대학 성희롱 성폭력 예방 및 피해구제 강화 권고

I. 권고 배경 대학은 양성평등을 구현해 나가는 견인차 역할이 기대되는 고등교육기관 으로, 교수, 조교, 학생, 행정직원 등 다양한 구성원이 교육, 고용, 선.후배 및 친구 등의 관계 속에서 생활하므로 성희롱·성폭력이 발생하는 관계와 맥 락이 다양하고 복잡하여 이러한 대학의 특성을 고려한 성희롱·성폭력 예방 및 피해구제 정책과 시스템이 요구된다. 그러나 1995년 "여성발전기본법" 제정을 시작으로 성희롱을 남녀차별로 규정하며 공공기관의 성희롱 방지 제도가 시행된 지 20여년이 경과한 현재 에도 대학에서 성적 괴롭힘으로 인한 피해 사례들이 빈번히 발생하고 있는 것이 현실이다. 이에 국가인권위원회(이하 "위원회"라고 한다)는 대학의 성희롱·성폭력 예 방 및 피해구제의 문제점을 파악하고 개선사항을 확인하고자 2012년 "대학 교 성희롱·성폭력 실태조사"(이하 "위원회의 2012년 실태조사"라고 한다)를 실시하는 등 「국가인권위원회법」제25조 제1항에 따라 이 사안에 대한 정 책적인 조치를 종합적으로 검토하였다. II. 판단 및 참고 기준 1. 판단 기준 「대한민국헌법」 제11조 제1항 및 제31조 제1항, 「교육기본법」 제4조 제1 항, 제17조의4 제1항 및 제2항, 「여성발전기본법」 제17조의2 제1항 및 제25 조, 「성폭력방지 및 피해자보호 등에 관한 법률」 제5조 제1항, 「남녀고용평 등과 일.가정 양립 지원에 관한 법률」제12조 내지 제14조의2, 「여성에 대 한 모든 형태의 차별철폐에 관한 협약」제10조, 「경제적, 사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약」 제13조 제1항을 주요 판단기준으로 삼았다. 2. 참고기준 UN 여성차별철폐위원회 "여성에 대한 폭력에 관한 일반권고 제19 호"(1992.), UN, 1993. 12. 12. 총회 「여성에 대한 폭력 철폐 선언」등을 참 고하였다. Ⅲ. 판단 1. 대학 성희롱·성폭력 예방 및 피해구제 실태 및 쟁점 가. 대학 성희롱·성폭력 개념과 특성 1) 성희롱·성폭력의 개념 "성희롱"은 현행 법령상 「여성발전기본법」, 「남녀고용평등과 일·가정 양립 지원에 관한 법률」(이하 "남녀고용평등법"이라고 한다), 「국가인권위원 회법」 등에 의해 성별에 근거한 차별행위로 간주되며, 업무·고용관계에 있 는 종사자, 사용자 또는 근로자의 성적 언동 등으로 성적 굴욕감을 느끼게 하는 경우로 규정되어 있고, "성폭력"은 「성폭력방지 및 피해자보호에 관한 법률」(이하 "성폭력방지법"이라고 한다) 및 「성폭력 범죄의 처벌 등에 관한 특례법」(이하 "성폭력특별법"이라고 한다) 등에 의해 규정된 「형법」 상 범죄 행위를 의미하며, 특히 「형법」에서 업무상 위력 등에 의한 간음죄(제303조) 와 성폭력특별법에서 업무상 위력 등에 의한 추행죄(제11조) 등 업무·고용 관계로 인한 강간 또는 강제추행 등에 대한 처벌 규정을 두고 있다. 성희롱의 예방과 관련하여서는 「여성발전기본법」과 남녀고용평등법에 서 국가, 지방자치단체, 공공기관, 사업주의 의무로 규정하고 있으며, 성폭 력 예방교육은 성폭력방지법에서 국가 및 지방자치단체, 유·초·중학교, 공공 기관의 의무로 규정하고 있다. < 성희롱·성폭력 예방 등과 관련된 근거법령 > 근거법 주요내용 여성발전기본법 국가ㆍ지방지단체의 성희롱방지 의무(제17조의2) 국가기관 등 성희롱방지조치의 내용 (여성발전기본법시행령 제27조의2) 한편, 대학 성희롱·성폭력 예방 및 피해구제 절차에 법적 근거를 제 공하는 것은 사실상 "성희롱"과 관련된 개념이라고 할 것이나, 대학내 성적 인권침해와 괴롭힘의 다양성을 포괄하기 위해 "성희롱·성폭력" 용어를 사용 하며 구체적인 법령이나 대학 규정의 표현, 예방조치와 관련해서는 문맥에 맞는 개별 용어를 사용한다. 2) 대학 성희롱·성폭력의 특성 대학은 고용관계를 수반하는 사업장일 뿐만 아니라 교육 서비스를 제공하는 기관이라는 성격을 갖고 있고, 교수, 학생, 직원 등 다양한 구성원 들이 학습, 행정, 생활 등 다양한 측면에서 상호작용하는 공간이어서 성희 롱이 발생하는 맥락과 시간, 장소, 피해자의 대처 방식, 주변의 대응 등이 다양하다. 특히 학생집단은 매년 그 구성원들이 교체되는 집단으로 내부적 인 문화 또한 다양하고 유동적이다. 이러한 다양성과 맥락의 복합성은 성희 롱·성폭력 예방을 위한 효과적인 교육 내용 및 사건 발생 시 접근방식 개발 을 어렵게 한다. 대학 구성원의 다수를 차지하는 "학생의 학생에 대한 가해 사건"은 현행 성희롱 관련 법령의 보호 범위 밖에 있고, "교수의 학생에 대한 가해 사건"은 그 피해가 학점이나 기타 교육상의 불이익에까지 미침으로써 상대 적으로 위중하게 나타나고, 신고인과 피신고인의 지위 차이로 인한 2차 피 해의 가능성이 상존한다. 남녀고용평등법 직장내 성희롱 예방교육(제13조 및 제13조의2) 직장내 성희롱 예방교육의 내용(시행령 제3조) 공공기관의 성희롱 예방지침 공공기관 성희롱의 예방교육 방법 등 기타 필요한 사항(제2조 내지 7조) 성폭력방지법 성폭력 예방교육(제5조) 3) 대학 성희롱·성폭력의 발생 실태 2012. 6.말까지 위원회에 접수된 성희롱 진정 사건 중 교육기관에서 의 발생 건수는 전체의 10.7%로 기업체에 이어 두 번째로 많고, 이 가운데 대학 관련 사건이 49.6%를 차지하여 초·중·고등학교 전체를 합한 46.3% 보 다 많다. 그 행위 양태를 보면 언어적 성희롱에 해당하는 것에서부터 「형법 」 상 성폭력 범죄를 구성하는 것에 이르기까지 다양하고, "교직원의 교직원 에 대한 가해 사건", "교수와 학생간의 상호 가해 사건", "학생의 학생에 대 한 가해 사건" 등 사건 관계자들의 관계 유형도 복잡한 편이다. 2012년 위원회의 실태조사 결과, 2009년부터 2011년까지 각 대학에 매년 접수된 성희롱·성폭력 사건은 대학교의 경우 연평균 0.6건에서 1.2건, 전문대학의 경우 0.5건에서 1.0건으로 약 2배의 증가 추세를 보인다. 전체 상담기구의 약 65%에서 상담 후 사건으로 접수되는 비율이 10% 미만으로 매우 낮은 상황이고, 피해사실이 가시화되기 어려운 성희롱·성폭력 사건의 일반적 특성을 고려할 때 실제 사건 발생률은 이보다 높을 것으로 추정할 수 있다. 2012년 위원회의 실태조사 및 여성가족부의 "2012년도 공공기관 성희 롱 실태조사"(이하 "2012년 여성가족부의 실태조사"라고 한다)를 통해 사건 의 관계유형을 보았을 때 전반적으로 학생의 학생에 대한 가해사건, 교수 (강사)의 학생에 대한 가해 사건 유형이 대학 내 성희롱·성폭력 사건의 대 부분을 차지하고 있다. 사건의 양상을 살펴보면, 언어적 성희롱과 신체적 성희롱이 가장 많았으나 강간 12건, 준강간 9건으로 나타나고, 사건 발생 장소는 학외 유흥공간이 43건으로 가장 많았으며, 도서관 등 학내 공공 장 소 22건, MT, 수련회 등 숙박시설 20건, 강의실 15건 순으로 학내공간보다 학외에서 많이 발생하고 있다. 나. 대학 성희롱·성폭력 예방 및 피해구제 실태 및 쟁점 1) 대학 성희롱·성폭력 피해구제 관련 규정 2012년 위원회의 실태조사 결과 전체의 약 94%의 대학이 성희롱·성 폭력 관련 규정을 갖추고 있었는데, 규정 제정의 근거로 명시된 법령에 대 한 복수응답 결과를 보면 「여성발전기본법」에 의거한 경우가 36%로 가장 많았고, 여성가족부의 고시 「공공기관 성희롱 예방지침」 약 24%, 성폭력특 별법 약 23% 등 다양하고, 이미 폐지된 (구)「남녀차별금지 및 구제에 관한 법률」에 의한 경우가 약 26%, 근거법령을 명시하지 않은 경우가 약 20%에 이르고 있어 대학의 자체규정 제정의 근거가 되는 법령이 통일되어 있지 않은 실정이다. 규정상 적용요건, 조사대책기구의 참여 대상, 피해자보호 조치의 내 용 등에서는 대학간 차이를 보이고 있었는데, 특히 피해자 보호조치 중 신 분노출금지·비밀보장 규정은 대다수 대학이 정하고 있으나, 2차가해 금지, 심리·의료·법적 지원, 공간분리·접근금지와 같은 조항을 포함한 경우는 상 대적으로 낮은 비율로 나타난다. 2) 대학 성희롱·성폭력 전담기구 및 인력 운영 실태 대학 성희롱·성폭력 예방과 피해 구제기구는 상담기구와 조사대책기 구로 구분할 수 있다. 상담기구는 상담, 사건조사 및 피해자 지원, 성희롱 예방교육과 다양한 성희롱·성폭력 관련행사 개최 등의 업무를 수행하고, 조 사대책기구는 대체로 접수된 사건을 심의하거나 직접 조사하는 기능을 담 당한다. 성희롱·성폭력이 위계질서와 밀접한 관련이 있다는 점을 고려할 때 사건을 담당하는 기구의 독립성은 효과적인 피해구제의 주요 요건이라고 할 수 있다. 2012년 위원회의 실태조사 결과, 대학 내 성희롱 성폭력 상담 기구의 가장 보편적인 형태는 학생상담센터 등에 부속되어 있거나 학생상 담센터에서 직접 담당하는 경우로 전체의 약 70%에 이르고, "독립된 성희 롱·성폭력 상담소"가 있는 대학은 전체 조사대상 280개 대학 중 73곳(약 26%)에 불과하다. 한편 상담기구의 1년 예산은 1천만원 미만인 경우가 약 60%로 가장 많고, 별도 상담실이 없는 경우도 27%로, 예산 및 시설의 부족 으로 인한 상담기구의 활동의 제한성이 클 것으로 추정된다. 또한 2011년 1 년간 한 건도 상담이 없는 대학이 전체의 50%에 이르고, 7개 대학에서는 1 년간 상담이 500건 이상 이루어지기도 하는 등 상담기구의 독립성 및 전문 성에 따른 활동의 편차가 매우 큰 실정이다. 상담기구의 인력 배치 상황을 보면, 상담기구에 상담관련 별도 인원 이 배정되어 있는 대학은 전체의 약 7%로서 21개 대학에 불과하며, 약 90%의 대학에서는 일반행정과 상담업무를 병행하고 있어 성희롱·성폭력 상 담의 전문인력 배치가 미흡한 것을 알 수 있다. 상담원이 자격증을 가지고 있는 경우는 약 60%이며, 상담전문가가 있는 경우에도 그 고용형태는 대부 분 계약직으로 업무의 지속성이 담보되지 못하고, 상담가 1인이 피해자 상 담과 가해자 상담 및 조사를 병행하고 있다. 3) 대학 성희롱·성폭력 처리 실태 및 피해자 지원체계 2012년 위원회의 실태조사 결과 사건 접수 후 전체의 약 40%의 대학 에서 조사위원회 등의 별도기구의 구성 및 조사 등 절차를 진행하였으나, 약 37%의 대학은 사안에 따라 상담기구를 통한 절차를 우선하고 있었다. 상담기구를 통한 절차는 사과, 반성문, 가해자 교육 등이 포함되는데 사안의 경중, 당사자간의 타협 가능성 등도 고려되고 있었고, 상담기구의 인력이나 재정, 학내 타기관의 요청에 의한 경우도 있는 것으로 나타났다. 이러한 비공식적인 절차는 피해자의 선택지를 다양화하는 측면에서 바람직 할 수 있으나, 피해자의 입장과 무관하게 문제해결의 주된 수단으로 사용하 는 것은 경계가 필요하며 그 기준과 절차에 대한 검토가 필요하다. 한편, 사건 처리 이후 피해자 보호 프로그램 중 실제경비를 지원하는 법적지원, 의료지원은 매우 저조하였다. 또한 규정상 비밀보장 원칙이 규정 되어 있음에도 불구하고 실제 사건 처리 과정에서 피신고인이 왜곡된 소문 을 유포하거나, 피해자 또는 가해자 소속기관에 대한 보고 또는 협조요청 과정, 사건접수 통보 등을 통해 비밀보장이 지켜지지 않는 경우가 빈번하여 실질적인 피해자 보호에 많은 한계를 가진 것으로 나타났다. 피해자의 교육 받을 권리 침해를 방지하기 위한 조치 및 가해자의 의무 이행 등에 관한 사후 점검, 사건 발생 공동체의 특성과 문화에 적합한 교육 제공 등으로 2 차 피해를 방지하기 위한 노력이 요구된다. 또한 피신고인 측의 요구 등으로 조사의 어려움을 겪거나 법적 분쟁 을 겪는 사례가 증가하는 추세이고, 전임교원이 징계를 받게 되면 행정소 송, 민사소송 등으로 대응하여 상담기구의 활동을 위축시키는 요인으로 작 용하고 있다. 한편 상담기구 전담인력은 불안정한 지위, 짧은 근무기간과 맞물려 실질적으로 사건 처리를 위한 실무지식 등의 습득·전수를 함에 있어 대학간 사례공유의 단절, 교육기회의 부족 등으로 어려움을 겪고 있다. 4) 대학 성희롱·성폭력 예방교육 실태 학생 간 성희롱·성폭력 사건이 가장 많은 비율을 차지함에도 학생에 대한 성희롱 예방교육 의무를 규정한 법령이 없고, 직원의 경우 인사고과 점수에 반영하는 등의 강제수단이 있는 반면 교원의 경우 강제하기 어려우 며 계약직 직원이나 강사의 경우도 마찬가지이다. 2012년 위원회의 실태조사 결과 2011년 한 해 동안 대학이 실시한 성희롱 예방교육 빈도는 연간 1회~2회가 가장 많았고, 강사와 대학원생의 참석비율이 10% 미만인 대학이 과반수를 넘어 성희롱 예방교육에 가장 소 극적인 집단으로 볼 수 있다. 한편 약 89%의 대학에서 외국인 대상 예방교 육을 실시하지 않고 있어 외국인 구성원 증가 상황에 적절히 대처하지 못 하고 있다. 또한 과반수 이상 대학은 교원과 직원이 반드시 참여하도록 하 고 있으나 자율적으로 참여하도록 하는 경우도 적지 않았다. 2012년 여성가 족부의 실태조사에 따르면 성희롱 예방교육 참여가 인사고과에 반영되는 비율은 대학의 경우 19.6%로 낮은 수준이었고, 2012년 전체 공공기관의 기 관장 참여비율이 94%에 이르고 있으나 대학의 경우 2010년과 2011년 모두 70%로 가장 낮은 비율을 보이고 있다. 2. 대학 성희롱·성폭력 예방 및 피해구제 강화를 위한 개선방안 가. 국가의 체계적이고 통합적인 관리 체제 구축 1) 통합적인 근거법령 마련 대학 차원에서 기관 내 성희롱·성폭력을 예방하고 피해를 구제하는 정책의 근거가 되는 법령이 단일하지 않고, 고용 또는 업무 관계에 속하지 않는 학생의 경우 성희롱의 예방 등 방지조치 및 피해구제 제도에서 제외 되고 있는 문제가 있다. 따라서 대학 관련 기본법인 「고등교육법」 개정을 통하여 고등교육기 관의 특성을 반영한 성희롱·성폭력 예방 및 피해구제에 대한 국가 및 지방 자치단체, 교육기관의 설립·경영자의 의무를 규정하고 통합적인 관리 및 지 원의 근거를 마련할 뿐 아니라, 여성가족부 등의 업무와 체계적으로 연계할 수 있는 법적 체계를 갖출 필요가 있다. 여기에는 기존 법령에서 포괄하지 못하는 학생 관련 사안을 포함하여 성희롱·성폭력으로부터 안전하게 교육받 을 권리 등에 대한 내용이 포함되어야할 것이다. 또한 개정된 근거법령에 따라 대학의 성희롱·성폭력의 체계적인 예방 및 방지조치, 피해구제를 위해 구체적으로 필요한 사항을 훈령이나 예규 등 의 형태로 마련할 필요가 있다. 미국 교육부 민권사무국(the Office for Civil Rights, OCR)의 경우, 1972년 「교육법수정안」 제9조에 따라 연방정부의 재정지원을 받는 공립 또 는 사립학교에서 성별에 근거하여 차별이 발생하지 않도록 관리하는 것을 참고할만하다. 이 법에 의하면 대학 내 성희롱도 고용평등기회위원회 (EEOC)에서 규정한 성희롱으로 분류되어 이에 대한 예방 및 처리가 미흡할 경우 학교에 대한 재정지원 삭감 등의 조치를 취하고 있다. 또한 이에 근거 한 "성희롱 지침(1997)"에 의하여 학교에서의 성희롱을 명문으로 금지하고 있다. 2) 국가의 관리·지원 주무부처의 정비 여성가족부는 「여성발전기본법」 및 동법 시행령, 「공공기관의 성희롱 예방지침」을 근거로 전체 공공기관의 본부단위에 대해 성희롱 방지 조치에 관한 전반적인 사항을 관리, 평가하는 등 종합관리를 하고 있어 각 기관별 성 격을 고려한 실질적인 관리·지원이 부족하다는 평가를 받고 있다. 교육부는 1998년 여성정책담당관실을 설치하여, 2003. 2. 「대학(교) 성 희롱·성폭력 예방지침」 제정 전후로 상당수 대학에서 학칙을 제정하고 자체 적인 조사·권리구제 제도를 운영하기 시작하는데 실질적인 영향력을 행사하 였으며, 2005. 10. 「교육기관 성희롱·성폭력 예방 종합대책」을 마련하여 성 희롱 예방을 위한 조직 및 제도의 정비, 성희롱 예방교육의 실효성 제고 및 자료 개발보급, 성희롱 예방 전문교육 실시 및 지도감독 강화 등을 기반으 로 대학의 적극적인 성희롱 방지조치와 효율적인 성희롱 예방교육을 적극 권장한 바 있다. 그러나 2008년 여성정책담당관실 폐지로 현재 교육부 내 대학 성희롱·성폭력 예방 및 처리에 대한 총괄적인 정책 수립 및 집행을 전 담하는 부서는 없는 실정이다. 따라서 교육부는 교육부 내에 대학의 성희롱·성폭력 예방 및 피해구 제 업무를 담당하는 부서를 명확히 지정하여 관련 업무를 체계적으로 시행 할 필요가 있다. 아울러 여성가족부는 성희롱 예방에 대한 종합관리 부처로서 교육부와 의 협의를 통해 대학의 특성을 고려한 실효적인 성희롱·성폭력 예방 업무의 관리·지원 방안을 강구하여야 하고, 성희롱 방지조치에 대한 점검에 있어서 도 대학의 특성을 고려한 실효성 있는 시스템을 마련하는 것이 필요하다. 나. 대학 성희롱·성폭력 예방 및 피해구제 강화를 위한 세부 방안 1) 전담기구의 전문성 제고 성희롱 예방과 적절한 사건 처리를 위해 전담기구가 실질적인 활동 을 할 수 있으려면 적절한 권한과 인적·물리적 자원이 필요하고, 각 기관에 서 기구의 확장과 예산 및 인력을 확보하기 위해서는 국가차원의 지원이 요구되고 있다. 더불어 관련법령 정비와 예산 등이 뒷받침 되어야 한다. 전담인력의 불안정한 고용 상 지위와 순환보직, 업무단절, 책임은 있 으되 권한이 없는 상황은 대학의 성희롱·성폭력 예방 및 피해구제 제도의 안정화 및 장기적인 계획 수립을 어렵게 하고 상담업무에서 가장 중요한 구성원과의 신뢰관계 형성을 힘들게 하는 요인이 되고 있다. 나아가 업무 간 긴장이 발생할 수 있는 상담과 사건처리, 교육과 기타 운영 업무 병행에 피해자, 가해자에 대한 심리치료 등을 한 사람의 상담원이 모두 전담하는 것은 실질적으로 불가능한 상황이다. 따라서 대학의 규모를 반영한 최소 전문상담인력 인원수 요건, 전문 상담인력의 자격규정 정비 및 이를 위한 정부 차원의 예산 지원이 필요하 고, 전임상담원 제도가 현실적으로 어려운 규모가 작은 대학의 경우 겸임하 는 직원에 대한 교육기회 제공, 인센티브 부여 등 다양한 지원책이 고려되 어야할 것이다. 실질적인 업무 수행을 할 수 있는 기반을 구축할 수 있도록 예산의 최소 규정을 두는 것도 고려할 필요가 있다. 2) 대학 성희롱·성폭력 예방 및 방지조치와 피해구제 업무매뉴얼 보급 대학 내에서 발생하는 성희롱·성폭력 사건 처리와 관련하여 피해자와 가해자 관계 및 피해유형에 따른 사건처리 절차와 기준에 대한 지침을 제 시하는 정부차원의 매뉴얼이 제공될 필요가 있다. 현재 한국대학교육협의회 와 대학성평등교육상담협의회에서 공동 제작한 워크숍 자료와 2005년 교육 인적자원부가 발간한 「대학의 성폭력·성희롱 사건처리 매뉴얼: 상담을 중심 으로」가 있으나 내용이 간소하고 오래되어 보다 상세하고 현실적인 내용으 로 지속적으로 보완하여야 할 것이다. 매뉴얼에는 학생과 학생, 직원과 학생 등 유형별 사건에 대한 처리, 점증하는 외국인 구성원과 관련된 예방, 상담 및 피해구제 지침, 관련 민사 상 판례, 교원소청심사위원회, 국가인권위원회 결정례, 행정소송 판례, 대학 별 징계와 조치 사례까지 포함한 포괄적 징계양형 기준에 대한 가이드라인 이 제시될 필요가 있다. 나아가 상당수의 대학에서 활용하고 있는 비공식적 절차가 회복적 정의의 관점에서 운영될 수 있도록 필요한 사항을 구체적으 로 제시하고, 피해자 보호 및 2차 피해 방지를 위한 방안과 지원프로그램, 가해자에 대한 프로그램 개발과 당사자 지원책, 사후관리에 관한 내용을 포 함시켜야할 것이다. 3) 예방교육 대상 확대 및 내실화 교육 대상에 있어 학생을 포함한 대학 구성원 전체를 대상으로 한 예방교육 및 기관장의 교육 참여에 대한 특별한 관심이 요구되고 있고, 대 학 성희롱·성폭력 유형의 다양성을 고려하여 예방교육을 실시하는 효과적인 방식을 강구하여 그 기준과 요건을 제시할 필요가 있다. 또한 이러한 대학 구성원 각 집단의 특성에 적합한 예방교육 프로그 램 및 콘텐츠를 개발하여 보급할 필요가 있다. 특히 성에 대한 인식이나 태 도가 다원화되고 급속히 변화하는 학생들에 대한 예방교육은 지속적인 프 로그램 개발과 내용 변화를 필요로 하며, 장기적인 안목에서 성평등교육과 성적 감수성 훈련을 지향하는 것이 바람직하다고 판단된다. Ⅳ. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제25조 제1항의 규정에 따라 주문과 같이 권고하기로 결정한다.