법인택시 운수종사자 복장 강제 등에 의한 인권침해

1. 진정요지 피진정인은 2018. 1. 1.부터 법인택시 기사들을 대상으로 지정복 착용의무화를 시행하였고, 운수종사자가 지정복을 착용하지 않을 경우 과태료 10만원의 처분 까지 부과하겠다는 사업개선명령을 하였다. 이는 개인에게 보장된 복장의 자유 와 선택권을 침해하는 것이다. 2. 당사자들의 주장 및 관계기관의 진술 가. 진정인들 진정요지와 같다. 나. 피진정인 1) 2014년부터 택시서비스 개선과 택시 운수종사자들에 대한 신뢰감 회복을 위한 복장 개선방안이 논의되었으며, 택시업계에서도 승차복 착용 의무화를 요 청하기도 하였다. 이에 피진정인은 2017년부터 택시운수종사자 복장개선 지원예 산 1,610백만원(16.1억원)을 반영하여 법인택시 지정복장 지원명목으로 ○○시택 시운송사업조합에 전액 교부하였다. 2) 피진정인은 지속적인 복장문제를 해결하기 위하여 승무복을 1회에 한해 지원하였다. 또한, ○○시 예산으로 복장을 지원한 법인택시 기사는 지정 승무 복장을, 자체적으로 재원을 조달하여 복장을 착용하는 개인택시 기사는 권장복 장을 착용하도록 하였다. 3) 승무복장 착용은 택시서비스의 기본요소 중 하나이다. 승객입장에서 법 인택시는 개인택시보다 수준 높은 서비스를 제공한다는 기대감과 신뢰감을 가 질 수 있을 것이며, 법인택시 운수종사자에게는 소속감과 직업의식을 높일 수 있는 계기가 될 수 있을 것이다. 다. 관계기관의 진술 1) ○○광역시 ○○광역시는 운수종사자 복장에 대해 특정유니폼을 지정하고 있지 않으 며, 지정복 미착용에 대한 과태료 규정도 없다. 다만, 단정한 복장을 착용 유도 를 위해 격년 주기로 와이셔츠 2벌을 지원하고 있다. 2) 전국택시노동조합연맹 ○○지역본부 본 진정취지에 적극 동감하고 있으며, 이미 전국택시노동조합연맹 ○○ 지역본부는 피진정인의 승무복장 착용 사업과 이에 수반되는 과태료 부과 처분 에 대하여, 두 차례에 걸쳐 사업의 중단을 요청하는 정식 의견을 제출한 사실이 있다. 이 사건 지정복장제는 최초 사업진행 단계에서부터 기대했던 효과가 나타 나지 않고, 오히려 다양한 부작용이 발생하고 있다. 3) 민주택시노조연맹 ○○지역본부 택시 기사의 용모를 단정하게 하기 위한 조치는 공익적인 면도 있으므로 유니폼을 주는 것은 긍정적이나, 지정복보다 더 단정한 복장을 착용할 수 있음 에도 ○○시에서 지정한 지정복만 입으라고 하는 것과 지정복을 입지 않았다는 이유로 과태료를 부과하는 것은 과도하다. 또한, 개인택시 기사는 제외하고 법 인택시 기사에게만 지정복에 대한 과태료를 부가하는 것도 부당하다. 3. 인정사실 진정인들의 진정서, 피진정기관이 3차례 제출한 답변서 및 제출자료, 피진정 기관 담당자와의 면담조사, ○○광역시 담당자의 진술, 전국택시노동조합연맹 - 2014. 12.경 ○○형 택시발전모델 노사민진정협의체에서 통일복장에 대하여 원칙 적으로 합의 - 2015. 7. 30. ○○시 택시기본 조례를 개정하여 통일 복장을 정할 수 있도록 근거 규정 제정(○○시 택시기본 조례 제11조) 및 민주택시노조연맹 ○○지역본부장 각각의 진술, 택시 운수종사자 복장개선을 위한 노사 협약서, 지정복 착용과 관련한 규정, 2011년 국무총리실과 ○○시의 관련 보도자료 등을 종합하면 아래와 같은 사실이 인정된다. 가. 국무총리실은 2011. 4. 18. 택시운수종사자 복장 규제를 완화하는 방안을 발표하였다. 국무총리실은 복장을 과도하게 규제하는 지자체에 대하여 우선적으 로 행정지시를 하고, 관계법령을 개정하여 혐오감을 주는 복장만을 금지하는 방 식(네거티브(Nagative) 규제)으로 복장 규제를 개선하겠다고 밝혔다. 나. 피진정인도 2011. 11월 택시기사의 복장을 자율복장제로 전환하고, 일부 복장에 대해서만 금지복장으로 지정하였다. 2011. 10. 13. ○○시 보도자료에 따 르면 인터넷 여론조사 결과 “택시운전자 복장 규제가 과도하며, 개선에 동의한 다”는 의견이 60.3%인 것으로 파악된다. 또한 당시 피진정기관도 "이번 복장개 선으로 택시운수종사자들의 복장선택의 폭이 커져 택시를 이용하는 시민이 보 다 친근감을 느낄 수 있을 것이며, 복장규정 단속과정에서 나타나던 민원도 크 게 해소돼 행정 업무의 효율성도 크게 향상될 것으로 기대한다."고 의견을 개진 하였다. 다. 피진정인은 2014년경부터 택시 업계의 이미지 개선, 택시기사 복장과 관 련한 민원 해소를 이유로 법인택시 종사자에 대한 승차복 의무화를 추진하였다. 구체적인 추진과정은 아래와 같다. - ○○시 T/F팀을 구성하여 2015. 5. 택시 운송자 통일복장 착용여부를 검토하기 위해 업체 및 노조 의견조사 실시1) - 2015. 7. 21., 8. 21. 운수종사자 복장개선 TF 구성 및 회의 개최 - 2017. 3. 10. ○○시운송사업조합이사장, 전국택시노동조합연맹 ○○본부 의장, 전 국민주택시노동조합연맹 ○○지역본부 본부장이 택시 운수종사자 복장 개선을 위 한 노ㆍ사 협약서 체결 - 2017. 5. 위 택시 운수종사자 지정복 지원 관련 ○○시택시기본조례 개정 라. 피진정인은 2017. 12. 1. 사업개선명령을 하였다(○○시공고 제2017-2259호 「여객자동차운송사업 개선명령 및 준수사항 공고」). 위 사업개선명령에는 법인 택시 운수종사자가 "○○시장이 정한 복장"을 착용하지 않았을 경우 운송사업자 에게는 과징금 10만원 또는 운행정지를, 운수종사자에게는 과태료 10만원의 처 분을 할 수 있도록 하는 내용이 포함되었다. 피진정인은 2017. 11월 ~ 12월 총 37,400명의 법인택시 운수종사자2)에게 조끼 1벌과 와이셔츠 2벌을 지급하였으며, 이로 인한 예산은 총 1,610백만원이 소요되었다. 피진정인의 위 지정복 착용 지원은 2017년 1회에 그쳤으며, 2019년 관련 예산은 책정되지 않았다. 마. 전국택시노동조합연맹 ○○지역본부는 2018년 2회에 걸쳐 “폭염으로 인한 지정복장 착용의 불만, 수량 부족, 기사들의 출퇴근 시 지나친 신원 노출, 개인 1) 의견조사 결과 ① 사측은 복장착용 찬성 58개사(43.6%), 반대 43개사(32.3%), 중간 32개사 (24.1%)로 나타났으며, ② 노조의 경우 복장착용 찬성 51개사(38.3%), 반대 58개사(43.6%), 중 간 24개사(18.0%)로 나타났음. 다만, 해당 설문조사는 과태료 규정의 신설이나 구체적인 복장 의 디자인 등이 정해지기 이전에 실시되었음. 2) 2017. 12 말. 기준 ○○시 산하 운수종사자는 총 82,251명으로, 이중 법인택시 운수종사자는 33,002명이고, 개인택시 운수종사자는 49,249명임. 택시 기사와의 차별 및 자기결정권 침해”를 이유로 법인택시 운수종사자에 대 한 승무복 착용 의무화 정책을 폐기해 줄 것을 피진정인에 요청하였다. 이에 대 해 피진정인은 “사업장별 노사협의를 통해 지정승무복과 비슷한 색깔의 반팔 와이셔츠 착용을 허용하도록 추진할 예정”이라는 답변을 하였다. 바. 피진정인은 2018. 12. 13. 여객자동차운송사업 개선명령 및 준수사항 공고 (○○시 공고 제2018-2709호)를 통하여 "○○시장, 운송사업자, 택시 운송가맹사 업자가 정한 복장"을 착용하지 않을 경우 운송사업자에게 과징금 10만원 또는 운행정지(1차 3일, 2차 5일)를, 운수종사자에게는 과태료 10만원을 부과하겠다고 공고하여 여전히 지정복장제 정책을 수정·유지하였다. 사. 현재까지 지정복 미착용을 이유로 한 피진정인의 과태료 부과는 없었던 것으로 확인된다. 또한, 전국 지방자치단체 중 택시운수종사자에게 승무복을 지 원하는 곳은 울산광역시와 ○○시 2곳으로 파악되며, 울산광역시의 경우 지급한 승무복을 착용하지 않더라도 이에 대한 과태료 처분 규정은 없다. ○○시 버스 기사의 경우에도 복장을 지정하는 규정이나 과태료 규정은 없는 것으로 확인되 며, 버스기사들은 각 운수 업체에서 지급하는 복장을 입는 경우가 있다. 자. 2017년 1월 ~ 11월까지 ○○시에 접수된 총 20,407건의 민원건수의 유형 을 분류하면, 불친철 33.8%(6,898건), 승차 거부 30.2%(6,176건), 부당 요금 21.2%(4,323건), 중도 하차 8.8%(1178건)인 것으로 확인된다. 4. 판단 가.「헌법」 제10조는 “모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행 복을 추구할 권리를 가진다.”라고 규정하고 있다. 헌법상 행복추구권에서 파생 되는 일반적 행동자유권은 모든 행위를 하거나 하지 않을 자유를 내용으로 하 고, 그 보호 영역에는 개인의 생활방식과 취미에 관한 사항까지도 포함된다. 나. 피진정인은 「여객자동차 운수사업법」및 동법 시행령, 시행규칙 등을 근 거로 사업개선명령을 통해 법인택시 운수사업자에 대한 복장 및 과태료 부과 규정을 마련하였다. 이에 따라 법인택시 기사들에게 "○○시장, 운송사업자, 택 시 운송가맹사업자가 정한 복장"(이하 "지정복장"이라고 한다)을 착용할 의무가 부과되었으며, 법인택시 기사가 지정복장을 착용하지 않을 경우 피진정인은 운 송사업자에게 과징금 10만원 또는 운행정지(1차 3일, 2차 5일)를, 운수종사자에 게는 과태료 10만원을 부과할 수 있게 되었다. 다. 서비스업 근무자들에게 지정된 복장을 입도록 유도하는 것 그 자체가 인 권침해라고 단정할 수는 없다. 또한, 피진정인의 법인택시 기사들에 대한 지정 복장제 및 과태료 규정 마련은 수준 높은 서비스 제공, 직업의식 함양, 택시 이 미지 개선이라는 측면에서 목적의 정당성을 인정할 수도 있다. 라. 그러나, 택시 이미지 개선이라는 정책 목적과 관련한 이슈들은 택시 승차 거부나 난폭 운전, 요금 문제가 핵심이라고 보인다. 더군다나 법인택시 기사보 다 그 수가 많은 개인택시 기사들은 정책 대상에서 제외하는 점을 고려할 때, 법인택시 기사들에게 지정복장을 착용하게 하는 것만으로는 택시 이미지 개선 이라는 정책 목적의 유의미한 실현을 기대하기 어려울 것으로 예상된다. 국무총리실은 2011년에 “복장 규제 완화를 통해 택시운수종사자들의 복 장 선택의 폭이 증대되었을 뿐만 아니라, 차별화된 운송서비스를 제공하는 것이 가능해졌다.”고 언급하였는데, 이는 오히려 복장 자유화를 통하여 전체적인 서 비스 수준을 높일 수 있다는 의견을 표명한 것으로 해석된다. 마찬가지로 피진 정기관도 2011년 보도자료를 통해 "이번 복장개선(복장규제 완화)으로 택시운수 종사자들의 복장 선택의 폭이 커져 택시를 이용하는 시민이 보다 친근감을 느 낄 수 있을 것“이라고 언급한 바 있다. 정책 시행 후 1년이 지나면서 ○○시가 지급한 복장을 착용하는 기사들 의 비율이 현저히 떨어진 사실은 ○○시에서도 인정하고 있는 반면, 예산의 부 족과 규정의 모호성으로 인하여 택시기사들에게 복장을 다시 지급하는 것도, 특 정 복장을 입도록 강제하는 것도 불가능한 상황에 이르게 되었다. 결국 현행 지 정복장제 및 과태료 규정은 형해화되어 더 이상 의미를 잃었으며, 의도했던 목 적을 달성하기도 합목적적인 수단이라고 평가하기도 어렵게 되었다. 마. 피진정인의 지정복장제는 기본권 침해를 최소화하면서 공익을 달성하기 위한 방법이라고 볼 수 없다. 지정복을 착용하지 않으면서 목적을 달성할 수 있 는 대안, 예컨대 단정한 복장 착용 권고 등이 있음에도 검토하지 않고 지정복 착용 의무를 부과하였다. 택시 기사의 복장문제에 대해서는 “불량한 복장을 규 제”하는 네거티브(Nagative) 방식의 규제로도 충분하다. 이 방식은 실제로 ○○ 시에서도 개인택시 기사에게 적용하는 방식으로, 개인택시 기사의 복장이 택시 업계의 이미지에 부정적인 영향을 주고 있다는 특별한 사례나 경향은 확인되지 않는다. 또한, 피진정인의 지정복장제 정책은 과태료 규정도 상당히 문제된다. 지 정복장을 착용하지 않는 경우 행정벌인 과태료를 부과하는 사례는 다른 지방자 치단체에서는 찾을 수 없으며, 유사업종으로서 공공성이 비교적 강한 ○○시 버 스기사의 경우에도 시행하고 있지 않은 매우 강력한 수단이다. 피진정인은 택시 기사들이 통일된 복장을 착용하도록 유도하기 위해서 ○○시 버스기사의 사례 와 같이 사업장 별로 유니폼을 입을 수 있도록 하거나 울산시와 같이 권장사항 으로 유도하는 방법이 가능하였음에도 복장 미착용 시 과태료를 부과하는 방법 을 선택하였는바, 이는 기본권 침해를 최소화하는 정책이라고 보기 어렵다. 바. 피진정인의 지정복장제 및 과태료 규정을 통하여 달성되는 정책 목적인 "택시 이미지 개선"의 효과는 가상적이고 추상적인 것으로 불확실한 반면, 피진 정인의 정책으로 인하여 법인택시기사들에게 발생하는 기본권제한의 효과는 중 대하므로, 법익균형성의 요건도 충족하지 못하였다. 2011년에 이미 규제분야를 총괄하는 국가부서와 당사자인 피진정인이 모두 “택시기사에 대한 지정복장제 는 불합리하며, 네거티브(Nagative) 방식으로 규제를 완화하는 것이 더 공익에 기여할 것”이라는 입장을 밝혔는데, 이는 침해되는 사익이 예상되는 공익 달성 보다 크다는 정책적 판단에서 기인한 것으로 보인다. 사회적으로, 또는 택시업계 내.외부에서 택시기사의 복장 착용 행태나 분위기는 2011년 이후 사정변경이 있었다고 보기는 어렵다. 피진정인은 특별한 사정변경이 없는데도 5~6년 만에 기존 입장과 정면으로 반대되는 정책을 시행 하였는바, 이는 규제완화의 취지에도 부합하지 못하며, 정책 역시 법익의 균형 성을 달성하지 못한 것으로 판단된다. 사. 결국, 피진정인이 사업개선명령을 통하여 법인택시운수종사자 복장을 강 제하고 지정복을 착용하지 않았을 시 과태료를 부과하는 규정을 신설한 것은 당초 계획한 정책과 운영 현실 모두를 고려하였을 때 과잉금지 원칙을 위반하 고, 「헌법」10조에서 보장하는 법인택시 운수종사자들의 자기결정권과 일반적 행동자유권을 침해한 것으로 판단된다. 6. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」제44조 제1항 제1호에 따라 주 문과 같이 결정한다.