형제복지원 특별법 제정 의견표명 및 강제실종보호협약 가입 권고

Ⅰ. 권고의 배경 2013. 12. 23. 형제복지원 사건 피해자 30여명은 국가인권위원회(이하“위 원회”라 한다)에 형제복지원에서의 강제입소, 학살, 폭력, 성폭력, 강제감 금, 강제노역, 부당한 처우에 대한 조사를 원한다는 진정을 제기하였는데(13 진정0975700, 13진정0986900), 위원회는 진정의 원인이 된 사실이 발생한 날 부터 1년 이상 지난 경우로 판단하여 각하 결정하고(2014. 1. 16.), 정책과제 로 채택하여 검토하게 되었다. 위원회는 2017. 5. 17. 형제복지원사건진상규명을위한대책위원회(이하 “대책위”라고 한다), 진선미 국회의원실, 피해당사자와 간담회를 개최하 고, 2017. 6. 27. 형제복지원 사건 토론회를 대책위와 공동으로 개최하였다. 한편 진선미의원은 2014. 7. 15. 「내무부훈령에 의한 형제복지원 강제수 용 등 피해사건의 진상 및 국가책임 규명 등에 관한 법률안」을 대표발의 하였으나 임기만료로 폐기되었고, 2016. 7. 6. 「내무부 훈령 등에 의한 형 제복지원 피해사건 진상 규명 법률안」을 대표발의하여 현재 20대 국회에 계류 중이다. Ⅱ. 판단 및 참고기준 1. 판단기준 「헌법」(1972. 12. 27.) 제10조, 제12조, 「생활보호법」(법률 제913호, 1961, 12. 3.), 「강제노동에 관한 협약」(이하 “강제노동협약”이라 한다), 「강제실종으로부터 모든 사람을 보호하기 위한 국제협약」(이하 “강제실 종보호협약”이라 한다), 「고문 및 그 밖의 잔혹하거나 비인도적 또는 굴 욕적인 대우와 처벌의 방지에 관한 협약」(이하 “고문방지협약”이라 한 다), 「시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약」(이하 “자유권규약”이라 한다) 제7조, 제8조, 제9조, 국가인권위원회 2008. 1. 14. 『강제실종으로부 터 모든 사람을 보호하기 위한 국제협약 서명 및 비준ㆍ가입 권고』 2. 참고기준 「5ㆍ18민주화운동 관련자 보상 등에 관한 법률」, 「진실ㆍ화해를 위한 과 거사정리 기본법」, 「한센인피해사건의 진상규명 및 피해자 지원 등에 관 한 법률」, 「부산시재생원설치조례」, 「내무부 훈령 등에 의한 형제복지 원 피해사건 진상 규명 법률안」(이하 “형제복지원 특별법안”이라 한다), 대법원 1996. 12. 19. 선고 94다22927 전원합의체 판결의 반대 의견, 유엔총 회결의 60/147 「국제인권법의 중대한 위반행위와 국제인도법의 심각한 위 반행위의 피해자의 구제와 배상에 대한 권리에 관한 기본원칙과 가이드라 인」(Basic Principles and Guidelines on the Right to a Remedy and Reparation for Victims of Gross Violations of International Human Rights Law and Serous Violations of International Humanitarian Law, A/RES/60/147, 21 March 2006)(이하 “유엔총회결의 60/147”이라 한다) Ⅲ. 판단 1. 형제복지원 피해사건 개관 가. 사건개요 형제복지원 피해사건은 1970년대에서 1980년대에 걸쳐 형제복지원에서 부랑인을 선도한다는 명목으로 거리에서 발견한 무연고 장애인, 고아 등을 격리 수용하고, 폭행ㆍ협박ㆍ감금ㆍ강제노역ㆍ학대한 인권침해가 제기되고 있는 사건이다. 당시 정부는 이른바 부랑인 문제를 사회적 문제로 인식하고 부랑인에 대한 적극적인 신고ㆍ단속체계를 구축ㆍ운영하여 이들의 신병을 확보, 부랑인 선도를 위한 사회복지시설(이하 “부랑인 선도시설”이라 한다)에 인계하여 수용하도록 하고 이들의 보호에 관한 사무를 위탁한 것으로 알려져 있다. 이러한 부랑인 선도시설에서 생활하던 사람들에 대하여 시설 내에서 가해진 폭행 등 가혹행위로 인한 직접적인 피해 사례 뿐 아니라, 당시 부랑 인 단속 조치와 단속된 부랑인을 부랑인 선도시설로 인계하여 수용한 조치 및 퇴소 제한 등과 관련한 위법성에 관한 문제와 관계 당국의 부실한 시설 관리ㆍ감독의 문제가 제기되고 있다. 나. 형제복지원에서의 인권침해 실태 신민당 조사보고서에 따르면, 형제복지원에 감금되게 된 과정에서 소위 부랑인이라는 이유로 영장에 의하지 아니한 체포ㆍ강제격리, 형제복지원에서 본인의 의사에 반한 강제수용, 강제노동, 폭행, 상해, 성폭력 그리고 이로 인한 치사(살인), 정신적 장애 등 이루 말할 수 없는 고통이 있었다. 부산직할시(현 부산광역시)는 1975. 7. 25.경 형제복지원과 「내무부 훈 령 제410호」 제7절 제2호 및 「부산시재생원설치조례」 제3조 제1호 및 제2호에 따라 부랑인수용 보호위탁계약을 체결하였고, 위 계약에 따라 부산 시 경찰, 군청 직원 등은 부랑인들을 단속하여 형제복지원에 이들의 신병을 인수ㆍ인계하였다. 「내무부 훈령 제410호」에 따르면, “일정한 정주가 없이 관광업소, 접객업소, 역, 버스 터미널 등 많은 사람들이 모이거나 통행하는 곳과 주택 가를 배회하거나 좌정하여 구걸 또는 물품을 강매함으로써 통행인을 괴롭 히는 걸인, 껌팔이, 앵벌이 등 건전한 사회 및 도시 질서를 해하는 모든 부 랑인”(제1장 제2절)을 그 대상으로 하였으며, 심지어 노변행상, 빈지게꾼, 성인 껌팔이 등 사회에 나쁜 영향을 주는 사람들을 "준부랑인"으로 규정 (제1장 제3절 제6호)하여 부랑인 대책에 준하는 단속조치를 하였다. 1) 강제수용 「내무부 훈령 제410호」에 따른 부랑인의 단속이 정당한지 여부는 별개로 하더라도, 대구 친척집에 가다가 잠이 들어 부산역에 내려 잠이 들 어 잡혀 온 남매, 집에서 TV보다가 잡혀 온 사람, 본인 집까지 멀지 않은 거리에 있음에도 1년여 동안 집에 못 간 사람 등 형제복지원에 강제수용되 어 격리된 사람들은 대부분 노동능력이 있어 위 훈령에 따른 부랑인이라 보기 어렵다. 당시 수사검사에 따르면, 형제복지원 수용자들 중에서, 자활 능력이 없어 복지 시설의 계속적인 구호를 받아야 할 수용자들은 전체의 10%도 되 지 않은 것으로 나타났다. 밤에 술에 취해 길을 가던 사람들, 역 대합실이 나 공원 같은 데서 잠자던 사람들, 길 잃은 어린이들 등을 몇 년에 걸쳐 불 문곡직하고 잡아다가 복지원에 수용시켰다. 2) 강제격리 1987. 1. 16. 당시 수사검사에 따르면, 형제복지원 건물의 출입문은 안팎으로 잠금장치가 설치되어 있는 구조의 시설로서 형제복지원의 원생들 은 본인의 의사에 따라 자유롭게 출입할 수 없고 감금되어 있었다. 부모나 가족 등 연고자가 있고, 직장이나 학교가 있음에도 형제복지 원에 수용되었고, 수차 외부로의 편지 등을 통해 연고자를 찾으려 하였음에 도 외부에 전달되지 않았다. 3) 강제노역, 가혹행위 신민당 조사보고서에 따르면, 형제복지원에서 건강한 사람은 하루 300~500원, 지체부자유 등은 200원, 그리고 요양원에서는 3일에 토큰 1개였 다고 밝히고 있다. 당시 수사검사에 따르면, 형제복지원은 군대식으로 운영되어, 수용자 들은 군번과 비슷한 수용번호를 부여받아 내무반 생활을 하였으며 소속 소 대장과 중대장의 명령에 절대 복종해야 했다. 수용자들은 주로 시래기국이 나 해장국을 먹으며 아침 일찍부터 저녁 늦게까지 각자 봉제공장, 목공소, 철공소 등의 작업장에 배치되어 쉴 새 없이 일해야 하는 등 엄격한 생활통 제, 장시간 강제노동이 있었다. 또한 형제복지원 원생들은 대부분 멀쩡한 사람들인데 납치되다시피 끌려와 감금되어 있으면서 노임도 받지 못한 채 강제노역에 동원되었던 것 이고, 작업에 동원된 수용자가 말을 잘 듣지 않는다고 구타해서 사망한 사 건이 있었다. 4) 사인과 사체 인도 등의 의혹 신민당 조사보고서에 따르면, 1975년부터 1986년까지 형제복지원의 기관지인 『새마음』 자료를 재정리하면서, 총 인원 18,521명 중 513명이 사망하였고, 수용자가 3,000명을 초과하였던 1985년에 89명, 1986년에 95명 에 이르는 사망자가 발생하였는데, 사인에 대한 의혹을 떨쳐 버릴 수 없다 고 밝히고 있다. 또한 이 보고서는 “사체가 병원 등에 실험용으로 팔려 간다는 면담 자 주장에 유의하지 않을 수 없으며, 적어도 『새마음』에 기재된 사인과 사체 인계 등의 기록이 많은 경우가 허위 기재이며, 사실과 다르다는 점은 확인할 수 있었다”는 의견을 제시하였다. Ⅳ. 형제복지원 피해사건에 대한 검토 1. 인권침해 여부 가. 법률유보 원칙의 위반 「내무부 훈령 제410호」에 따른 체포, 격리, 수용은 당시 「헌법」에 서 기본권 제한은 법률로만 제한한다고 하는 법률유보원칙에 위반된다. 위 훈령은 「형사소송법」, 「경찰관직무집행법」, 「경범죄처벌법」, 「사회복 지사업법」, 「생활보호법」 등 그 어떤 근거 규정이 있지 않고, 오직 내무 부 장관의 내부업무지침에 따른 것이다. 당시 「헌법」에 의하면, 법률에 의하지 아니하고는 체포ㆍ구금ㆍ압수ㆍ수 색ㆍ심문ㆍ처벌ㆍ강제노역과 보안처분을 받지 아니할 자유(제10조 제1항)를 비 롯하여 고문을 당하지 않을 자유(제2항), 영장에 의한 체포ㆍ구금(제3항), 거 주이전의 자유(제12조)를 규정하고 있는바, 법률에 의하지 아니한 "훈령" 에 의한 체포, 격리, 구금 등은 당시 「헌법」에 위반된다. 나. 국제인권협약 위반 형제복지원에서의 강제노역은 기본적으로 「강제노동협약」이 금지하 는 강제노동에 해당하고, 형제복지원의 강제격리와 강제노동은 「자유권규 약」 제7조에서 규정하고 있는 고문 또는 잔인하고 비인도적이고 굴욕적인 취급 또는 형벌에 해당하고, 「고문방지협약」에서 금지하는 고문 또는 잔 인하고 비인도적이고 굴욕적인 처우에 해당하며, 「자유권규약」 제9조의 신체의 자유와 안전에 대한 권리를 침해한 것이다. 2. 형제복지원 피해사건과 국가의 책임 가. 사회복지법인의 법적 지위와 국가책임 국가는 사업복지 사업을 순수한 민간 사업자인 사인에 의하여 수행하 기 보다는 사회복지의 공적 책임 원칙에 따라 사회복지법인을 설립하여 국 가의 사회복지 증진 의무를 분담해야 할 것이다. 그런데 부랑인 선도 사업의 업무 위탁에 관하여 당시 사회복지사업법 에서는 이에 관한 규정을 두고 있지 않다. 당시 「생활보호법」(법률 제913 호, 1961. 12. 3.)상 요보호자에 대한 위탁보호의 규정은 있으나(제27조), 부 랑인 시설은 「생활보호법」상의 보호시설이 아니고(제25조), 부랑인 선도 사업의 업무 위탁에 대한 어떤 규정도 없다. 그러나 부랑인 선도사업은 부산시와 형제복지원간 "부랑인 선도 사업 에 대한 위탁계약"에서 보는 바와 같이 「내무부 훈령 제410호」의 위탁 경영에 따른 계약이다(제4장 제7절 제2호). 따라서 국가가 사회복지법인인 형제복지원에 업무 위탁한 법률적 근거 는 미흡하지만, 「내무부 훈령 제410호」, 「부산시재생원설치조례」에 따 라 보호위탁계약을 체결한 것은 사회복지서비스의 사실행위로서 피수용자 에게 보호서비스 제공 및 관리 의무가 있고(규칙 제4장 제8절), 국가 및 지 방자치단체는 지도ㆍ감독의 권한을 갖게 된다. 나. 시설 관리ㆍ감독 미흡 신민당 조사보고서에 의하면, 당시 형제복지원은 부산시로부터 위탁받 아 운영하는 비영리법인이며, 전체 예산의 80%를 국가 및 시비로 지원받았 지만, 결산보고, 안전점검, 원생에 대한 행정지도, 감사가 전혀 없었다고 밝 히고 있다. 「내무부 훈령 제410호」에 의하면, 지파출소 소장은 수용시설에 1주에 1회 순찰해야한다고 규정되어 있는데, 이를 지키지 않아 구타, 가혹행위 등 인권침해를 방치하였으며, 오히려 형제복지원과 유착되어 있다고 수용자들 이 주장하고 있다고 밝히고 있다. 다. 부랑인 검속 강화 지시 1981. 4. 10. 대통령이 총리에게 전국적으로 부랑인 검속을 강화하도록 지시한 바 있다. 대통령이 총리에게 “총리귀하. 근간 신체장애자 구걸행각 이 늘어나고 있다는 바, 실태 파악을 하여 관계부처 협조하에 일정 단속보 호조치하고 대책과 결과를 보고해 주시기 바랍니다”라고 지시하였다. 결국 「내무부 훈령 제410호」가 존재한 상태에서 대통령의 이러한 지 시는 복지원 수용인원을 대폭 증가하게 하고, 복지원의 수용, 감금을 정당 하게 함으로써 인권침해가 대폭적으로 확대되었음을 의미한다. 라. 국가의 범죄 국가범죄는 통상 국가안보, 범죄와의 전쟁, 적의 박멸을 위해 시작되는 바, 정치적ㆍ인종적ㆍ민족적ㆍ종교적 이유 등으로 자행된 집단살해, 살인, 녹화 사업, 강제전향, 의문사, 실종사, 강제실종, 고문, 구금, 강제불임, 강간, 강 간캠프, 강제임신, 강제수용, 강제입양, 강제격리, 해직, 숙청, 강제이주, 재 산강탈, 강제합명, 토지침탈, 자원수탈, 인간사냥, 노예화 등을 국가범죄라고 할 수 있다. 대법원은 국가범죄와 관련하여 삼청교육대 사건(대법원 1996. 12. 19. 선고 94다22927 전원합의체 판결)에서 “국가 소속의 공무원이 통상적인 공 무수행을 하는 과정에서 개별적으로 저지르게 된 일반적인 불법행위가 아 니고 그 당시의 비상한 시기에 국가에 의하여 대규모로 그리고 조직적으로 실시된 삼청교육 과정에서 피고 소속 공무원들이 대량으로 저지르게 된 특 수한 불법행위”라는 의견을 제시하였다. 또한 형제복지원 피해사건은 대통령의 명령에 따라 국가조직에 의한 단속 체계에 의하여 대량적으로 자행된 강제구금이며, 국가의 영향력 하에 서 시설에 의하여 자행된 원시적이고 반문명적인 인권침해사건이다. 따라서 이미 기술한 바와 같이, 형제복지원 피해사건의 경우 부랑인의 수용에 대한 법률적 근거가 없었던 점, 「내무부 훈령 제410호」, 「부산시 재생원설치조례」 등에 따라 보호위탁계약을 체결했던 점, 해당 시설에 대 한 관리ㆍ감독이 미흡했다는 증언 등을 종합하여 고려해 보면, 당시 「헌법」 에 비추어 보더라도 국가가 국민의 기본권을 충실히 보장했다고 보기 어렵 다. Ⅴ. 형제복지원 피해사건의 구제방안 모색 1. 특별법 제정을 통한 구제 가. 특별법 제정의 필요성 형제복지원 피해사건은 과거 국가기관이 직ㆍ간접적으로 인권침해에 관 여된 사건으로 현재까지 피해자들은 고통을 받고 있으나 이에 대한 진상규 명 및 구제방안이 마련되지 않다. 형제복지원은 개별 시설에서의 인권침해 뿐만 아니라, 당시 「내무부 훈령 제410호」 등 국가정책에 따라 운영되었 고, 부산시로부터 부랑인 수용을 위탁 받는 등 국가의 관여가 상당부분 인 정된다. 형제복지원 피해사건은 단순한 과거 한 때의 문제가 아니라 지금도 피 해자들은 정신적, 육체적으로 고통의 나날을 보내고 있다는 점에서 현재의 인권문제라 할 것이다. 따라서 이 사건에 대하여, 진상을 명확히 규명하고, 이에 따른 적절한 조치, 즉 피해자 명예회복, 보상 및 지원 등을 위한 특별 법을 제정하는 것이 바람직하다. 한편 형제복지원 피해사건은 입법적인 문제, 배상책임의 한계 등에 고 려해 볼 때 훈령에 의한 손실보상적 측면에서 생활지원, 의료지원 및 보상 등의 입법적 조치가 필요하고, 조사과정에서 나타나는 불법행위는 별도의 조치가 필요할 것이다. 이러한 차원에서 진선미 의원이 대표발의한 「형제 복지원 특별법안」의 조속한 논의를 통하여 법률이 제정되는 것이 바람직 하다. 나. 유사사례 2005. 5. 31. 「진실ㆍ화해를 위한 과거사정리 기본법」이 제정되고, 이 법에 기초하여 진실ㆍ화해를 위한 과거사정리 위원회가 조사활동을 개시하 였는데, 위 기본법은 주로 진상규명에 주안을 두면서 배상, 명예회복 등에 대한 조치는 별도의 입법적ㆍ행정적 방식을 염두에 두었다. 「5ㆍ18민주화운동 관련자 보상 등에 관한 법률」은 민주화운동 관련자 로 인정된 자에 대해서 보상과 생활지원 등을 골자로 하고 있고, 「한센인 피해사건의 진상규명 및 피해자 지원 등에 관한 법률」은 한센인들의 경제 적, 의료적으로 어려운 현실적 사정을 고려하여 생활지원과 의료지원 등을 그 주요 내용으로 하고 있다. 다. 진선미 의원 대표발의 「형제복지원 특별법안」 주요내용 1) 1975. 12. 15.부터 1987. 6. 30.까지 부산 형제복지원에 격리 수용되 어 폭행ㆍ협박ㆍ감금ㆍ강제노역ㆍ성폭력 등을 당한 형제복지원 피해사건의 진상과 국가책임 여부를 규명하여 피해자와 그 유족의 명예를 회복하고 그 에 따라 보상하는 것을 목적으로 함(안 제1조 및 제2조). 2) 형제복지원 피해사건의 진상을 규명하고 피해자와 유족의 심사ㆍ결 정 등에 관한 사항을 심의ㆍ의결하기 위하여 국무총리 소속으로 형제복지 원피해사건진상규명위원회를 둠(안 제3조). 3) 피해자 및 그 유족이나 이들과 친족관계에 있는 사람, 그 밖에 형제 복지원 피해사건에 관하여 특별한 사실을 알고 있는 사람은 위원회가 구성 된 날부터 1년 이내에 위원회에 진상규명을 신청할 수 있으며, 위원회는 진 상규명 신청이 없는 경우에도 직권으로 조사개시결정을 할 수 있음(안 제8 조 및 제11조). 4) 진상규명 조사방법과 관련하여 위원회의 실지조사, 동행명령장 발부, 증거보전의 특례, 청문회 실시 등을 규정함(안 제12조부터 제15조까지). 5) 위원회는 최초의 진상규명 조사개시결정을 한 날부터 2년간 진상규 명 활동을 하되, 1년의 범위에서 연장할 수 있음(안 제16조). 6) 피해자와 그 유족에게는 피해의 정도 등을 고려하여 보상금, 의료지 원금, 생활지원금, 주거복지시설 등을 지원하도록 함(안 제23조부터 제25조 까지 및 제35조). 7) 국가 및 지방자치단체가 형제복지원 피해사건의 피해자를 위령하고 역사적 의미를 되새겨 인권을 위한 교육의 장으로 활용하기 위하여 기념관 건립 등의 사업을 수행할 수 있도록 함(안 제37조). 2. 「강제실종보호협약」 가입 가. 협약의 개요 피해자의 권리를 존중하기 위하여 피해자 중심의 접근방식에 따라 2005년에 채택된 「국제연합 인권피해자 권리구제원칙」과 2006년에 채택 된 「강제실종보호협약」을 주목할 필요가 있다. 「강제실종보호협약」은 2006. 12. 20. 제61차 유엔총회에서 채택되었으 며, 2010. 12. 23. 발효되었다. 2017. 11. 현재 97개국이 서명하고, 58개국이 비준하였으나 우리나라는 비준ㆍ가입하지 않았다. 이 협약은 유엔이 강제실종을 방지하고 불처벌 관행을 없앰으로써 인 권의 보호ㆍ증진을 달성하려는 국제공동체의 염원을 담고 있다. 나. 위원회의 「강제실종보호협약」 비준ㆍ가입 권고 위원회는 2008. 1. 14. 외교통상부장관에게 “강제실종보호협약의 서명 과 비준ㆍ가입은 향후 발생할 수 있는 국가기관과 그 종사자에 의한 반인권 적 범죄를 방지하는 장치가 되며 강제실종 없는 미래에 대한 강한 신념을 확인하는 계기가 되어 인간으로서의 존엄과 가치의 구현에 이바지할 것인 바, 외교통상부장관은 정부가 강제실종보호협약을 서명과 비준ㆍ가입하도록 노력하여야 한다”고 권고 결정한 바 있다. 그런데 위원회 권고 당시에는 「강제실종보호협약」이 발효되지 않았 으나, 2010. 12. 23. 위 협약이 발효됨에 따라 이를 비준ㆍ가입하는 것이 바 람직하다. 「강제실종보호협약」에 따르면, 강제실종은 “국가의 기관원들이나 국 가의 수권, 지지, 묵인을 얻은 개인이나 집단이 자행한 체포, 구금, 납치, 여 타 온갖 형태의 자유박탈로서, 이러한 자유박탈의 시인의 거부 또는 실종된 자의 운명이나 행방의 은폐를 수반한다”(제2조)고 규정하고 있다. 위원회 권고에서 협약상 강제실종은 최소한 다음의 세 가지 요소, 즉 ① 당사자의 의사에 반하는 자유박탈이 있을 것, ② 국가기관 종사자의 관 여, 최소한 묵인 이상의 관여가 있을 것, ③ 피해자의 생사나 행방을 확인 하기를 거부할 것을 제시하였다. 형제복지원 피해사건의 경우, 수용자 가족에게 적절한 연락을 취하지 않고 강제격리하거나 수용되었던 점, 「내무부 훈령 제410호」 등에 따라 수용되었으며 관리ㆍ감독이 미흡했던 점, 가혹행위 및 강제노역을 하게 하고 열악한 생활조건에서의 사망에 대한 사인규명이 이루어지지 않은 점 등에 비추어 볼 때, 위 강제실종 개념에 부합하고, 특히 인도에 반하는 실종범죄 에 해당한다고 할 것이다. 인도에 반한 죄는 민간인 주민에 대한 광범위하거나 체계적인 공격의 일부로서 행해진 범죄로서, 살해, 노예화, 감금, 고문, 성폭행, 박해, 기타 이 에 유사한 비인도적 행위를 말하며, 강제실종 역시 이에 포함된다. 그리고 「강제실종보호협약」의 비준ㆍ가입은 향후 우리에게 또 발생할 수 있는 국가기관과 그 종사자에 의한 반인권적 범죄를 방지하게 될 것이 다. Ⅵ. 결론 이상과 같은 이유로 「국가인권위원회법」 제25조 제1항에 따라 주문과 같이 권고한다.