고용산재보험료부과처분취소등

【연관판결】서울고등법원,2012누20405,2심【주문】1. 이 사건 소 중 주위적 청구 부분을 각하한다.2. 피고가 2010. 11. 15. 원고에 대하여 한 산업재해보상보험료 188,411,840원의 부과처분이 무효임을 확인한다.3. 소송비용은 피고가 부담한다.【청구취지】주위적으로는 피고가 2010. 11. 15. 원고에 대하여 한 고용·산재보험료 188,411,840원의 부과처분을 취소한다는 판결, 예비적으로는 같은 처분이 무효임을 확인한다는 판결.【이유】1. 처분의 경위가. 원고는 타워크레인 임대 및 제작업 등을 주된 사업목적으로 하는 주식회사로서 「고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률」(이하 '보험료징수법'이라 한다) 제14조 제3항, 동 시행규칙 제12조에 따라 노동부장관(노동부의 기관 명칭이 2010. 7. 교부터는 고용노동부로 바뀌었으나 이하 명칭 변경의 전후를 묻지 않고, '노동부' 및 '노동부장관'이라 한다)이 정한 산업재해보상보험(이하 '산재보험'이라 한다) 요율표의 사업종류예시표 중 '기타의 각종사업'으로 사업종류가 분류되어 그에 해당하는 요일에 따라 산재보험료를 신고 납부하여 왔다.나.그 후 2007. 11. 5. 개정된 건설기계관리법 시행령(대통령령 제20361호)이 2008. 1. 1. 시행되어 타워크레인이 건설기계로 편입되자, 노동부장관은 2007. 12. 31. 2008년 산재보험료율표를 고시하면서(노동부고시 제2007-52호) '기타의 사업'(산업종류 9) 중 건설기계관리사업(사업종류 903 및 사업세목 90301)의 산재보험료율인 1,000분의 119를 타워크레인 임대업에도 그대로 적용하게 하였고, 2008. 12. 31. 고시한 2009년 산재보험료율표(노동부고시 제2008-93호) 및 2009. 12. 18. 고시한 2010년 산재보험료율표(노동부고시 제2009-79호)에서는 타워크레인 임대업이 속한 건설기계관리사업 전체를 기타의 사업에 속하는 독립된 사업종류에서 건설업(산업종류 4 및 사업종류 400)에 속하는 사업세목(40010)으로 변경하고, 산재보험료율도 건설업 전반에 적용되는 산재보험료율인 1,000분의 3(2009년도) 또는 1,000분의 37(2010년도)에 의하도록 하였다(이하 위 각 고시 중 타워크레인 임대업에 적용할 산재보험료율에 관계되는 부분을 통틀어 '이 사건 고시'라 한다).다. 그럼에도 원고가 종전과 같이 '기타의 각종사업'의 산재보험료율(2008년부터 2010년까지는 1,000분의 10)을 적용하여 2008년분부터 2010년분의 산재보험료를 신고 납부하자 피고는 2010. 11. 15. 이 사건 고시에 따라 재산정한 2008년분부터 2010 년분의 산재보험료 합계액과 원고가 당초 산정하여 신고 납부한 같은 기간의 산재보험료의 차액 160,373,510원에 가산금 13,575,220원과 연체금 31,657,040원을 가산한 금액을 원고에게 추가 고지하였다(이하 '제1처분'이라 한다).라. 이에 대하여 원고는 제1처분에서 부과한 보험료를 계산함에 있어 ① 인건비 총액에 대표이사의 급여까지 포함한 잘못이 있고, ② 원고의 사업종류 또는 사업세목을 건설기계관리사업으로 보아 그에 해당하는 산재보험료율을 적용한 것이 부당하다는 등의 이유를 들어 이의를 제기하였고, 피고는 그 중 위 ①의 사유만을 받아들여 2010. 12. 14. 산재보험료 차액 145,834,170원 및 연체금 42,577,670원을 원고에게 고지하였다(이하 '제2처분'이라 한다).마. 원고는 이에 불복하여 2011. 3. 10. 주위적으로는 제2처분의 취소를, 예비적으로 는 제1처분이 무효임을 확인하는 취지의 행정심판청구를 하였으나, 중앙행정심판위원회는 주위적 심판청구를 각하하고, 예비적 심판청구는 기각하였다.[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 갑 제4호증의 1부터 9, 갑 제5호증의 1부터 4, 갑 제6호증의 1부터 4, 갑 제7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지2. 제1처분의 적법 여부에 대한 판단제2처분은 당초 처분인 제1처분을 유리하게 감액하는 처분을 한 경우인데, 제2처분에 의하여 제1처분은 소멸하는 것이 아니고 유리하게 변경된 처분으로 존재하므로, 제2처분에 불복하여 소송을 제기하는 경우 그 대상은 제2처분에 의하여 변경된 제1처분 이지 제2처분 자체가 아니고, 제소기간 준수 여부도 제2처분이 아닌 제1처분을 기준으로 판단하여야 한다(대법원 2007. 4. 27. 선고 2004누9032 판결 참조). 제1처분은 2010. 11. 18. 원고에게 송달되었는데, 원고는 행정심판 청구기간이 도과한 2011. 3. 10.에 이르러서야 주위적으로는 제2처분의 취소를, 예비적으로는 제1처분의 무효 확인을 구하는 행정심판을 제기하였다가 주위적 심판청구에 대하여 각하 재결을 받았으므로, 이 사건 소 중 제1처분의 취소를 구하는 주위적 청구부분은 제소기간을 준수하지 못한 것으로서 부적법하다.3. 본안에 관한 원고의 주장과 그에 대한 판단가. 원고의 주장노동부장관은 사업종류별 산재보험료율표를 고시함에 있어서 보험료징수법 등 관계법령의 위임 취지에 맞추어 사업종류별로 산재보험급여총액의 비율 등 관계법령에서 정한 제반 사정들을 종합적으로 고려하여 합리적인 범위에서 산재보험료율을 산정하여야 함에도, 2008년도부터 2010년도까지 사업종류별 산재보험료율표를 고시함에 있어서 타워크레인 임대업에서의 재해발생의 규모나 위험성에 관한 과거의 실증자료 등을 전혀 검토하지 아니한 채 타워크레인을 건설기계에 새로 편입하는 내용으로 건설기계관리법 시행령이 개정되었다는 사정만을 내세워 타워크레인 임대 관리업에도 건설기계 관리사업의 산재보험료율을 그대로 적용하도록 하는 내용이 포함된 이 사건 고시를 하였는바, 이는 위임입법의 한계를 일탈한 것으로서 무효이므로, 이를 근거로 산재보험료를 부과한 제1처분 역시 중대하고 명백한 위법이 있어 당연 무효이다.나. 관계법령별지 "관계법령" 기재와 같다.다. 판단(가) 제1처분의 위법성 여부1) 앞서 인정한 사실관계와 관계법령의 체계 및 내용에 드러난 다음의 사정들 즉, ① 보험료징수법 제14조 제3항이 산재보험료율은 과거 3년 동안의 임금총액에 대한 산재보험급여총액의 비율 등을 고려하여 사업의 종류별로 구분하여 노동부령으로 정한다고 규정하고 있고, 동 시행규칙 제12조는 보험료징수법 제14조 제3항 및 제4항의 규정에 따른 산재보험료율은 재해발생의 위험성과 경제활동의 동질성 등을 기초로 분류한 사업종류별로 구분하여 노동부장관이 정하여 고시한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 노동부장관이 고시한 2008년도 및 2009년도, 2010년도 각 산재보험료율 표에도 사업의 종류는 재해발생의 위험성과 경제활동의 동질성 및 임금총액에 대한 보험급여 총액비율 등에 의하여 결정된다고 규정하고 있는바, 이에 따르면 노동부장관이 사업의 종류를 분류하거나 그에 따른 산재보험료율을 결정 고시함에 있어서는 과거 3년 동안의 실증자료를 바탕으로 재해발생의 위험성과 경제활동의 동질성 및 임금총액에 대한 보험급여 총액비율 등을 종합적으로 고려해야 하는 위임 범위의 내재적 한계가 있다고 보아야 하는 점(예를 들어 경제활동상 동질성이 있어 이론상 각각 하나의 사업종류를 구성할 수 있는, 임금총액의 외형이 동일한 두 개의 유사한 사업부류가 있다고 가정하였을 때, 각각을 독립한 사업종류로 보아 산재보험료율을 계산하였는데, 하나는 1,000분의 10인 반면, 다른 하나는 1,000분의 100이라면, 경제활동의 동질성이 인정된다는 이유만으로 이들을 묶어 하나의 사업종류로 구성하고 산재보험료율 1,000분의 55를 일괄 적용하는 것은 결코 적법하다고 볼 수 없다), ② 그런데 노동부장관은 타워크레인의 사업종류를 일반 건설업으로 분류하여 건설업의 산재보험료율을 적용하여 오다가 2007. 11. 5. 건설기계에 타워크레인을 새롭게 추가하는 내용으로 건설기계관리법 시행령이 개정되자 2008년도 산재보험료율을 결정 고시하면서부터는 타워크레인의 사업종류를 건설기계관리사업으로 분류하고 일반 건설기계와 똑같이 건설기계 관리사업의 산재보험료율을 대뜸 그대로 적용하였는데, 이에 따라 원고가 영위하던 사업인 타워크레인 임대업의 2008년도 산재보험료율이 원고가 종전에 납부하던 것에 비하여 12배 가깝게 급등한 점, ③ 위와 같이 산재보험료율이 급등하게 된 경위에 대하 여 노동부는 각종 건설기계는 재해발생의 위험성이유사하고 경제활동의 동질성이 있다고 보아 모두 건설기계관리사업이라는 사업종류로 분류하여 산재보험료율을 산정 적용하였고, 개정된 구 건설기계관리법 시행령에 따라 타워크레인이 2008. 1. 1.부터 건설기계에 편입됨으로써 타워크레인 임대업의 경우에도 건설기계관리사업의 산재보험료율을 적용하였으며, 재해발생 위험도는 사업의 종류별로 산정하고 있을 뿐 타워크레 인 등 각 건설기계별로 파악하지는 않고 있어 타워크레인의 재해율을 별도로 산정할 수는 없다는 입장인데, 이에 따르면 노동부장관은 타워크레인 임대업에 대한 과거 실증자료를 전혀 고려하지 아니한 채 건설기계의 범위에 타워크레인이 새롭게 편입되는 내용으로 건설기계관리법 시행령이 개정되었다는 사정만으로 타워크레인 임대업의 경 우에도 건설기계관리사업의 산재보험료율을 그대로 적용한 것으로 보이는 점, ④ 더욱 이 노동부에서 재해율 등 과거의 실증자료를 개별 사업별로 관리하는 것이 사실상 불가능하여 사업의 종류로 통합·관리하고 있다고 하더라도 적어도 이 사건과 같이 개별 사업의 사업종류 자체가 변경됨으로 인하여 산재보험료율이 급등할 우려가 있는 예외적인 경우에는 보험료징수법 등 관계법령의 위임 취지에 비추어 개별 사업의 재해율 과거의 실증자료를 분석하여 변경된 사업종류의 산재보험료율을 그대로 적용하는 것이 타당한지 등에 대한 최소한의 검토과정을 거쳤어야 할 것으로 보이고, 만일 타워크레인에 관하여만 과거의 실증자료를 분리 추출하여 분석하는 것이 불가능하다면 3년의 유예기간을 두어 타워크레인 임대업에 대하여는 종전의 산재보험료율을 잠정 적용 하면서 재해율, 임금 및 보험급여의 총액 등 실증자료를 축적한 후 이를 분석하여 그것이 속할 사업종류 및 그에 적용할 산재보험료율을 결정하였어야 할 것임에도 이러한 조치를 취하였다는 자료를 일체 찾아볼 수 없는 점(오히려 피고는 그러한 실증자료 자체가 없음을 자인하고 있는 형편이다), ⑤ 타워크레인을 건설기계관리법의 적용대상이 되는 건설기계로 편입하는 내용으로 건설기계관리법 시행령이 개정된 취지는 정부가 등록을 마친 타워크레인 소유자에 한하여 대여사업을 가능하게 함으로서 그동안 다단계 하도급 및 헐값계약 등으로 시장 질서를 교란해 온 타워크레인 미보유 대여업자를 자연 퇴출시키고, 이를 통해 타워크레인 시장의 거래질서를 확립하며, 타워크레인 관리 책임의 주체를 소유자로 명확히 하고 타워크레인에 관한 정보를 일반에 정확히 제공함 으로2서 타워크레인의 안전도를 높이고, 이를 통해 타워크레인 관련 근로자뿐 아니라 국민의 생명과 재산을 보호할 수 있다는 점에 있고(헌법재판소 2011. 5. 26. 선고 2009헌마285 결정 참조), 반면에 산재보험료율은 과거의 실증자료를 바탕으로 재해발생의 위험성과 경제활동의 동질성 및 임금총액에 대한 보험급여 총액비율 등을 종합적으로 고려해서 결정되는 것임에 비추어 보면, 타워크레인이 건설기계관리법의 적용대상이 되는 건설기계로 편입되었다는 사실에서 타워크레인 임대업에도 다른 건설기계의 임대업과 똑같은 산재보험료율을 적용해야 한다는 결론이 논리필연적으로 도출되는 것은 아닌 점(앞서 본 바와 같이 보험료징수법 시행규칙 제12조는 재해발생의 위험성과 경제활동의 동질성 등을 기초로 사업종류를 분류하여야 한다고 규정하고 있으므로, 더 세분할 수 있는 두 개의 사업부류가 경제활동의 특성으로는 동질성 내지 유사성이 인정되어도 재해발생의 위험성이라는 측면에서 본질적 차이가 있으면 이 둘을 묶어 하나 의 사업종류로 분류하여서는 아니 될 것인바, 건설기계관리법 시행령 제2조 [별표 1] "건설기계의 범위"에 열거된 건설기계들은 무한궤도나 타이어등을 갖춘 자주식·자항식 기계 등 그 자체로서 이동 가능한 기계가 대부분인 반면, 타워크레인은 한 자리에 고정된 것이어서 분해·해체하여 옮겨 설치하지 않는 한 자체적으로는 이동하지 못하고 수직타워에 위치한 지브(jib)를 선회하여 중량물을 상하, 전후 또는 좌우로 이동시킬 수 있을 뿐이므로, 과연 그 재해발생의 위험성이 다른 건설기계와 대동소이하다고 보아 양자를 건설기계관리사업이라는 하나의 사업종류에 넣고 동일한 산재보험료율을 적용함이 타당할지는 상당 기간 실증자료를 축적 분석한 다음에야 판단할 수 있을 것이 다), ⑥ 한편, 타워크레인 임대업에 적용되던 산재보험료율은 2008년도의 1,000분의 119에서 2009년도에는 1,000분의 34로 대폭 인하되고, 2010년도에도 1,000분의 37로 비슷하게 유지되었는바, 위와 같은 2009, 2010년도의 산재보험료율은 그 비율만 놓고 볼 경우 일응 2008년도에 비하여 어느 정도 합리적인 것으로 볼 여지도 있으나, 2009년도 산재보험료율 및 2010년도 산재보험료율이 2008년도와는 달리 타워크레인 사업에 대한 과거 3년 동안의 산업재해 발생비율이나 산재보험급여지급액 등 과거 실증자료를 토대로 산정되었음을 입증할 아무런 증거가 없으므로, 단지 산재보험료율이 상당히 하향조정되었다는 점만으로는 2009년도 산재보험료율 및 2010년도 산재보험료율을 정한 고시가 당연히 적법하다고 볼 수는 없고, 보험료징수법 제14조 제3항 소정의 요건을 갖추지 아니한 이상 2009년도 산재보험료율 및 2010년도 산재보험료율을 정한 고시를 2008년도 산재보험료율을 정한 고시와 달리 취급할 수 없는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 고시는 모두 보험료징수법 제14조 제3항, 동 시행규칙 제12조에서 정한 위임 범위의 한계를 일탈한 것으로서 무효라고 봄이 상당하다.2) 따라서 무효인 이 사건 고시에 기하여 이루어진 제1처분은 위법하다.(나) 하자의 중대·명백성1) 행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한 것인지 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다(대법원 2005. 6. 24. 선고 2004두10968 판결 참조). 한편 계쟁 행정처분의 존재를 신뢰하는 제3자의 보호가 특별히 문제되지 않아 그 행정 처분을 당연무효로 보더라도 법적 안정성을 크게 해치지 않는 반면, 당해 행정처분에 중대한 하자가 있고 그 법적 구제수단이 다른 행정처분에 비하여 상대적으로 미비함에도 위법한 결과를 바로잡지 않고 당해 행정처분의 상대방에게 그 행정처분으로 인한 불이익을 감수하게 하는 것이 행정의 안정성과 그 원활한 운영의 요청을 참작하더라도 그 행정처분 상대방의 권익구제 등의 측면에서 현저하게 부당하다고 볼 만한 특별한 사정이 있는 때에는 예외적으로 이와 같은 하자 있는 행정처분은 당연무효라고 봄이 타당하다(대법원 2009. 2. 12. 선고 2008두11716 판결 참조).2) 이 사건을 보면, 피고가 무효인 이 사건 고시에 근거하여 제1처분을 한 것이므로 위 처분은 결과적으로 근거 없이 행하여진 것과 마찬가지가 되어 그 하자가 중대 하다. 또한, 앞서 인정한 사실들에 드러난 다음의 사정들 즉 ① 하자 없는 행정행위의 기대가능성과 하자의 명백성은 구별하여야 하므로 피고가 노동부장관이 행한 고시에 따라 그대로 행정행위를 하는 것 이외에 사실상 다른 조치를 취할 수 없었다는 사정만으로는 무효인 고시에 근거한 하자가 피고의 입장에서 객관적으로 명백하지 않다고 단정할 수는 없는 점, ② 2008년도에 적용할 산재보험료율은 2007. 9. 30.을 기준으로 그 이전 3년간의 보수총액에 대한 산재보험급여총액의 비율을 기초로 산정하여야 하는데, 타워크레인은 산재보험료율 산정의 기초기간 말일보다 3개월 후인 2008. 1. 1.에야 비로소 건설기계관리법상 건설기계에 포함된 점, ③ 이 사건 고시의 근거법령인 보험료 징수법 제14조 제3항에 따라 사업종류와 산재보험료율을 결정하는 데 반드시 고려하여야 할 특정 사업분야에 관한 산재보험급여총액은 산재보험급여를 실제로 집행하는 기관인 피고가 수집 축적한 자료를 통하여 집계할 수밖에 없으므로, 타워크레인 임대업에 대한 3년간의 산재보험급여총액에 관한 실증자료 자체가 존재하지 아니함은 다른 어느 기관보다 피고가 잘 알고 있을 수밖에 없는 점, ④ 더구나 이 사건 고시는 별다른 합리적이고 타당한 실증자료도 없이 타워크레인 임대업에 적용할 산재보험료율을 한꺼번에 무려 12배 가까이 상향 조정하였는바, 비록 이 사건 고시 당시까지는 시행되지 아니하였으나 그 직전인 2007. 12. 27. 법률 제8812호로 개정된 보험료징수법이 신설한 제14조 제6항을 통하여 특정 사업 종류의 산재보험료율이 인상되거나 인하되는 경우에는 직전 보험연도 산재보험료율의 100분의 30 범위에서 조정하여야 한다고 규정하였고, 제1처분 이전인 2008. 7. 1. 위 조항이 시행되었으므로, 피고로서는 이 사건 고시가 중대한 하자가 있다는 의심을 할 충분한 이유가 있었던 점(가사 백번 양보하여 2008년도분 산재보험료율이 정당하다 하여도 2008. 12. 31. 고시된 2009년도의 산재보험료율은 위 보험료징수법 조항에 비추어 정당화할 여지가 없다), ⑤ 제1처분은 타워 크레인 임대업 사업자에 대한 침익적 행정행위일 뿐이어서 이를 유효한 것으로 믿은 제3자의 보호나 행정법 질서에 대한 공공의 신뢰를 고려할 필요가 크지 않으므로, 원고를 구제하여야 할 구체적 타당성이 무효인 이 사건 고시에 근거한 제1처분을 유지하여 꾀할 수 있는 법적 안정성이나 행정의 원활한 수행이라는 공익을 상회한다고 보이는 점 등에 비추어 볼 때, 제1처분은 그 하자가 외관상 객관적으로 명백하다고 봄이 상당하다.3) 따라서, 무효인 이 사건 고시에 근거하여 이루어진 제1처분은 그 하자가 중대하고, 하자 있음이 외관상 객관적으로 명백하여 무효이다.4. 결론이 사건 소 중 주위적 청구 부분을 각하하고, 예비적 청구는 이유 있어 인용하며, 소송비용의 부담에 관하여는 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제101조 단서를 적용하여 주문과 같이 판결한다.재판장 판사 재판장 판사1판사 판사1판사 판사2