개발제한구역내 불법행위 시정명령처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 개발제한구역인 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○번지(전 952㎡) 및 ○○동 ○○○-○○번지(전 152㎡) (이하 ‘이 사건 각 토지’라고 한다)에 허가나 신고를 득하지 아니한 주차장 500㎡ 및 컨테이너 18㎡를 설치한 사실이 적발되었다. 이에 피청구인은 2015. 1. 26. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개특법’이라 한다) 제30조에 따라 청구인에게 시정명령처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 토지가 주차장으로 임시사용하고 있는 것이 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급한 처분이 필요한 경우에 해당한다고 할 수 없고, 청구인이 이 사건 토지를 주차장으로 사용하는 것에 대한 자격이 없거나 없어졌다는 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 바 없으며, 이 사건 처분의 성질상 의견청취가 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 사유가 없는바 피청구인은 이 사건 처분에 앞서 의견제출 기회를 주었어야 한다. 2) 또한, 피청구인이 이 사건 처분서에 불복이 있을 때에는 시정명령 기간내에 의견제시를 할 수 있다는 문구를 기재하였지만 이 사실만으로는 이 사건 처분에 앞서 사전적으로 의견제출 기회를 부여하였다고 볼 수 없다. 3) 따라서, 피청구인이 「행정절차법」 소정의 사전통지 등의 절차를 생략함으로써 청구인은 개특법 제12조를 위반하였다는 이 사건 처분사유 등에 관하여 자신의 의견을 제출할 기회를 상실하였는바. 이 사건 처분은 「행정절차법」 제21조제1항 및 제22조제3항을 위반하여 행해진 위법한 처분이다. 4) 또한 청구인이 2014. 11. 24. 개특법 개정에 의하면 개발제한구역내 노외주차장 및 노외주차장을 관리할 수 있는 가설건축물을 건축하는 것이 허용됨에 따라 허가절차를 준비 중인바, 피청구인이 공익과 사익을 비교형량하지 아니하고 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 개특법 제30조에 따라 2015. 2. 25.까지 원상복구를 위한 시정명령과 위 처분에 불복이 있을 때에는 시정명령 기간 내에 의견제시를 할 수 있음을 공문에 명백히 명시하였고, 현재까지 시정명령 촉구, 이행강제금 부과예고 등 행정절차가 진행되고 있다. 2) 또한 개특법 시행령 제14조제16호에 따라 대지화되어 있는 토지(관계법령에 따라 허가 등 적법한 절차에 따라 조성된 토지의 지목이 대·공장용지·철도용지·학교용지·수도용지 등으로 건축물이나 공작물이 건축 또는 설치되어 있지 아니한 나무가 없는 토지를 말한다)에서 노외주차장을 설치하기 위해서는 사전에 형질변경허가를 받아야 하나, 이러한 허가 없이 형질변경 및 건물신축이 이루어졌음이 확인되었다. 3) 위에서 살펴본바와 같이 청구인에 대한 이 사건 처분은 적법·타당하므로 이 사건 처분의 취소를 구하는 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2010.4.15., 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28., 2014.1.28.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2011.4.14., 2013.5.28.> 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제14조(건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경의 범위) 법 제12조제1항제4호에서 "영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 다음 각 호를 말한다. <개정 2009.8.5., 2013.3.23., 2014.11.24.> 16. 대지화되어 있는 토지(관계 법령에 따른 허가 등 적법한 절차에 따라 조성된 토지의 지목이 대·공장용지·철도용지·학교용지·수도용지·잡종지로서 건축물이나 공작물이 건축 또는 설치되어 있지 아니한 나무가 없는 토지를 말한다. 이하 같다)에 노외주차장을 설치(주차 관리를 위한 연면적 20제곱미터 이하의 가설건축물의 설치를 포함한다)하기 위한 토지의 형질변경 【행정절차법】 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ② 행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 이 경우 제1항제4호부터 제6호까지의 사항은 청문 주재자의 소속·직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항으로 갈음한다. ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 【행정절차법 시행령】 제13조(처분의 사전 통지 생략사유) 법 제21조제4항 및 제5항에 따라 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 경우는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로 한다. 1. 급박한 위해의 방지 및 제거 등 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급한 처분이 필요한 경우 2. 법원의 재판 또는 준사법적 절차를 거치는 행정기관의 결정 등에 따라 처분의 전제가 되는 사실이 객관적으로 증명되어 처분에 따른 의견청취가 불필요하다고 인정되는 경우 3. 의견청취의 기회를 줌으로써 처분의 내용이 미리 알려져 현저히 공익을 해치는 행위를 유발할 우려가 예상되는 등 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저하게 곤란한 경우 4. 법령 또는 자치법규(이하 "법령등"이라 한다)에서 준수하여야 할 기술적 기준이 명확하게 규정되고, 그 기준에 현저히 미치지 못하는 사실을 이유로 처분을 하려는 경우로서 그 사실이 실험, 계측, 그 밖에 객관적인 방법에 의하여 명확히 입증된 경우 5. 법령등에서 일정한 요건에 해당하는 자에 대하여 점용료ㆍ사용료 등 금전급부를 명하는 경우 법령등에서 규정하는 요건에 해당함이 명백하고, 행정청의 금액산정에 재량의 여지가 없거나 요율이 명확하게 정하여져 있는 경우 등 해당 처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 위법행위조사서, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2015. 1. 23. 피청구인에게 개발제한구역인 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○번지(전 952㎡)와 ○○○-○○번지(전 152㎡)에 허가나 신고를 득하지 아니하고 주차장 500㎡의 형질변경과 컨테이너 18㎡의 건물을 신축한 불법행위가 적발되었다. 나) 피청구인은 2015. 1. 26. 청구인에게 위 불법행위에 대하여 개특법 제12조 위반을 이유로 같은 법 제30조에 따라 2015. 2. 25.까지 원상복구를 명하는 이 사건 처분을 하면서 불복이 있을 경우 시정명령 기간 내에 의견제시를 할 수 있으며 행정심판 청구 및 행정소송을 제기할 수 있음을 안내하였다. 2) 개특법 제12조제1항제4호와 제30조제1항에 의하면 개발제한구역에서는 건축물의 건축과 토지의 형질변경을 할 수 없으나, 다만 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경은 시장 등의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있고, 시장 등은 허가나 신고를 아니하거나 위반하여 건축물의 건축, 토지의 형질변경 등을 적발한 경우 시정명령 등을 할 수 있다고 규정되어 있고, 같은 법 시행령 제14조제16호에 의하면 같은 법 제12조제1항제4호의 영농을 하는 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경의 하나로 대지화되어 있는 토지(관계 법령에 따른 허가 등 적법한 절차에 따라 조성된 토지의 지목이 대·공장용지·철도용지·학교용지·수도용지·잡종지로서 건축물이나 공작물이 건축 또는 설치되어 있지 아니한 나무가 없는 토지를 말한다. 이하 같다)에 노외주차장을 설치(주차 관리를 위한 연면적 20제곱미터 이하의 가설건축물의 설치를 포함한다)하기 위한 토지의 형질변경이 규정되어 있다. 「행정절차법」제21조에 의하면 행정청은 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우 미리 기간을 정하여 처분의 내용과 법적 근거, 의견제출의 방법 등을 당사자에게 통지하여야 하고, 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우, 법령 등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우, 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 등에는 이를 하지 아니할 수 있다고 규정되어 있다. 3) 청구인은 이 사건 처분이 「행정절차법」 제21조제1항을 위반하여 처분사전통지를 하지 않아 의견제출의 기회가 상실되었고, 개특법 시행령 제14조제16호로 노외주차장 및 이를 관리할 가설건축물 건축이 허용됨에 따라 허가절차를 준비 중으로 이 사건 처분의 취소를 주장하고 있다. 살피건대, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지해야 하고, 다른 법령 등에서 필수적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하되, ‘당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 아니 할 수 있도록 규정하고 있다. 따라서 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 않았다면, 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한, 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2013. 1. 16. 선고 2011두30687 참조). 이 사건으로 돌아와 보건대, 피청구인은 청구인에게 이 사건 처분을 함에 있어 개특법 제30조제1항에 따라 이 사건 처분을 하면서 시정명령 기간 내에 의견제시를 할 수 있음을 명시하였다고는 하나 이는 「행정절차법」 제21조에 따른 사전통지에 해당된다고 볼 수 없으므로, 처분사전통지를 거쳐 다시 처분을 할 수 있음은 별론으로 하고, 이 사건 처분은 위법하다고 할 수 있다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.