산업재해보상보험료부과처분취소

【연관판결】서울행정법원,2012구합10192,1심【주문】1. 제1심 판결을 취소한다.2. 원고의 청구를 기각한다.3. 소송총비용은 원고가 부담한다.【청구취지 및 항소취지】1. 청구취지피고가 2011. 12. 30. 원고에게 한 2008년 산업재해보상보험료 56,295,130원의 부과처분을 취소한다.2. 항소취지주문과 같다.【이유】1. 산업재해보상보험료아래의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제 1, 2호증, 을 제1 내지 3호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정된다.○원고는 소유하고 있는 타워크레인을 건설회사의 대여 요청에 따라 건설공사현장에 보내어 공사를 보조하는 타워크레인 임대업을 주된 사업으로 하고 있는 법인이다.○원고는 「고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률」 (2007. 12. 27. 법률 제8812호로 개정되기 전의 것, 이하 '보험료징수법'이라 한다) 제14조 제3항, 「고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률 시행규칙」 (2010. 7. 12. 고용노동부령 제1호로 개정되기 전의 것, 이하 '보험료징수법 시행규칙'이라 한다) 제12조에 따라 공사도급을 받은 건설회사가 타워크레인을 임차하여 공사를 하고자 하는 경우 이와 관련된 사업은 건설업으로 분류되어 보험료징수법 제9조 제1항 본문에 따라 원수급인인 건설회사가 사업주로서 산재보험료를 부담하기 때문에 원고가 타워크레인과 함께 운전원을 공사현장에 파견하여 공사를 보조하는 경우에도 그 공사와 관련하여 별도의 산재보험료를 납부해 오지 않았다.○그런데 「건설기계관리법 시행령」이 2007. 11. 5. 대통령령 제20361호로 개정되면서 2008. 1. 1.부터 타워크레인이 건설기계로 편입됨에 따라 원고의 사업종류가 위 산재보험료율표의 사업종류예시표 중 '건설기계관리사업(2008년 산재보험료율 119/1000)'으로 변경되었음에도, 원고는 종전과 같이 2008년분 산재보험료를 별도로 신고·납부하지 아니하였다.○피고는 2011. 12. 30. 원고의 사업종류가 건설기계관리사업으로 분류되었을 경우 재산정된 2008년분 산재보험료 56,295,130원에 가산금·연체금을 합산한 가액 86,244,080원을 납부할 것을 원고에게 고지하였다(이하, 위 산재보험료 56,295,130원의 부과처분을 '이 사건 처분'이라 한다).2. 원고의 주장가. 노동부장관의 고시노동부장관은 사업종류별 산재보험료율표를 고시함에 있어서 보험료징수법 등 관계법령의 위임 취지에 맞추어 과거 3년 동안의 실증자료를 바탕으로 재해발생의 위험성과 경제활동의 동질성 및 임금총액에 대한 보험급여 총액비율 등 제반 사정을 종합적으로 고려하여 합리적인 범위 내에서 산재보험료율을 산정하였어야 함에도, 2008년도 사업종류별 산재보험료율표를 고시함에 있어서 재해발생의 규모나 위험성 등에서 일반 건설기계관리사업과는 현저히 다른 타워크레인 임대업의 특별한 사정을 전혀 고려하지 아니한 채, 건설기계의 범위에 타워크레인을 새롭게 편입하는 내용으로 「건설기계관리법 시행령」 이 개정되었다는 사정만으로 타워크레인 임대업을 건설기계관리사업으로 보아 건설기계관리사업의 산재보험료율을 그대로 적용하여 고시하였는바, 이 부분 고시는 위임입법의 한계를 일탈한 것으로서 무효이므로, 이를 근거로 산재보험료를 부과한 이 사건 처분 역시 위법하다.나. 신뢰보호 원칙피고는 2008. 2. 20. '건설기계로 등록된 타워크레인을 임대하는 경우에 한하여 당해 사업의 산재보험의 사업종류를 건설기계관리사업으로 분류 적용한다'는 취지의 내용의 공문을 각 지사에 하달한바 있음에도 이 사건 처분을 하였는바, 이는 피고의 종전의 공적견해에 명백히 반할 뿐 아니라 이를 신뢰한 원고의 이익을 부당하게 침해하는 것으로서 신뢰보호 원칙에도 위반된 것으로서 위법하다.다. 적법절차 원칙 등피고는 「건설기계관리법 시행령」이 개정되면서 2008. 1. 1.부터 타워크레인이 건설 기계로 편입됨에 따라 원고의 사업종류가 건설기계관리사업으로 변경됨으로 인해 보험료율이 높게 책정된다는 사정을 사전에 원고에게 알려서 원고로 하여금 그에 대응하여 납부조치 등을 취할 수 있도록 함으로써 가산금과 연체금의 부담을 지지 않도록 해야 함에도 아무런 절차를 이행하지 않았다. 원고는 2008년도 산재보험료와 관련하여 원수급인이 원고의 사업장 근로자들에 따른 산재보험료를 납부하였는데, 이 사건 처분으로 인해 결과적으로 산재보험료를 이중으로 납부하도록 하는 결과가 초래되었다. 따라서 이 사건 처분은 적법절차 원리 등에 반한 것으로서 위법하다.3. 판단가. 노동부장관의 고시(1) 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 살펴본 사정은 다음과 같다.？ 보험료징수법 제14조 제3항은 산재보험료율은 과거 3년 동안의 임금총액에 대한 산재보험급여총액의 비율 등을 고려하여 사업의 종류별로 구분하여 노동부령으로 정한다고 규정하고 있고, 보험료징수법 시행규칙 제12조는 법 제14조 제3항 및 제4항의 규정에 따른 산재보험료율은 재해발생의 위험성과 경제활동의 동질성 등을 기초로 분류한 사업종류별로 구분하여 노동부장관이 정하여 고시한다고 규정하고 있는바, 위 규정에 의하면 산재보험료율은 과거 3년 동안의 임금총액에 대한 산재보험급여총액의 비율 등의 자료를 바탕으로 재해발생의 위험성과 경제활동의 동질성 등을 고려하여 노동부 장관으로 하여금 '사업의 종류'별로 산재보험료율을 정하도록 규정하고 있을 뿐, '특정 기계'별로 구분하여 산재보험료율을 정하도록 규정하고 있지는 않다.？ 노동부장관은 2008년도 산재보험료율을 결정·고시함에 있어, 위 규정의 취지에 맞게 전체 '산업종류'를 광업 등 총 10개로 구분한 다음 다시 그 아래에 '사업종류' 항목으로 구분하고，다시 그 아래에 '사업종류' 항목으로 세분하여 산재보험료율울 정하였는데, 「건설기계관리법」에 의한 건설기계의 대여 등 사업의 경우 '산업종류'는 '9. 기타의 사업'으로, '사업종류'는 '903. 건설기계관리사업으로, '사업세목'은 '90301. 건설기계관리사업'으로 분류하여 그 산재보험료율을 '119/1000' 으로 결정·고시하였으며, 노동부장관은 2008년도 산재보험료율을 결정·고시함에 있어 '2008년 업종별 산재보험요율 산정'에 관한 연구용역 자료를 기초로 건설기계관리사업에 대한 과거 3년 동안의 임금 총액에 대한 산재보험급여총액의 비율 등을 고려하여 위와 같이 건설기계관리사업의 산재보험료율을 '119/1000'으로 결정·고시하였고, 이는 2007년도 산재보험료율 고시에서 건설기계관리사업의 산재보험료율로 고시된 '110/1000'보다 약간 높은 수치로 결정·고시된 것이다.？ 한편, 「건설기계관리법 시행령」 이 2007. 11. 5. 대통령령 제20361호로 개정되어 2008. 1. 1.부터 시행되기 전에는 아직 타워크레인이 건설기계에 편입되지 않았던 관계로 타워크레인 임대업의 경우 건설기계관리사업에 대한 산재보험료율의 적용을 받지않고 '기타의 각종사업' 내지·기타 건설공사'에 관한 산재보험료율 의 적용을 받았으나, 「건설기계관리법 시행령」 이 위와 같이 개정되어 타워크레인이 건설기계에 편입됨에 따라 2008. 1. 1.부터는 타워크레인 임대업의 경우 건설기계관리사업에 대한 산재보험료율(119/1000)의 적용을 받게 되었는데, 이와 같이 타워크레인 임대업의 경우 종전의 낮은 산재보험료율 적용과 달리 높은 산재보험료율의 적용을 받게 된 것은, 노동부장관이 2008년도 산재보험료율 결정·고시에서 별도로 타워크레인 임대업에 관한 산재보험료율을 변경하여 결정·고시했기 때문이 아니라, 「건설기계관리법 시행령」 이 위와같이 개정·시행되면서 타워크레인이 건설기계에 편입됨에 따라 필연적으로 타워크레인 임대업의 경우 건설기계관리사업에 대한 산재보험료율의 적용을 받게 되었기 때문이다.？ 앞서 본 바와 같이 보험료징수법 제14조 제3항, 같은 법 시행규칙 제12조는 산재보험료율을 재해발생의 위험성과 경제활동의 동질성 등을 기초로 구분하여 노동부장관이 정하여 고시하도록 규정하고 있고, 이에 따라 노동부장관은 '사업의 종류'별로 산재보험료율을 결정·고시하고 있을 뿐 '특정 기계'별로 구분하여 산재보험료율을 정하는 것은 아니므로, 노동부장관이 2008년도 산재보험료율을 결정·고시함에 있어서 건설기계 중의 하나에 불과한 '타워크레인'의 임대업에 관하여 특별히 산재보험료율 적용의 예외조항을 둘 이유가 없을 뿐만 아니라, 그와 같은 예외조항을 두지 않았다고 하여 노동부장관의 2008년도 산재보험료율 결정·고시 자체가 무효라고 볼 수는 없다.？ 앞서 본 규정들은 산재보험료율을 재해발생의 위험성과 경제활동의 동질성 등을 기초로 분류한 사업종류별로 구분하여 노동부장관이 정하여 고시하도록 규정하고 있고, 한국산업안전보건공단도 사업종류별로 업종별 재해발생 현황을 파악하여 이를 공표하고 있을 뿐 각각의 특정 기계 내지 개별 사업장별로 재해발생 현황을 파악하여 공표하고 있지는 않을 뿐만 아니라, 각각의 특정 기계별로 재해발생 위험도를 확인하는 것은 사실상 불가능하다.？ 재해발생의 위험성 및 경제활동의 동질성에 있어 타워크레인 임대업과 다른 건설 기계 임대업을 동일한 범주로 보는 것이 타당한지 여부에 대하여 보더라도, 타워크레인은 설치 및 해체작업을 통해 이동되며 수직타워의 상부에 위치한 지브를 선회시켜 중량물을 상하, 전후 또는 좌우로 이동시키는 건설기계인데, (i) 구 건설기계관리법 시행령 제2조 [별표 1]에서 열거하고 있던 건설기계에는 콘크리트뱃칭플랜트, 아스팔트믹싱플랜트, 쇄석기 등과 같이 견인차량에 의하여 이동이 가능한 '비자주식 건설기계'도 포함되어 있을 뿐만 아니라, 기능면에서 타워크레인과 유사한 '자주식 크레인'의 경우 '기중기'라는 명칭으로 건설기계에 포함되어 있다는 것에 비추어 보면, 타워크레인을 그 외의 다른 건설기계와 전혀 다른 성격의 건설기계라고 단정할 수 없고, (ii) 오히려 타워크레인은 종전부터 사용되어온 건설현장의 핵심장비였음에도 불구하고, 제원·제작 연도 등이 확인되지 않은 노후·불량크레인이 사용되거나 타워크레인조종사면허가 없는자가 이를 조종하는 등의 사정으로 건설공사현장의 안전사고 발생우려가 컸기에, 타워 크레인 사업자 단체인 한국타워크레인 협동조합이 2001년 이전부터 사고예방 등을 위하여 타워크레인에 대한 등록제도를 마련해줄 것을 정부에 지속적으로 요청하는 등, 타워크레인을 건설기계관리법상의 건설기계에 포함시킴으로서 타워크레인의 안전도를 높이기 위한 논의가 계속되어 왔으며, (iii) 이에 「건설기계관리법 시행령」 2007. 11. 5. 대통령령 제20361호로 개정되어 2008. 1. 1.부터 시행되면서 타워크레인이 건설기계에 편입되기에 이르렀는데, 그와 같이 개정되게 된 취지에는 타워크레인 시장의 거래 질서를 확립하는 것 외에도 타워크레인의 안전도를 높임으로써 타워크레인 관련 근로자뿐 아니라 국민의 생명과 재산을 보호할 목적도 포함되어 있으며, (iv) 경제활동의 특성 면에서도 타워크레인 임대업의 경우 타워크레인과 조종원을 함께 포함하여 임대하는 방법 등으로 운영되고 있어 다른 건설기계 임대업의 경우와 비교하여 경제활동의 동질성 내지 유사성이 인정된다고 볼 수 있다. 이러한 사정에 비추어 볼 때 재해발생의 위험성 및 경제활동의 동질성에 있어 타워크레인 임대업과 다른 건설기계 임대업을 동일한 범주로 보는 것이 타당하다고 볼 수 있다.？ 타워크레인 임대업의 재해발생의 위험성이나 사업실태가 다른 건설기계 임대업과 본질적인 차이가 없었음에도 불구하고, 「건설기계관리법 시행령」 이 2007. 11. 5. 대통령령 제20361호로 개정되기 전에는, 타워크레인이 건설기계관리법령상 건설기계에 포함되지 않았다는 이유로 건설기계관리사업에 관한 산재보험료율이 적용되지 못하였다가, 「건설기계관리법 시행령」 이 위와 같이 개정됨에 따라 2008. 1. 1.부터 비로소 타워크레인 임대업에 대하여 그 실질에 맞게 건설기계관리사업에 적용할 수 있게 된 것으로 볼 수 있다.？ 헌법재판소는 「건설기계관리법 시행령」 이 2007. 11. 5. 대통령령 제20361호로 개정되면서 건설기계에 타워크레인이 추가된 것과 관련하여, 2011. 5. 26. 선고 2009헌마285 결정에서, 이로 인하여 타워크레인에 관한 산재보험료율이 변경되어 산재보험료 부담이 지나치게 증가하게 됨으로써 과잉금지 원칙에 반하여 재산권을 침해한다는 청구인 측 주장을 배척하면서, 타워크레인 임대업자들이 주장하는 영업이익 감소나 재산적 손실은 헌법 제23조의 재산권의 범위에 속하지 않을 뿐만 아니라, 가사 산재보험료 부담 등이 새로운 금전납부의무라는 관점에서 재산권을 제한하는 측면이 있다고 하더라도 위 시행령 조항이 직접적으로 타워크레인 소유자들의 재산권을 제한한다고 볼 수 없다고 판시하였다.？ 한편, 노동부장관이 고시한 2008년도 산재보험료율표에서, 건설기계관리사업 중 건설기계조종사 없이 건설기계만을 대여하는 경우에는 '905 기타의 각종사업'으로 분류하고, 건설기계의 정비를 독립적으로 행하는 경우에는 '22305 건설기계 또는 광산기계 및 설비품 제조업'으로 분류하는 등으로 예외조항을 두는 경우가 있기는 하지만, 이는 '사업종류별'로 산재보험료율을 결정함에 있어 사업 형태를 달리하는 경우에 대한 예외 조항을 둔 것일 뿐, 특정의 기계에 대한 별도의 예외조항을 둔 것은 아닐 뿐만 아니라, 앞서 본 바와 같이 「건설기계관리법 시행령」 의 개정에 따라 타워크레인이 건설기계에 포함되었다는 사정만으로 타워크레인 임대업에 관하여 이를 건설기계관리사업에서 제외하거나 별도로 산재보험료율을 산정하도록 예외조항을 두어야 할 합리적인 필요성 이 있다고 보기는 어렵다.？ 타워크레인 임대업을 포함한 건설기계관리사업에 대한 산재보험료율이 2008년도에는 '119/1000'이었다가 2009년에는 건설업에 적용되는 산재보험료율 '34/1000'로 하향 조정된 바 있지만, 이는 산재보험에 관한 사업종류를 한국표준산업분류체계와 유사한 방향으로 재분류하려는 사정 및 우리나라 전체산업에서 건설기계관리사업이 차지하는 비중이 극히 미미하다는 사정(2008년 당시 전체 사업장 및 근로자 수 대비 각 0.28% 및 0.08%에 불과함)에 기초하여 산재위험의 사회적 분산을 위해 건설기계관리 사업을 건설업에 흡수함이 바람직하다는 정책적 판단에 의한 것일 뿐, 타워크레인 임대업 자체에 관한 산재보험료율 적용이 과도하다는 것에 대한 반성적 고려에 의한 것이라고 볼 수는 없다.？ 보험료징수법이 2007. 12. 27. 법률 제8812호로 개정되면서 제14조 제6항에 '노동부장관은 제3항에 따라 정한 특정 사업 종류의 산재보험료율이 인상되거나 인하되는 경우에는 직전 보험연도 산재보험료율의 100분의 30의 범위에서 조정하여야 한다'는 내용이 신설된 바 있으나, 위 조항은 어떤 사업종류에 관한 산재보험료율이 급격하게 변동되는 경우의 산재보험료율 조정에 관한 규정일 뿐, 이 사건과 같이 특정 기계에 관한 사업종류 자체가 변경되는 경우에 관한 규정이 아닐 뿐만 아니라, 2008. 7. 1.부터 시행되는 규정이기 때문에 그 시행 전에 고시된 2008년 사업종류별 산재보험료율을 산정하는 데에 소급하여 적용될 수도 없다.(2) 위와 같은 제반사정을 종합하면, 원고의 주장과 같이 노동부장관이 고시한 2008년도 산재보험료율표 중 타워크레인 임대업의 산재보험료율을 건설기계관리사업의 산재보험료율인 '119/1000'을 적용하여 고시한 부분이 위임범위의 한계를 일탈한 것으로서 무효라고 볼 수는 없다(대법원 2013. 10. 24. 선고 2012두22423 판결 참조). 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.나. 신뢰보호 원칙일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는바, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하다(대법원 2008. 1. 17. 선고 2006두10931 판결, 대법원 2006. 2. 24. 선고 2004두13592 판결 등 참조).이 사건에서 보건대, 을 제5호증의 기재에 의하면 피고는 2008. 2. 20, 피고의 각 지사에 건설기계로 등록된 타워크레인 임대업의 경우 건설기계관리사업으로 분류·적용한다는 공문을 시달한 사실은 인정할 수 있으나, 그것만으로는 행정청인 피고가 원고에게 타워크레인 임대업이 건설기계관리사업에 해당하지 않는다거나 건설기계로 등록된 타워크레인을 임대하는 경우에만 건설기계 관리사업으로 본다는 내용으로 신뢰의 대상이 되는 어떠한 공적인 견해표명을 하였다거나, 원고가 피고의 견해표명을 신뢰하여 적극적으로 어떠한 행위를 하거나 원고의 이익이 침해된 것으로 보기도 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.다. 적법절차 원칙 등「건설기계관리법 시행령」 의 개정으로 원고의 사업종류가 건설기계관리사업으로 변경되어 보험료율이 높게 책정되는 것에 관하여 피고가 이를 사전에 원고에게 통지해 주어야 할 의무를 부담한다고 할 수 없다. 또한 2008년도 산재보험료와 관련하여 원수급인이 원고의 사업장 근로자들에 따른 산재보험료를 납부한 바가 있다고 하더라도, 원수급인과 피고 사이의 법률관계는 별론으로 하고, 이 사건 처분으로 인해 원고가 산재보험료를 이중으로 납부하는 결과가 초래된다고 할 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.4. 결론그렇다면 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 없어 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 피고의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고 원고의 청구를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.재판장 판사 재판장 판사1판사 판사1판사 판사2