개발제한구역 내 불법행위 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 개발제한구역인 ○○시 ○○동 산○○-○번지, ○○○번지(임야 1,395㎡, 전 1,458㎡, 이하‘이 사건 토지’라 한다)에 주거, 객실, 닭장 등을 신축하고 이 사건 토지 일부를 주차장(대지화)으로 형질변경하여「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조를 위반하였다는 사유로 2014. 2. 20. 청구인에게 위법행위를 시정할 것을 명하였다. 이에 대해 청구인이 이행하지 않자 피청구인은 2014. 4. 29. 청구인에게 개발제한구역법 제30조의2에 의한 이행강제금 부과예고를 한 후 2015. 2. 11. 이행강제금 35,564,000원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 약 20년 전부터 이 사건 토지에 이미 건축되어 있던 목조건물을 사망한 ○○○으로부터 인도받아 관리하기 시작하였고, 점유당시 이 사건 토지는 ○○○○○장로회 ○○교회 소유이었으므로 ○○교회의 승인에 따라 위 건물 및 대지를 관리하는 역할을 하며 관리자로 대지 및 그 지상 건물을 그대로 관리하여 왔다. 이후 약20년 간 청구인은 위 건물 및 대지를 점유하여 경미한 보수만 하며 점유를 이전받은 상태 그대로 사용하여온 사항이다. 2) 피청구인은 이 사건 토지에 건축된 건물에 대하여 청구인이 이를 신축하였다는 내용으로 청구인에게 원상복구 명령을 하고 이행강제금을 부과하였지만 위에서 살펴본 바와 같이 청구인은 이 사건 토지에 건축물을 신축하지 아니하였고 20년 전 부터 망 ○○○이 관리하던 건물을 그대로 이어받아 관리를 하였던 것에 불과하므로 건물신축을 이유로 청구인에게 이 사건 이행강제금 부과처분을 하는 것은 부당하다. 3) 피청구인은 이 사건 토지의 일부를 청구인이 주차장, 대지화하여 형질변경을 위반하였다는 내용으로 이 사건 이행강제금 부과처분을 하였는데 이는 개발제한구역법 제12조에서 규정하는 토지의 형질변경이라 볼 수 없어서 피청구인이 형질변경을 이유로 한 이행강제금 부과처분은 위법·부당하다. 개발제한구역법 제12조제1항은 개발제한구역에서 토지의 형질변경을 금지하고 있으며 이를 위반할 경우 같은법 제30조에 따라 시정명령을 할 수 있으며 이를 이행하지 않을 경우 같은 법 제30조의 2에 따라 이행강제금을 부과할 수 있다고 규정하고 있다. 개발제한구역법에 따라 금지되는 토지의 형질변경의 의미에 관하여 대법원은‘구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제30조제1호, 제11조제1항에서 규정하고 있는 토지의 형질변경이라 함은 절토, 성토 또는 정지 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립을 뜻하는 것으로서 토지의 형상을 외형상으로 사실상 변경시킬 것과 그 변경으로 말미암아 원상회복이 어려운 상태에 있을 것을 요한다’라고 하였다. (대법원 2005. 11. 25. 선고 2004도8436 판결참조) 헌법재판소도 개발제한구역법의 위헌여부에 관하여 판단하면서‘토지의 형질변경은 단순히 토지를 원래대로의 형상과 성질을 유지하면서 이용 및 관리하는 행위가 아니라 절토, 성토, 정지 또는 포장 등으로 토지의 형상과 성질을 변경하는 행위와 공유수면을 매립하는 행위로 산지를 농지로 개간하거나 토지를 대지화하는 등 개발제한구역 지정 당시의 토지의 형상을 사실상 변형시키고 또 그 원상회복을 어렵게 하는 행위를 의미하는 것’이라고 하여 위 대법원 판례와 같은 취지로 해석하고 있다. 즉, 개발제한구역법에서 금지하는 토지의 형질변경은 단순히 토지를 그대로 유지하면서 다른 내용의 이용, 관리를 하는 것이 아니라 실질적으로 개간 등 토지의 형상을 변형시키거나 원상회복을 어렵게 할 정도의 변경이 있어야 토지의 형질변경에 해당한다고 해석할 수 있다. 이 사건 청구인의 주차장 이용이 토지의 형질변경에 해당하는지 여부를 살펴보면 청구인은 이 사건 토지 중 일부(형질변경에 대한 이행강제금 부과부분)에 대하여 20년 전 원래 있던 그 상태대로 별도의 토지의 형상과 성질을 변경하는 행위 없이 공터로 관리하며 차가 출입하거나 차를 돌릴 때 사용되도록 임시주차장으로 이용하여 왔다. 대법원은 청구인의 경우와 같이 개발제한구역 내의 공터를 음식점의 부설 주차장으로 사용한 사안에 관하여‘이 사건의 경우 공소사실 자체에 의하더라도 피고인이 토지의 형상을 외형적으로 변경시켰다는 아무런 내용이 없고, 원심이 유지한 제1심 판결에서 범죄사실로 적시한 피고인의 행위는 피고인이 그 소유로서 개발제한구역 내에 있는 ○○시 (상세주소 생략) 잡종지 90㎡를 음식점 부설주차장으로 사용하였다는 것인바, 피고인의 이러한 행위는 법 제30조제1호, 제11조제1항이 규정하는 허가를 받지 않고 토지의 형질을 변경하는 죄의 구성요건에 해당하는 행위라 할 수 없으며, 나아가 기록을 살펴보아도 피고인이 공소사실 기재의 일시 무렵에 절토, 성토 또는 정지 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위를 하였다고 볼 만한 자료를 찾아보기 어렵다.’(대법원 2005. 11. 25. 선고 2004도8436 판결참조)라고 하였고 위 판례에 비추어보면 토지의 외형변경이나 어떠한 시설의 설치나 토지의 개간 없이 단순히 대지 상태 그대로를 주차장으로 이용한 이 사건 청구인의 경우도 이를 토지의 형상을 변경하는 개발제한구역 내 토지의 형질변경이라 볼 수 없으며, 이를 원상회복할 어떠한 변화가 없음에도 청구인에 대하여 피청구인이 개발제한구역내 허가 없이 토지의 형질변경을 하였다는 이유로 원상회복을 명하고 이에 대한 이행강제금을 부과한 이 사건 처분은 개발제한구역법의 토지 형질변경에 관한 해석에 반하여 위법한 처분으로 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 개발제한구역법 제12조제1항에 의거 건축물의 건축 및 토지의 형질변경 등은 시장의 허가를 받고 그 행위를 할 수 있으나, 청구인은 허가없이 신축된 건축물과 농지(전)를 주차장으로 이용하여 무허가 음식점을 운영하여 왔다. 이에 피청구인은 청구인에게 불법행위에 대해 시정명령을 하였으나 원상복구를 이행하지 않아 개발제한구역법 제30조의2제2항 규정에 의거 이행강제금부과 예고를 하였고 청구인은‘2014. 12. 31.까지 불법행위를 원상복구하겠다.’는 의견서를 2014. 5. 28. 제출하였다. 이에 피청구인은 2014. 5. 29. 청구인에게 ‘휴게실, 닭장, 객실, 주차장 등에 대해서는 2014. 6. 30.까지 상기 불법행위를 원상복구하고, 상기 불법행위가 원상복구되었을 경우 그 외 불법행위(주거, 화장실)는 2014. 12. 31.까지 원상복구하라’고 통보하였으나 청구인이 원상복구를 이행하지 않아서 2015. 2. 11. 이행강제금을 부과하였다. 2) 개발제한구역법 제30조제1항 규정에 의거 시장은 불법행위를 적발한 경우 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자·점유자에게 철거·폐쇄 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 이에 피청구인은 2014. 2. 20. 이 사건 토지상의 불법 건축물과 토지의 성질을 변경(농지(전)→대지화)하여 주차장으로 사용(점유)하고 무허가 음식점을 운영하고 있는 청구인에게 불법건축물 철거 등 시정명령을 한 사항이다. 그리고 이 사건 토지에 대하여 2002. 4. 30. 불법행위를 단속하여 피청구인은 행위자인 청구인을 2002. 7. 22. 고발하고 2010. 2. 2. 이행강제금을 부과하였으며, 현재까지도 불법행위를 원상복구하지 않은 상태이므로 이러한 점을 살펴보면 피청구인이 한 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 주장은 이유 없어 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築) 3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성 3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할 7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위 8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우 허가 대상 행위가 제11조에 따라 관리계획을 수립하여야만 할 수 있는 행위인 경우에는 미리 관리계획이 수립되어 있는 경우에만 그 행위를 허가할 수 있다. <신설 2014.5.28. > ③ 제1항 단서에도 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령으로 정하는 행위는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 할 수 있다. <개정 2014.5.28. > ④ 제1항 단서와 제3항에도 불구하고 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다. <개정 2014.3.23. , 2014.5.28. > ⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 제1항 각 호의 행위 중 대통령령으로 정하는 규모 이상으로 건축물을 건축하거나 토지의 형질을 변경하는 행위 등을 허가하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 의견을 듣고 관계 행정기관의 장과 협의한 후 특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군ㆍ구 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획시설 또는 제1항제1호라목의 시설 중 국방ㆍ군사에 관한 시설의 설치와 그 시설의 설치를 위하여 토지의 형질을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14. , 2011.9.16. , 2014.5.28. > ⑥ 제1항 단서에 따라 허가를 하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제60조, 제64조제3항 및 제4항의 이행보증금ㆍ원상회복에 관한 규정과 같은 법 제62조의 준공검사에 관한 규정을 준용한다. <개정 2014.5.28. > ⑦ 제1항 각 호와 제3항에 따른 행위에 대하여 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등(관계 법령에 따라 허가 등을 받을 필요가 없는 경우를 포함한다)을 받아 공사나 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 계속 시행할 수 있다. <개정 2014.5.28. > ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. <개정 2014.5.28. > ⑨ 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사가 제1항제1호 각 목의 시설 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 공공시설을 설치하기 위하여 같은 법 제91조에 따라 실시계획을 고시하면 그 도시ㆍ군계획시설사업은 제1항 단서에 따른 허가를 받은 것으로 본다. <개정 2011.4.14. , 2011.9.16. , 2014.3.23. , 2014.5.28. > ⑩ 제9항에 따라 허가를 의제받으려는 자는 실시계획 인가를 신청하는 때에 허가에 필요한 관련 서류를 함께 제출하여야 하며, 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사가 실시계획을 작성하거나 인가할 때에는 미리 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장과 협의하여야 한다. <개정 2014.3.23. , 2014.5.28. > 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우 3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 제30조의2(이행강제금) ① 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다. ② 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액·부과사유·납부기한·수납기관·불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장·군수·구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다. ⑤ 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제3항에 따른 납부기한 내에 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 체납처분의 예 또는 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013.8.6.> ⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조제2항을 준용한다. 이 경우 "시정명령"은 "이행강제금 부과·징수"로 본다. <신설 2013.5.28.> ⑧ 국토교통부장관이 제7항에 따라 이행강제금을 부과, 징수하면 이를 관할 시장·군수·구청장에게 알려야 한다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.> ⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제41조의2(이행강제금의 산정ㆍ부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269475"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 현장사진, 시정명령 계고서, 이행강제금 부과예고서, 유예신청서, 출장복명서, 이 사건 처분서 등에 따르면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가) 피청구인은 청구인이 개발제한구역인 ○○시 ○○동 산○○-○번지, ○○○번지(임야 1,395㎡, 전 1,458㎡, 이하‘이 사건 토지’라 한다)에 주거, 객실, 닭장 등을 신축하고 이 사건 토지 일부를 주차장(대지화)으로 형질변경하여 개발제한구역법 제12조를 위반하였다는 사유로 2014. 2. 20. 청구인에게 위법행위를 시정명령할 것을 명하였다. 나) 이에 대해 청구인이 이행하지 않자 피청구인은 2014. 4. 29. 청구인에게 개발제한구역법 제30조의2에 의한 이행강제금 부과예고를 하였고, 2014. 5. 28. 청구인은 약25년을 이 사건 토지에서 무리없이 사용하다가 이행강제금부과 통지를 받고 앞이 캄캄하고 ○○도 ○○로 이전하기로 부동산임대차계약을 하였으나 임대계약에서 입주일이 2014. 12. 31.로 되어 있으므로 갈 곳 없는 청구인의 처지를 생각하여 원상복구기한을 2014. 12. 31.까지 연장하여 주기를 요청하는 의견제출서를 피청구인에게 제출하였다. 다) 피청구인은 청구인의 의견제출에 대하여 2014. 5. 29. 주거와 화장실 용도를 제외한 건축물과 형질변경부분은 2014. 6. 30까지 원상복구 하고 그 원상복구가 되었을 경우 그 외(주거, 화장실) 건축물은 2014. 12. 31.까지 원상복구하기 바란다고 회신하였다. 라) 피청구인은 2015. 2. 10. 이 사건 토지의 불법행위가 원상복구되지 아니하였음을 확인 후 2015. 2. 11. 청구인에게 이행강제금 35,564,000원을 부과하였고 처분서상 이행강제금 산정내역의 주요 내용은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269473"></img> 마) 이 사건 토지의 소유자는 ○○○ 외 ○(○○시 ○○동 산○○-○, 임야 1,395㎡)과 ○○○○○장로회 ○○교회(○○시 ○○동 ○○○, 전 1,458㎡)이다. 2) 개발제한구역법 제12조제1항 및 제3항에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 도시·군계획사업을 할 수 없고, 다만 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장 등의 허가를 받아 그 행위를 하거나, 주택 및 근린생활생활시설의 대수선 등 대통령으로 정하는 행위는 시장 등에게 신고하고 할 수 있다. 개발제한구역법 제30조제1항제1호에 따르면 시장·군수·구청장은 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축, 토지의 형질변경 등을 한 경우 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에게 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(시정명령)할 수 있고, 같은 법 제30조의2제1항에 따르면 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 5천만원 이하의 이행강제금을 부과한다. 3) 청구인은 이 사건 토지에 건축물을 신축하지 아니하였고 20년 전부터 망 ○○○이 관리하던 건물을 그대로 이어받아 관리를 하였던 것에 불과하므로 건물신축을 이유로 청구인에게 이 사건 처분을 한 것은 부당하며, 청구인은 토지의 외형변경이나 시설 설치 없이 대지 상태 그대로를 주차장으로 이용하였으므로 이를 토지의 형상을 변경하는 토지형질변경이라 볼 수 없으므로 원상회복할 변화가 없음에도 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다. 4) 살피건대, 개발제한구역법 제30조제1항에 의하면 시정명령 대상자에는 직접 위반 행위를 한 자뿐만 아니라 시정명령을 이행할 수 있는 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자ㆍ점유자가 포함되고, 청구인은 이 사건 토지와 건축물을 약20여년간 사용하고 관리하여 온 점유자이므로 청구인에게 시정명령을 할 수 있고, 청구인이 시정명령을 이행하지 않는 경우 청구인에게 이행강제금을 부과할 수 있는 것이어서 청구인은 이 사건 건축물에 대한 이행강제금 부과대상자에 해당한다. 그리고, 청구인은 대지상태 그대로 주차장으로 이용하였다고 하나, 1986년 항공사진을 보면 현재 주차장(대지화)으로 사용하고 있는 부분에 밭이랑들이 있어서 밭으로 사용되고 있었음을 확인할 수 있으나 1990년, 1993년 항공사진을 보면 밭이랑들의 모습이 보이지 아니하므로, 이 부분은 단순히 토지를 그대로 유지하면서 다른 내용으로 이용·관리를 한 것이 아니라 실질적인 개간 등으로 토지의 형상이 변형되었다고 보여지므로 토지형질변경에 해당된다. 따라서, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 관련법령에 따른 적법·타당한 처분으로 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.