지방자치단체 공무원의 부당한 개인정보 열람

1. 진정요지 진정인은 지방자치단체 공무원인 피진정인과 개인적인 친분이 있는데, 피 진정인이 진정인의 집주소를 알고 있다는 말을 하여 개인정보 유출을 의심 하던 중, 20XX. X. XX. 09:00경 ○○○○시 ○○구청 ○○동행정복지센터 (이하 "피진정센터"라 한다)에 방문하여 피진정인에게 위 사안과 관련하여 법적 대응을 할 것이라고 말했다. 피진정인은 다음날인 같은 달 XX. 진정인 에게 전화하여 "개인정보를 열람했으니 만나서 사과하고 싶다"라는 말을 하 고 사과의 내용을 담은 문자메시지도 보내왔다. 이는 공무원인 피진정인이 진정인의 개인정보를 무단 열람한 것이다. 2. 당사자 및 관계인의 주장 요지 가. 진정인 위 진정요지와 같다. 나. 피진정인 1) 진정인과는 20XX년부터 알고 지내는 사이로, 진정인이 카카오톡으 로 집 주소를 알려 주며 초대하기도 하였다. 2) 본인은 20XX. X. X. 피진정센터 주민등록 업무담당자(출생, 사망, 가 족관계 등록부에 따른 주민등록사항 정정 등)로 발령을 받았다. 당시 3시간 만에 업무 인수인계를 받아 바로 민원을 처리해야 했었고, 피진정센터 업무 특성상 본인의 업무뿐만 아니라 등·초본, 인감, 전입신고 등 통합민원을 처 리해야 해서 모든 담당자의 업무를 숙지하고 처리해야 하였다. 이에 야근까 지 하며 전입, 등·초본, 인감, 그 외 각종 제증명 서류와 증빙들을 확인하고, 전산에는 어떻게 반영되어 있고 어느 부분에 입력해야 하는지를 파악하는 업무연찬(연습)을 하였다. 3) 진정인은 20XX. X. XX. 09:00경 가족의 인감변경서면 신청 및 인감 증명서 대리 발급 신청을 위해 피진정센터에 방문하였다. 당시 피진정인이 위 민원처리를 도와주었는데, 그 와중에 진정인이 "20XX년 X월경 ○○○○ 시 ○구와 ○○동행정복지센터 행정민원실에서 본인의 가족관계 및 학력사 항 관련 서류를 열람하였다는 통보를 받았는데, 자신의 개인정보가 무단 열 람되었다는 증빙자료가 있으니 변호사에게 해당 건을 의뢰하여 소송을 하 겠다"며 화를 내었다. 진정인이 이유 없이 화를 내거나 개인정보 열람 등의 발언을 하지는 않았을 것 같아 곰곰이 생각해 보니 시기를 특정하기 어려 우나 위와 같은 "업무연찬" 과정에서 진정인의 개인정보를 조회한 것 같다 는 생각이 들어 진정인에게 사과의 전화와 메시지를 보냈다. 그러나 사적인 이유로 진정인의 개인정보를 열람하고 이를 취급, 유출하는 등의 불법행위 를 한 사실은 없다. 4) 본인이 주민등록 통합행정시스템을 통해 진정인의 전입신고 내역을 1회 열람(20XX. X. XX.)한 기록이 있다는 것을 확인하였으나 열람 목적이나 당시 상황이 기억나지 않고 기록해 둔 것도 없었기에 업무상 가장 적합한 사유로 보이는 "업무연찬"이었다고 국가인권위원회에 진술한 것이다. 5) 본인을 포함하여 피진정센터의 민원업무담당자들은 주민의 전입신고 내역을 열람하는 경우가 종종 있는데, 이는 대부분 휴대전화번호를 얻기 위 한 것으로, 코로나 확진자 안내, 타부서 업무협조, 경찰의 수사협조 등 그 이유는 다양하다. 여타 행정시스템에는 전화번호가 아예 기재되어 있지 않 거나, 있다 하더라도 쉽게 찾아지지 않아 주로 전입신고 내역을 열어보게 되었고 이는 피진정센터의 관행적인 업무처리방식이다. 그러나 전입신고 프 로그램에는 열람목적을 기록하는 난(欄)이 없어 시간이 지나면 왜 열람하였 는지, 어디에 활용하였는지 알 수 없는데, 본 사건처럼 통합행정시스템으로 확인할 경우 열람한 사실이 전산상에 드러나는 것으로 알고 있다. 다. 관계인 1) △△△(○○○○시 ○○구청 감사실) 통상 주민등록업무를 처리하는 일선 개인정보처리담당자들은 업무연 찬을 하는 경우 본인의 자료로 하지 타인의 것으로는 하지 않는다. 진정인은 진정요지와 유사한 내용으로 민원을 제기하였고 피진정인 과 담당 부서의 답변을 토대로 진정인에게 "(피진정인의) 전입신고 내역 열 람이 확인되나 업무연찬의 필요에 의한 열람이었고 주의를 촉구하겠다"라는 취지로 회신하였다. 그러나 내부적으로 전입신고서를 열람한 것은 부적절하 다고 보아 전 부서에 개인정보보호를 철저히 하라는 공문을 발송한 바 있 다. 2) ◎◎◎(○○○○시 ○○구청 민원업무담당자) 전입신고 프로그램은 최종적인 입력 정보 즉, 현재의 주소지 정보만 보이므로 업무연찬을 하기에 적절하지 않다. 3) ▣▣▣(○○동행정복지센터 행정사무장) 현재 피진정센터는 신분증 등 습득물 전달, 코로나 생활지원금 지급 및 확진자 안내, 주민등록말소예정자 확인, 구청의 각종 과태료 청구업무, 경찰의 수사 협조 등을 위해 민원인의 연락처가 필요하다고 판단될 경우 전입신고 프로그램을 열어 확인하고 있다. 그러나 전입신고만을 위해 만들 어진 프로그램이므로 열람목적 기입란이 존재하지 않으며, 실제 열람목적도 전입신고와 관련된 사항이 아니므로 따로 기록을 남기지 못하고 있다. 이에 건별 세부 해명도 할 수 없어 기존 민원회신이나 진정 조사 때는 업무연찬 목적이었다 답하였다. 그간 민원인의 전입신고 내역을 당사자의 동의 없이 열람한 것을 인 정하나, 업무상 불가피한 측면이 있고 결과적으로 공무 외로 사용한 사실이 있었거나 피해를 주장한 다른 민원은 없었다. 4) ◎◎◎(○○동행정복지센터 민원업무담당) 어떤 목적이든 공무상 전화번호를 찾아야 할 경우 전입신고 프로그 램을 열어 확인하고 있는데, 주로 분실물을 찾아주는 경우가 많아 갑자기 연락하더라도 민원인이 항의하는 경우는 없었다. 그러나 이 같은 전입신고 시스템 접근 관행은 불안하다. 3. 관련규정 별지 기재와 같다. 4. 인정사실 진정서, 진정인이 제출한 통화 녹음 및 카카오톡 메시지, 피진정인의 진 술서, 개인정보 열람 조회자료, 국민신문고 민원처리내역, 진정인에 대한 전 화조사보고서, 현장조사 및 관계인 진술 등에 의하면, 다음과 같은 사실이 인정된다. 가. 진정인은 20XX. X. X. ○○○○시 ○○구 ○○동으로 전입한 주민이 고, 피진정인은 20XX. X. X.부터 20XX. XX. X.까지 피진정센터에서 민원업 무담당자로 근무하였으며, 현재는 ○○○○시 소속 공무원이다. 나. 진정인과 피진정인은 이 사건 발생 이전부터 개인적 친분으로 알고 지내던 사이이다. 다. 진정인은 피진정인이 20XX. X. X. 피진정센터로 발령받은 후 이사한 자신의 집주소를 아는 것 같다고 생각해오던 중, 20XX. X. XX. 피진정센터 를 방문한 차에 피진정인에게 "피진정센터에서 개인정보를 무단 열람하였으 니 변호사에게 의뢰하여 소송을 하겠다"라는 말을 하였고, 피진정인은 다음 날인 같은 달 XX. 진정인에게 전화하여 "진정인의 개인정보를 자신이 열람 했을 수도 있으니 사과하겠다"라는 취지의 발언을 하고, 카카오톡으로 "잘못 을 하였으니 직접 찾아가 사과하고 싶다"라는 내용의 메시지를 보낸 사실이 있다. 라. 피진정인은 국가인권위원회의 처음 조사에서 업무연찬을 목적으로 진 정인의 전입신고 내역을 1회 열람한 적은 있으나 개인적 이유로 열람하고 유출한 사실은 없다고 주장하였으나, 추가 조사에서 "업무연찬"이 가장 적합 한 이유라 생각하여 그렇게 진술한 것으로, 당시 상황이 기억나지 않는다며 열람 사유에 대한 기존 진술을 번복하였다. 피진정센터 직원인들 또한 관행 에 따라 연락처 확인 등 업무협조나 공무상의 목적으로 민원인들의 전입신 고 내역을 열람하는 경우가 있다고 진술하였다. 마. 주민등록 통합행정시스템 조회기록에 의하면, 피진정인은 진정인이 전입한 20XX. X. X.로부터 약 1개월 뒤인 같은 해 X. XX. 진정인의 전입신 고 내역을 1회 열람한 사실이 있으나, 가족관계등록부를 열람한 사실은 확 인되지 않았다. 바. 진정인이 피진정인에게 카카오톡 대화를 통해 총 3차례(20XX. X. XX. 2차례, 같은 달 XX. 1차례) 자신의 집주소를 직접 제공한 사실이 확인되었 다. 사. 진정인이 20XX. X. XX. 국민신문고에 민원을 제기하자, ○○○○시 ○○구청 감사실은 같은 달 XX. 진정인에게 아래와 같은 내용으로 민원회 신하였고, 같은 해 X. X.에는 소속 전 부서에 "개인정보를 열람·처리할 경우 업무 목적에 필요한 범위에서 최소한의 개인정보만을 적법하게 사용하여야 하고 개인정보 누설, 권한 없는 다른 사람이 이용하도록 제공하는 등 위법 행위 발생 시 고발 조치되니 업무에 만전을 기하여 달라"는 내용의 공문을 시행하였다. <○○○○시 ○○구청이 진정인에게 답변한 민원회신 내용> 아. 주민등록전산자료 열람기록내역조회에 따르면, 20XX년도 X월 동안 (피진정인) 근무기간 중 가족관계발급시스템 및 주민등록 통합행정시스템에서 발급열람 사실을 확인한 결과 가족관계 관련 발급열람내역이 없었으나, 20XX 년 X월 주민등록 통합행정시스템에서 귀하의 전입신고서를 열람한 기록 1건 이 발견되었습니다. 이는 통합민원(전출입, 제증명 등)의 업무를 맡아 처리하 는 개인정보처리자(주민등록전산 권한을 부여받은 자)로서 업무연찬을 위한 자료로 활용하였음을 확인하였습니다. 피진정센터에서 처리한 전입신고는 총 315건이며 이중 민원인 9명의 자료 가 한 달 뒤인 같은 해 X월 중 15회(중복 및 진정인 건 포함) 열람되었다. 열람자는 피진정인을 포함하여 민원업무담당자 5명으로 확인되나, 이들이 전입 처리된 자료를 한 달 뒤에 열람한 목적은 확인할 수 없었다. 자. 피진정센터 소속 민원업무담당자들은 분실물 전달, 방역 안내, 업무연 찬과 같은 자체 업무수행은 물론 타부서의 과태료 징수, 경찰의 수사와 같 은 외부기관에서 민원인의 연락처 요청이 있을 시 주민등록 통합행정시스 템에서 "전입신고 프로그램"을 열어 민원인의 연락처를 열람·활용·제공해왔 다고 인정하고 있다. 그러나 전입신고 프로그램 내 구체적인 열람목적과 활 용내역을 기재할 수 있는 항목이 없어 그 내역을 기록하지 못하였다고 진 술하고 있다. 차. 주민등록 통합행정시스템의 "전입신고 프로그램" 세부 화면에서 확인 되는 정보는 신고인이 「주민등록법 시행령」의 전입신고서 양식에 기입한 내용 즉, "전입신고지, 세대주와 각 세대원들의 이름, 주민번호, 세대주와의 관계, 신분증 발급일, 전화번호, 현 주거지 전입일, (주민등록관련)원장보관 지, 전입·편입세대 여부 등"이다. 전입신고 프로그램에는 열람목적 기재란이나 개인정보 취급 주의 또는 알림 경고창은 없으며, 최초 전입신고 등록 이후부터 매 열람 시마다 조회 일, 조회기관과 조회자, 프로그램명(전입신고)이 주민등록전산자료 열람기록 내역으로 남게 된다. 5. 판단 가. 관련 규정 「대한민국헌법」제10조는 모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가 지며, 행복을 추구할 권리를 가진다고 규정하고 있으며, 헌법 제10조 제1문 에서 도출되는 일반적 인격권 및 제17조의 사생활의 비밀과 자유에 의하여 보장되는 개인정보자기결정권은 자신에 관한 정보가 언제 누구에게 어느 범위까지 알려지고 또 이용되도록 할 것인지를 그 정보주체가 스스로 결정 할 수 있는 권리이다. 개인정보자기결정권의 보호대상이 되는 개인정보는 개인의 인격주체성을 특징짓는 사항으로서 그 개인의 동일성을 식별할 수 있게 하는 일체의 정보라고 할 수 있고, 반드시 개인의 내밀한 영역에 속하 는 정보에 국한되지 않고 공적 생활에서 형성되었거나 이미 공개된 개인정 보까지 포함한다(헌법재판소 2020. 5. 27. 선고 2017헌마1326 결정). 「개인정보 보호법」제3조(개인정보 보호 원칙) 제2항은 개인정보처리자 는 개인정보의 처리 목적에 필요한 범위에서 적합하게 개인정보를 처리하 여야 하며, 그 목적 외의 용도로 활용하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 제15조(개인정보의 수집·이용)는 개인정보처리자는 정보주체의 동의를 받은 경우, 법률에 특별한 규정이 있거나 법령상의 의무를 준수하기 위하여 불가 피한 경우, 정보주체 또는 그 법정대리인이 의사표시를 할 수 없는 상태에 있거나 주소불명 등으로 사전 동의를 받을 수 없는 경우로서 명백히 정보 주체 또는 제3자의 급박한 생명, 신체, 재산의 이익을 위하여 필요하다고 인정되는 경우 등에 해당하는 경우에는 개인정보를 수집할 수 있으며, 그 수집 목적의 범위에서 개인정보를 이용할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제18조(개인정보의 목적 외 이용·제공 제한)는 개인정보 수집 목적의 범 위를 초과하여 이용하거나 정보주체의 개인정보를 제3자에게 제공할 수 있 는 범위를 초과하여 제3자에게 제공하여서는 아니 된다고 규정하고 있다. 관련하여, 「주민등록법」제30조(주민등록전산정보자료의 이용 등), 제31 조(주민등록표 보유기관 등의 의무) 등에서는 주민등록표에 기록된 주민등 록 사항에 관한 주민등록전산정보자료를 이용·활용하는 자는 본래의 이용 목적 외의 용도로 이용·활용하여서는 아니 되고, 주민등록표 보유기관의 장 은 주민등록표를 관리할 때에 주민등록표가 멸실, 도난, 유출 또는 손상되 지 아니하도록 필요한 안전조치를 할 것을 명시하고 있으며, 주민등록표의 관리자는 이 법의 규정에 따른 보유 또는 이용 목적 외의 목적을 위하여 주민등록표를 이용한 전산처리를 하여서는 아니 된다고 규정하고 있다. 나. 정보주체의 동의 없이 주민등록정보 열람 관련 앞서 살펴본 인정사실과 같이, 진정인은 피진정인이 자신의 집주소를 알고 있다는 말에 개인정보 유출을 의심하던 중 이 사건 발생일인 20XX. X. XX. 피진정센터를 방문하여 피진정인에게 개인정보 무단 열람에 관하여 법적 대응을 하겠다는 취지의 말을 하였고, 피진정인은 다음날인 같은 달 XX. 진정인에게 "업무연찬" 과정에서 진정인의 개인정보를 열람했을 수도 있다는 해명과 함께 사과의 취지를 밝힌 가운데, 살펴보면, 1)진정인이 20XX. X. X. 인터넷으로 현재 주소지로 전입신고 를 한 1개월 후인 같은 해 X. XX. 피진정인이 진정인의 전입신고 내역(정 보: 이름, 주소, 연락처 등)을 1회 열람한 사실, 2)진정인이 같은 해 X. XX. 과 같은 달 XX. 피진정인에게 진정인의 집주소를 카카오톡 메시지를 통해 전달한 사실, 3)진정인이 전입신고 이후 약 10개월이 경과한 20XX. X. XX. 피진정인에게 진정의 원인이 된 사실에 관하여 항의한 사실, 4)피진정인이 국가인권위원회 1차 조사에서 "업무연찬"을 목적으로 진정인의 주민등록정 보를 열람하였다고 진술하였다가 2차 조사에서는 당시 상황이 정확히 기억 나지 않아 "업무연찬"이라고 진술하였으나 연락처가 필요할 시 전입신고 내 역을 열람하는 경우가 있다고 진술한 점, 5)피진정센터 직원들도 업무협조 등의 요청이 있은 경우 관행적으로 전입신고 프로그램을 이용하여 개인정 보를 열람한다고 진술한 점 등을 고려하면, 개인정보 열람목적은 불명확하 나 피진정인이 진정인의 집주소 정보 제공 이전에 진정인의 동의 없이 주 민등록 통합행정시스템을 이용하여 위 개인정보를 인지한 것으로 봄이 상 당하다. 이에 대한 피진정인의 행위에 대한 적법성을 따져보면, 1)피진정인이 주민등록표에 기록된 주민등록 사항에 관한 주민등록전산정보자료를 처리 하는 개인정보처리자로서 업무상 연구 및 훈련(업무연찬) 또는 업무협조 등 의 이유로 타인의 개인정보를 열람한 것은 「주민등록법」제30조 및 제31조 에 따라 행정기관이 국민의 전입신고 등 개인정보를 수집하는 본래의 이용 목적의 범위에 포함된다고 보기 어렵고, 2)행정기관의 업무수행 등을 위하 여 수집된 개인정보를 이용하는 것이 필요하다고 하더라도 「개인정보보호 법」제3조, 제18조에 따라 정보주체로부터 별도의 동의를 받은 경우, 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우, 개인정보를 목적 외의 용도로 이용하거나 이를 제3자에게 제공하지 아니하면 다른 법률에서 정하는 소관 업무를 수 행할 수 없는 경우로서 보호위원회의 심의·의결을 거친 경우, 범죄의 수사 와 공소의 제기 및 유지를 위하여 필요한 경우 등에 정보주체 또는 제3자 의 이익을 부당하게 침해할 우려가 있을 때를 제외하고는 개인정보를 목적 외의 용도로 이용하거나 이를 제3자에게 제공할 수 있다고 할 것이나, 이 사건 피진정인의 업무연찬 또는 업무협조에 의한 관행적인 행위는 이에 해 당하지 않아 개인정보의 처리 목적에 필요한 범위에서 적법하게 처리한 것 으로 보기 어려우며, 3)피진정인은 개인정보취급자로서 자의적인 이유로 민 원인의 주민등록전산정보의 개인정보를 열람하였음에도 이에 대한 공무상 불가피하거나 정당한 사유가 있었는지에 대해 입증하지도 못하고 있다. 이상의 내용을 종합해 보면, 피진정인의 행위는 주민등록자료 등 개인 정보를 본래 수집 목적의 필요한 범위에서 적합하게 처리하여야 하며, 「주 민등록법」의 규정에 따른 보유 또는 이용 목적 외의 목적을 위하여 주민등 록표를 이용한 전산처리를 하여서는 아니 된다는 「주민등록법」제30조 및 제31조, 「개인정보 보호법」제3조, 제15조 및 제18조에서 규정하고 있는 주 의의무를 다하지 못한 것으로, 헌법 제10조 및 제17조에서 보장하고 있는 진정인의 개인정보자기결정권을 침해한 행위라고 판단된다. 다만, 피진정인이 "업무연찬" 과정에서 진정인의 개인정보를 조회한 것 으로 보이고 달리 사적인 이유로 진정인의 개인정보를 열람하고 이를 유출 하는 등의 불법행위를 하였다고 볼 뚜렷한 정황은 확인되지 않는 등 개인 적 일탈로 보기는 어려운 점을 고려할 필요가 있다. 한편, 국가인권위원회 조사 중 피진정인을 포함하여 피진정센터 민원담 당 직원들이 부서 업무협조 등을 위해 관행적으로 전입신고 프로그램에 접 속하여 주민등록표에 기록된 주민등록 사항에 관한 주민등록전산정보자료 를 열람하고 있으며, 위 프로그램에 전산자료의 열람 및 이용·활용 목적을 기재하는 항목이 없어 불안감을 가지고 있다고 진술하는 점 등을 고려할 때, 주민등록 통합행정시스템에 접근할 수 있는 권한을 가진 공무원들이 업 무 수행을 위해 수집된 개인정보를 목적 외로 처리하는 관행과 관련하여 개인정보 보호를 강화할 수 있도록 열람조회기록 생성에 더하여 경고 알림 창을 띄우거나, 열람 목적을 기재할 난을 신설하는 등 주민등록처리시스템 을 보완할 필요가 있다. 5. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」제44조 제1항 제1호에 따라 주 문과 같이 권고하기로 결정한다.