 사건 공동행위는 종료한 것으로 보는 것이 타당하다. 57 둘째, 피심인들도 모두 아래 <표 55∼58>과 같이 2019. 2. 21.에 공고된 직렬리액터 입찰<각주>29</각주>건까지 낙찰물량을 배분하였다고 인정하였다. <표 55> 삼정 ○○○ 진술조서 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904095" alt="이유 55번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제2-1호증 <표 56> 쌍용 ○○○ 진술조서 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904097" alt="이유 56번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제2-3호증 <표 57> 한양 ○○○ 진술조서 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904099" alt="이유 57번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제2-4호증 <표 58> 협화 ○○○ 진술조서 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904103" alt="이유 58번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제2-8호증 58 셋째, 위 2019. 2. 21. 입찰 건 이후, 한전이 2019. 5. 27.에 공고한 “방전코일(진상콘덴서용, 1상, 1000KVA, 6.6KV) 36EA (원주S/S)” 구매 입찰 건에서, 다음 <표 59∼60>과 같이 ① 피심인들의 합의 내용대로라면 홀수 연도인 2019년 입찰에는 삼정과 쌍용이 입찰에 참가하였어야 하나 삼정만 입찰에 참가하였고, ② 해당 입찰에서 피심인들이 아닌 한원전기공업이 낙찰<각주>30</각주>을 받음으로써 피심인들의 합의가 계속 유지되기 어렵게 되었다. <표 59> 한전의 방전코일 구매 입찰 공고문(2019. 5. 27.) (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904105" alt="이유 59번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제1-21호증 <표 60> 한전의 입찰신청조서 및 입찰비교표 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904107" alt="이유 60번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제1-21호증 5) 근거 59 이러한 사실은 한국전력공사 발주 직렬리액터 및 방전코일 구매입찰 관련 합의관련 증거(소갑 제1-1호증부터 제1-22호증), 피심인들의 진술조서ㆍ확인서(소갑 제2-1호증부터 제2-8호증) 등을 통하여 인정된다. 나. 관련 법령 및 법리 1) 관련 법령 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1.∼2. (생략) 3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위 4.∼7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ②∼⑥ (생략) 법 시행령<각주>31</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형)법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 "대통령령으로 정하는 사항"이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁 요소가 되는 사항 2) 법리 60 피심인들의 행위가 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위에 해당하기 위해서는 첫째, 사업자가 법 제19조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 또한 위법성 조각사유로서 공정거래위원회로부터 그러한 부당한 공동행위에 대한 인가를 받은 사실이 없어야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 61 법 제19조 제1항에 규정되어 있는 '합의’란 둘 이상 사업자 간의 '의사의 합치’를 말하며, 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다.<각주>32</각주>62 또한 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 필요로 하는 것은 아니다.<각주>33</각주>(2) 법 제19조 제1항 제3호 및 제8호에 해당하는 행위 63 법 제19조 제1항 제3호는 “상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위”를 규정하고 있다. 이는 사업자 사이에 각 당사자의 생산량이나 판매량을 일정 수준으로 제한하거나 일정한 비율로 감축시키는 것을 말한다. 여기에는 상품 또는 용역의 거래에서 생산량, 판매량, 출고량, 거래량, 수송량 등을 일정한 수준 또는 비율로 제한하는 행위 등이 있다. 64 법 제19조 제1항 제8호는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”를 규정하고 있다. 또한 법 시행령 제33조는 법 제19조 제1항 제8호의 “대통령령으로 정하는 사항”에 대하여 “낙찰 또는 경락 비율, 설계 또는 시공의 방법, 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소”로 규정하고 있다. 나) 경쟁제한성 65 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 66 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>34</각주>67 한편, 입찰담합은 입찰과정에서 자유로운 가격경쟁을 제한하고 당해 입찰에서 낙찰자 및 투찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로 특별한 사정이 없는 한 경쟁제한효과가 큰 경성 공동행위에 해당한다.<각주>35</각주>다) 하나의 공동행위 68 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고, 이에 따라 그 합의를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 본다. 69 또한, 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>36</각주>70 한편, 공동행위 기간 중 일부 정상적으로 경쟁이 이루어진 입찰이 있었던 경우에도 공동행위의 대상이 된 입찰들이 동일한 목적을 위해 단일한 의사에 기하여 단절 없이 계속 실행되었는지를 기준으로 판단해야 하며, 일부 경쟁이 있던 사실만으로 공동행위가 단절되는 것은 아니다.<각주>37</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 71 위 2. 가. 에서 살펴본 바와 같이 이 사건 관련 증거자료 및 피심인들 소속 임직원들의 진술 내용 등을 종합적으로 고려할 때, 피심인들은 이 사건 입찰에 참가하면서 사전에 각 사별로 공급 물량을 1/4씩 배분하기로 하고 이를 달성하기 위하여 개별 입찰 건에서 낙찰자와 투찰가격 등을 합의하여 결정하였는 바, 이러한 행위는 법 제19조 제1항 제3호 및 제8호에 해당하는 합의로 인정된다. 2) 경쟁제한성 인정여부 가) 관련 시장의 획정 72 공동행위의 경쟁제한성을 판단하기 위해서는 일정한 거래분야에 관하여 당해 행위에 직ㆍ간접적으로 영향을 받는 관련시장을 획정할 필요가 있다. 관련 시장의 범위는 상품의 가격, 기능 및 효용의 유사성, 구매자들의 대체 가능성에 대한 인식 및 그와 관련된 경영의사결정 형태 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.<각주>38</각주>73 다만, 부당한 공동행위의 다양성과 규제의 효율성ㆍ합리성을 고려할 때, 반드시 실증적인 경제분석을 요하는 것은 아니고 공동행위의 유형, 구체적 내용 및 그에 따라 추론 가능한 경제적 효과, 대상 상품 및 용역의 일반적인 거래현실 등에 근거하여 판단할 수 있다.<각주>39</각주>74 한편, 입찰시장은 입찰별로 특정 상품 또는 용역에 대한 물량이 정해져 있고 해당 상품 또는 용역은 낙찰자로 결정된 특정 사업자만이 공급을 담당한다는 점에서 당해 입찰이 아닌 다른 입찰이나 다른 시장에서 공급되는 상품 간에는 대체가능성이 전혀 없다. 결국 입찰시장은 개별 입찰 건별로 다른 입찰 건이나 다른 시장과는 완전히 분리되어 존재하는 것이며, 입찰에서의 관련시장은 각 개별 입찰 건을 하나의 시장으로 보는 것이 타당하다.<각주>40</각주>75 따라서 이 사건 공동행위의 경우, 한전이 발주한 '직렬리액터 및 방전코일 구매 입찰 시장’을 이 사건의 관련 시장으로 획정한다. 특히, 직렬리액터 1대에 방전코일 6개가 하나의 세트로 설치되는 점을 고려할 때, 이 사건 공동행위에서는 두 제품을 별개의 시장으로 구분할 필요는 없는 것으로 판단된다. 나) 경쟁제한성 판단 76 아래와 같은 내용을 고려할 때, 피심인들의 위 2. 가. 의 행위는 이 사건 입찰시장에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 77 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰물량을 공평하게 배분하기로 합의하였고, 그에 따라 각 개별 입찰에서 낙찰자와 투찰가격 등에 대하여 합의하고 이를 실행하였는바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대효과를 기대하기 어려운 반면, 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다. 78 둘째, 실제 이 사건 합의는 해당 입찰 시장에서 상호 경쟁 관계 및 대체가능성이 있는 사업자들이 경쟁을 회피함으로써 경쟁으로 발생할 수 있는 손실을 최소화하기 위한 목적으로 행해졌다. 79 셋째, 이 사건 입찰에 참가할 수 있는 사업자 모두가 공동행위에 참여하여 실질적인 경쟁 없이 1개 피심인만 입찰에 참여하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제하였다. 80 넷째, 방전코일 구매 입찰의 경우, 2014년부터 한전이 입찰참가자격을 완화함에 따라 피심인들 이외에 다수의 업체가 입찰에 참가함으로써 외형상 경쟁입찰의 형태를 갖춘 입찰 건들이 있다.<각주>41</각주>81 그러나 이 사건 공동행위는 낙찰물량의 배분이라는 기본 합의를 실행하기 위한 목적으로 이루어진 점을 고려할 때, 설사 위 입찰 건들이 법 제19조 제1항 제8호의 입찰 담합 요건을 충족하지 않은 것으로 보더라도, 법 제19조 제1항 제3호의 요건을 충족한 것으로 보아야 한다. 82 또한, 이 사건 입찰 중에는 피심인들이 경쟁입찰이 아닌 수의계약을 통해 계약을 체결한 건도 다수 있다.<각주>42</각주>그러나 수의계약 체결 건에 대해서도 위와 같은 이유로 적어도 법 제19조 제1항 제3호의 요건을 충족한 것으로 보아야 한다. 83 다섯째, 이 사건 입찰에서 합의가 없었다면 피심인들이 자신의 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 투찰가격을 결정하면서 최대한 낮은 가격으로 투찰하는 등 실질적인 가격경쟁이 이루어졌을 것이나, 이 사건 공동행위로 인해 경쟁 입찰 제도의 취지가 사실상 무력화 되었다. 3) 하나의 공동행위에 해당하는지 여부 84 다음과 같은 점을 감안할 때 이 사건 피심인들의 각 합의는 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다고 판단되므로 하나의 공동행위로 봄이 타당하다. 85 첫째, 이 사건 공동행위는 전체적으로 피심인들의 대표들이 직렬리액터와 방전코일의 낙찰물량(또는 공급물량)을 공평하게 배분하기로 하는 이 사건 기본 합의에서 비롯되었다. 86 둘째, 설사 기본 합의가 인정되지 않더라도 이 사건 피심인들의 실무자들은 낙찰물량의 공평한 배분이라는 동일한 목적을 수행하기 위해 각 개별 입찰 건에서 단일한 의사로 수차례에 걸쳐 낙찰자와 투찰가격이라는 동일한 대상에 대해 합의한 사실이 인정된다. 87 셋째, 합의가 이루어진 기간 동안 피심인들이 합의에서 탈퇴할 의사표시를 한 바 없으므로, 기본 합의 시부터 마지막으로 물량 배분을 했던 입찰 건까지 이 사건 합의가 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다고 판단된다. 4) 공정거래위원회 인가 여부 88 피심인들은 위 2. 가.의 행위에 대하여 사전에 공정거래위원회의 인가를 받은 사실이 없다. 5) 소결 89 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제3호 및 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 90 피심인들은 앞으로 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 91 이 사건 공동행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 이 사건 입찰담합에 참여한 피심인들에 대하여는 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>43</각주>Ⅲ. 1. 나. (1)<각주>44</각주>및 Ⅲ. 2. 다. (1)<각주>45</각주>의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 1) 산정기준 가) 관련매출액 92 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마)<각주>46</각주>에 따르면 입찰담합의 경우 낙찰이 되어 계약을 체결한 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 93 따라서 각 피심인이 낙찰을 받아 계약을 체결한 건들에 대해서는 각 계약금액(이하, 부가가치세 제외 금액)을, 낙찰을 받지 못한 건들에 대해서는 서로 들러리로 입찰에 참가한 것으로 볼 수 있으므로 해당 입찰 건들에서 낙찰을 받은 피심인의 계약금액을 각 피심인의 관련매출액으로 산정<각주>47</각주>한다. 94 이상과 같은 점을 고려하여 산정한 피심인별 관련매출액은 아래 <표 61>부터 <표 63>과 같다. <표 61> 직렬리액터 구매 입찰 건의 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904109" alt="이유 61번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제1-3호증 부터 제1-13호증 참조 (이하 동일) <표 62> 방전코일 구매 입찰 건의 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904111" alt="이유 62번째 이미지" ></img> <표 63> 직렬리액터 및 방전코일의 관련매출액 (합계) (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140904113" alt="이유 63번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 95 이 사건 입찰담합 행위는 입찰방식이 이미 경쟁제한성을 어느 정도 내재하고 있는 점, 중소기업인 피심인들에 비해 거래상지위가 우월한 한전이 수요독점적 지위에 있는 점, 피심인들은 이 사건 직렬리액터 및 방전코일을 생산ㆍ납품하기 위해 큰 비용을 투자하였으나 한전은 구매량을 줄이고 있어 피심인들의 경영상황이 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여 과징금 고시 IV. 1. 단서조항을 적용, 중대한 위반행위로 보고 3%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 96 산정기준은 관련매출액에 위반행위 중대성의 정도별 부과기준율을 곱하여 산정한다. 다만, 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따르면, 탈락하였거나 응찰하지 아니한 자(들러리 사업자)에 대하여는 들러리 사업자의 수가 4 이하인 경우 2분의 1 범위 내에서 산정기준을 감액할 수 있다.<각주>48</각주>97 이 사건 입찰에서 낙찰을 받은 피심인 이외의 다른 피심인 3사는 들러리 사업자로 보아야 하므로, 각 입찰 건에서 낙찰을 받지 못한 피심인들에 대해서는 산정기준의 2분의 1을 감액한다. 피심인별 산정기준은 아래 <표 64>와 같다.