요양불승인처분취소

【연관판결】서울행정법원,2012구단16667,1심-대법원,2015두1342,3심【주문】1. 제1심 판결을 취소한다.2. 피고가 2011. 5. 12. 원고에 대하여 한 요양불승인 처분을 취소한다.3. 소송총비용은 피고가 부담한다.【청구취지 및 항소취지】주문과 같은 판결【이유】1. 처분의 경위이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결의 해당부분 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.2. 이 사건 처분의 적법 여부가. 원고의 주장원고는 이 사건 처분이 다음과 같은 사유로 위법하다고 주장한다.1) 원고의 양측 감각신경성 난청과 이명은 경찰관으로 재직하던 시절 사격훈련 소음과 업무상 과로로 최초 발병하였으나 산업재해보상보험법에서 업무상 질병으로 규정한 정도에는 이르지 않았고, ○○○○공단에 재직하던 시절 ○○○○사업 홍보를 위한 전국순회공연에서의 공연 소음과 고속도로 무인단속카메라 설치 관리 업무에서의 고속도로 차량 통행 소음으로 급격히 악화되어 위 법에서 정한 업무상 질병인 양측 감각신경성 난청과 이명에 해당되게 되었으므로(이하 이를 합하여 '이 사건 상병'이라 한다), 이 사건 상병과 원고의 업무 사이에는 상당인과관계가 존재한다.2) 이 사건 상병에 대한 장해급여청구권은 원고가 2009. 5. 6. ○○○○○○병원에서 직업성 난청의 증상을 확진받았을 때 성립한다. 가사 그렇지 않다 하더라도 원고가 2005. 1. 25. ○○○○공단 사업부에서 기획실로 부서를 이동하였지만, 그 후로도 2008. 6. 30. 퇴직시까지 전국 각지의 고속도로 현장으로 자주 출장을 다니면서 계속 소음에 노출되었으므로, 2005. 1. 25. 이후에는 원고가 소음에 노출되는 업무를 하지 아니하였음을 전제로 원고의 장해급여청구권이 이미 시효완성으로 소멸하였다고 보는 것은 잘못이다.나. 관계법령별지 기재와 같다.다. 인정사실1) 원고는 1976. 9. 4.부터 1993. 9. 20.까지 경찰공무원으로 재직하였는데, 1991. 2. 25. 처음으로 낮은 정도의 난청 및 이명을 진단받았고, 1993. 5.경 시위진압 업무 수행 중 부상으로 오른쪽 눈의 시력을 상실하여 퇴직하였다.2) 원고는 1996. 7. 1. ○○○○공단에 입사하여 1997. 1. 1.부터 2000. 4. 16.까지 ○○○○본부에 배속되어 공연 무대설치 등 각종 행사 지원 업무를 수행하면서 공연음향 소음에 노출되었고, 그 후 2001. 7. 1.부터 2005. 1. 24.까지는 단속장비부 운영관리과에 배속되어(2001. 7. 1.부터 2003. 8. 31.까지는 계장 직급에 해당하는 안전직 3급으로서 운영관리과장 근무대리로 근무하였으며, 2003. 9. 1.부터 2005. 1. 24.까지는 과장 직급에 해당하는 안전직 2급으로서 운영관리과장으로 근무하였다) 고속도로 무인단속장비의 설치, 시험 가동, 점검 및 유지보수 등의 외근 업무를 수행하면서 고속도로의 차량 통행 소음에 노출되었는데, 특히 원고는 2002년 이후 운영관리과장 또는 그 근무 대리로서 ○○○○공단이 2002년도부터 시작한 신규사업인 고속도로 무인단속장비의 위탁관리 업무의 수행을 위해 통상 직원 1명과 함께 매주 2-3회 이상 고속도로 현장으로 출장을 나가 무인카메라의 설치 및 점검 등의 업무를 수행하였다.3) 원고는 2005. 1. 25.부터는 2008. 6. 30. 퇴직시까지는 총무부, ○○○○대전본부 총무국, 감사실, 기획조정실, 전략기획실에 배속되어 사무실에서의 내근 업무를 주로 수행하였으나, 2006. 7. 14.부터 2007. 6. 30.까지 ○○○○공단 감사실에서 수석감 사관으로 근무할 당시 총 12차례에 걸쳐 근무일수 250일의 28%에 해당하는 70일간 정기감사 명목으로 현장 출장을 다녀왔고, 2007. 7. 1.부터 2008. 6. 30.까지 기획조정실 및 전략기획실에서 근무하면서도 공단의 고속도로 무인단속카메라사업을 국도, 지방도, 자동차전용도로까지 확대하기 위한 마케팅업무를 담당하며 자주 현장 출장을 다녀왔는데, 특히 2008. 1. 21.부터 같은 해 4. 30.까지 사이에는 매주 2회, 10:00부터 17:00까지 고속도로 현장에서 활동하는 등 소음이 심한 현장에서의 업무에서 완전히 벗어나지는 못하였다.4) ○○○○공단이 2010. 4. 14.부터 2010. 8. 12.까지 경부고속도로 상행선 안성천안 사이 등 5곳에서 측정한 고속도로 차량 통행 소음은 78~83.9dB이었다.5) 의학적 소견가) 2011. 3. 15.자 주치의 소견서원고와의 면담 및 문헌 검토 결과, 원고는 경찰공무원으로 재직하며 사격훈련에 의한 충격소음에 간헐적인 노출이 반복되었고, ○○○○공단에 취업한 기간 동안에도 고속도로에서 차량의 소음에 지속적으로 노출되었을 뿐만 아니라, ○○○○본부 근무 시에 방송 콘서트 등을 관리하며 단속적인 충격음에 노출되었음을 확인할 수 있다.근무 당시 작업환경 소음을 측정한 바 없어, 소음성 난청의 인정기준인 85dB 이상의 소음에서 3년 이상 노출이라는 기준을 충족하는 객관적 근거가 없으나, 고속도로 경찰, 콘서트 또는 사격에 노출된 자에게서 소음성 난청이 유의하게 증가하고 있는 점을 고려하면, 원고의 경우에도 직업적 소음 노출이 있었다고 판단하는 것이 타당하다. 따라서 원고의 양측 감각신경성 난청과 이명은 업무와 관련되었을 가능성이 있다.나) 제1심 법원의 신체감정의2013. 1. 시행한 순음청력검사 결과 좌측 60dB, 우측 59.IdB, 청성지속반응검사(ASSR) 결과 좌측 56.7dB, 우측 61.7dB, 뇌간유발반응검사 결과 양측 50~60dB로서, 양측 감각신경성 난청에 해당한다. 또한 2kHz의 주파수에서 좌측 80dB, 우측 75dB인 양측 이명에 해당한다.원고가 경찰공무원으로 근무하면서 사격훈련 후 발생한 소음성 난청(이음향 외상)으로 1991. 2. 25. ○○○병원에서 시행한 순음청력검사 결과 양측 모두 20dB(고음역 난청이 심함)의 난청 소견을 보였다. 당시 이명도 발생한 것으로 기록되어 있다.원고가 ○○○○공단에 재직하던 때인 1997. 8. 14. ○○○병원에서 시행한 순음청력검사 결과 좌측 42dB, 우측 36dB의 소견을 보였다.원고의 현재의 난청이 소음성 난청인지에 관한 객관적 증거는 다소 부족하다. 소음성 난청에서는 누가현상에 대하여 양성이어야 하나 그런 증거가 없다. 재검사에서 좌측 81kHz의 주파수에서 누가현상이 양성으로 나타나 소음성 난청의 기준에 일부 부 부합한다. 다만 소음성 난청에 해당하는 환자들 중 일부는 누가현상에 대한 검사에서 음성으로 나타나는 경우도 있다. 그러나 1991년 및 1997년에 시행한 청력검사 결과는 소음 노출 후 청각이 감소되었음을 보여주므로, 전체적으로 소음성 난청이라고 판정한다.다) 이명의 특성이명이란 특정 질환이 아니라 귀에 들리는 소리에 대한 주관적 느낌을 말한다. 이명은 난청, 현기증과 더불어 중요한 청각 증상의 하나로서 외부의 음원으로부터의 자극 없이 한쪽 귀 또는 양쪽 귀에서 소리를 느끼는 상태, 혹은 신체 내부에서 들리는, 원하지 않는 청각적 자극을 의미한다. 이명은 이과적으로 빈번한 증상임에도 불구하고 타각적 증상이 아닌 자각적 증상이며 정신적인 요소가 많고 내이, 청신경 등에 대한 직접적 접근 및 구체적인 검사가 불가능하다. 산업의 발달로 인한 소음 증가, 노령화 추세, 복잡한 생활과 약물 남용 등 이명의 유발인자는 증가하는 추세에 있다. 이명의 원인에 대해서는 정립된 학술이 없을 뿐 아니라 만족할만한 진단법이나, 치료법 또한 없는 실정이다.특히 소음에 노출되는 작업장 근로자가 주로 호소하며 청력손실과 연관되어 흔히 발생한다. 소음성 난청으로 보상을 청구한 자 중 49.8%, 소음성 난청으로 산재 인정된 자 중 64%에서 이명을 호소하였다는 외국의 연구결과가 있다. 소음성 난청자의 청각학적 이명 특성에 대한 그 동안의 연구를 정리하면, 소음성 난청자의 이명은 고주 파수의 이명을 나타내고 평균 역치와 이명 강도가 일치하며, 중등도 이상의 이명 특성 을 보인다. 이명 주파수와 소음성 난청의 관련성에 대해서 1,000Hz 이하의 이명 주파 수는 소음에 의한 이명에서는 보이지 않으며, 이는 다른 원인에 의한 청력손실의 존재를 나타내며 직업병으로서의 이명으로 고려하지 않아야 한다는 연구보고가 있다.[인정 근거] 갑 제1, 9, 12, 17, 27, 28호증의 각 기재, 당심 증인 소외1의 증언, 제1심 법원 및 이 법원의 ○○○○공단에 대한 각 사실조회 결과, ○○대 ○○병원장에 대한 신체감정 촉탁 결과, 변론 전체의 취지다. 쟁점별 판단1) 이 사건 상병과 원고의 업무 사이의 상당인과관계 존부 및 이 사건 상병이 업무상 질병에 해당하는지 여부가) 관련 법리산업재해보상보험법(이하 '법회라 한다) 제37조 제1항 제2호 (가)목, 제3항, 구 산업재해보상보험법 시행령(2013. 6. 28. 대통령령 제24651호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 시행령'이라 한다) 제34조 제3항 [별표 3] 제7호 (차)목의 내용, 형식과 입법 취지를 종합하면, 구 시행령 제34조 제3항 및 [별표 3]이 규정하고 있는 '업무상 질병에 대한 구체적인 인정 기준은 법 제37조 제1항 제2호 (가)목이 규정하고 있는 '업무수행 과정에서 유해위험 요인을 취급하거나 그에 노출되어 발생한 질탕에 해당하는 경우를 예시적으로 규정한 것으로 보이고, 그 기준에서 정한 것 외에 업무와 관련하여 발생한 질병을 모두 업무상 질병에서 배제하는 규정으로 볼 수는 없다(대법원 2014. 6. 12. 선 고 2012두24214 판결 취지 참조). 따라서 위 [별표 3]의 제7호 (차)목에서 정하고 있는 기준을 충족한 경우뿐 아니라, 기준을 충족하지 아니한 경우라도 업무 수행 중 노출된 소음으로 인하여 소음성 난청이 발생 또는 악화되었다고 인정되거나 적어도 그러한 과 정을 촉진한 하나의 원인이 되었다고 추단할 수 있으면 업무상 질병으로 인정할 수 있다.나) 판단이 사건 상병이 법에서 규정한 업무상 질병으로 인정될 수 있는지 여부에 관해 살피건대, 앞서 본 바와 같이 구 시행령 [별표 3] '업무상 질병에 대한 구체적인 인정 기준은 예시적 규정에 불과한데, 위 인정사실에 비추어 인정되는 다음의 사정들 즉 ① 원고가 비록 구 시행령 [별표 3] 제7호 (차)목에서 소음성 난청의 인정 기준으로 제시한 소음 정도에 노출되지 않았을 가능성이 있다고 하더라도, ○○○○공단에 입사한 이후 1997. 1. 1.부터 2000. 4. 16.까지 공연 음향 소음에, 2001. 7. 1.부터 2005. 1.24.까지는 고속도로의 차량 소음에 노출되었고, 그 소음의 정도가 위 [별표 3]에서 정한 기준과 비슷한 정도였던 것으로 보이는 점, ② 원고가 위 기간 동안 항상 소음에 노출되었다고 볼 수는 없으나, 2002년부터 시작된 신규사업인 고속도로 무인카메라 설치 및 마케팅을 위하여 상당 시간 고속도로 현장에서의 작업에 관여한 것으로 보이는 점, ③ 원고가 2005. 1. 25.부터 2008. 6. 30. 퇴직시까지는 총무부 등에 근무하며 사무실에서의 내근 업무를 주로 수행하였으나, 상당 기간 현장 출장으로 소음에 노출되기도 한 점 등을 종합하면, 원고는 비록 구 시행령 [별표 3]의 제7호 (차)목에서 정하고 있는 기준을 충족하지 못하였다고 하더라도, ○○○○공단에 입사하기 전에 이미 낮은 정도의 소음성 난청과 이명을 앓고 있다가 ○○○○공단 입사 후에 공연 소음과 고속도로 차량 통행 소음에 빈번하게 노출됨으로 인하여 그 난청의 정도가 악화되었다 고 봄이 상당하므로, 원고의 소음성 난청과 원고의 업무 사이에는 상당인과관계가 존재한다. 또한 원고의 이명은 소음성 난청에 수반된 청각학적 이상 증상으로서 소음성 난청과 마찬가지로 의학적으로 별다른 치료방법이 존재하지 않아서 법의 적용에서 원고의 이명은 독립된 질병이 아니라 소음성 난청의 일환으로 함께 다룸이 타당하므로, 원고의 이명과 원고의 업무 사이에도 상당인과관계가 존재한다.따라서 이 사건 상병은 법에서 규정한 업무상 질병에 해당하므로, 피고가 이와 다른 전제에서 이 사건 처분을 한 것은 위법하다.2) 원고의 장해급여청구권의 시효소멸 여부가) 관련 법리법령에서 행정처분의 요건 중 일부 사항을 부령으로 정할 것을 위임한데 따라 시행규칙 등 부령에서 이를 정한 경우에 그 부령의 규정은 국민에 대해서도 구속력이 있는 법규명령에 해당한다고 할 것이지만, 법령의 위임이 없음에도 법령에 규정된 처분 요건에 해당하는 사항을 부령에서 변경하여 규정한 경우에는 그 부령의 규정은 행정청 내부의 사무처리 기준 등을 정한 것으로서 행정조직 내에서 적용되는 행정명령의 성격을 지닐 뿐 국민에 대한 대외적 구속력은 없다고 보아야 한다. 따라서 어떤 행정처분이 그와 같이 법규성이 없는 시행규칙 등의 규정에 위배된다고 하더라도 그 이유만으로 처분이 위법하게 되는 것은 아니라 할 것이고, 또 그 규칙 등에서 정한 요건에 부합한다고 하여 반드시 그 처분이 적법한 것이라고 할 수도 없다. 이 경우 처분의 적법 여부는 그러한 규칙 등에서 정한 요건에 합치하는지 여부가 아니라 일반 국민에 대하여 구속력을 가지는 법률 등 법규성이 있는 관계법령의 규정을 기준으로 판단하여야 한다(대법원 2013. 9. 12. 선고 2011두10584 판결 참조).나) 법령의 문언 및 체계법 제57조 제1항은 "장해급여는 근로자가 업무상의 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸려 치유된 후 신체 등에 장해가 있는 경우에 그 근로자에게 지급한다."고 규정하고 있고, 법 제36조 제1항 제3호 및 제2항은, "장해급여는 제57조에 따른 보험급여를 받을 수 있는 자(이하 '수급권자'라 한다)의 청구에 따라 지급한다."고 규정하고 있다. 그리고 제5조에서는 "업무상의 재해"란 업무상의 사유에 따른 근로자의 부상질병장해 또는 사망을(제1호), "근로자"란 근로기준법에 따른 "근로자"를(제2호), "치유"란 부상 또는 질병이 완치되거나 치료의 효과를 더 이상 기대할 수 없고 그 증상이고 정된 상태에 이르게 된 것을(제4호), "장해"란 부상 또는 질병이 치유되었으나 정신적 또는 육체적 훼손으로 인하여 노동능력이 상실되거나 감소된 상태(제5호)를 각 말한다 고 정의하고 있으며, 법 제37조는 제1항에서 업무상 질병의 인정기준에 관하여 정하면 서 제3항에서 업무상 재해의 구체적인 인정기준을 시행령에 위임하고 있고, 이에 따라 구 시행령 제34조는 업무상 질병의 구체적인 인정기준을 정하면서 제3항 [별표 3]의"5. 소음성 난청"에서 "근로자가 연속음으로 85dB 이상의 소음에 노출되는 작업장에서 3년 이상 종사하고 있거나 3년 이상 종사한 경력이 있고, 한 귀의 청력손실이 40dB 이상이 되는 감각신경성 난청의 증상이나 소견이 있는 경우"에는 근로자의 증상이 1),2), 3) 각호의 요건을 모두 충족하면 업무상 질병으로 본다고 규정하고 있다.또한 법 제57조 제2항은 "장해급여는 장해등급에 따라 별표 2에 따른 장해보상 연금 또는 장해보상일시금으로 하하 그 장해등급의 기준은 대통령령으로 정한다."고 규정하면서, [별표 2]에서 제1급부터 제14급까지의 장해등급을 기준으로 장해보상연금 및 장해보상일시금액을 차등하여 각 등급에 부여된 일수에 평균임금을 곱한 값을 등급 별 보상금액으로 정하고 있고, 구 시행령 제53조는 제1항 [별표6]에서, 법 제57조 제2항의 위임에 따라 제1급부터 제14급까지의 장해등급에 해당하는 장해의 태양을 구체화 하여 정하고, 제3항에서 "별표 6에 규정되지 아니한 장해가 있을 때에는 같은 표 중 그 장해와 비슷한 장해에 해당하는 장해등급으로 결정한다."고 규정하고 있다.한편 구 시행령 제53조는 제1항 [별표6]에서 장해등급의 기준을 정하면서, "이 경우 신체부위별 장해등급 판정에 관한 세부기준은 고용노동부령으로 정한다."고 규정하고 있고, 산업재해보상보험법 시행규칙(이하 '시행규칙'이라 한다) 제48조는 "영 제53조 제1항 후단에 따른 신체부위별 장해등급 판정에 관한 세부기준은 별표 5와 같다."고 규정하고 있으며, [별표 5]는 "2. 가. 청력의 장해" 아래 항을 나누어 "1) 청력의 측정" 에서는 구체적인 측정방법 등을, "2) 장애등급 판정기준"에서는 "영 별표 6에 따른 장애등급의 판정은 아래 기준에 따르되 청력역치는 60 기준으로 한다"고 하여 청력 측정치별 장해등급 판정 기준을 정하고 있다. 그 중 "1) 청력의 측정"항의 라)목은 "직업성 난청의 치유 시기는 해당 근로자가 더 이상 직업성 난청이 유발될 수 있는 장소에서 업무를 하지 않게 되었을 때로 하며, 그 장해에 대한 장해등급의 결정도 치유된 후에 하여야 한다."고 규정하고 있다(이하 이 사건 규정이라 한다).다) 이 사건 규정의 대외적 구속력 여부살피건대, 법 제58조, 제112조 제1항 제1호는 장해급여청구권의 소멸사유를 정하고 있고, 법 제83조 및 산업재해보상보험법 시행령 제78조는 보험급여 지급의 제한 사유 및 범위를 법 제120조 및 위 시행령 제119조는 보험급여의 일시 중지 사유 및 범위를 각 정하고 있으며, 그 밖에 법에서 청구권의 소멸, 장애, 저지사유를 정한 규정은 없는바, 위와 같은 법 및 위 시행령의 문언 및 체계, 취지 등을 종합하여 보면, 시행규칙이 법규성이 있는 법, 시행령으로부터 위임받은 사항은 어디까지나 권리의 범위를 정하기 위한 등급판정 기준에 관한 것일 뿐, 이미 발생한 권리의 소멸이나 장애, 제한, 저지 등에 관한 사항이 아님이 분명하므로, 앞서 본 법리에 비추어 볼 때 시행규칙이 법규성이 있는 법령의 위임 없이 법령에 규정된 "치유" 시기와 다른 치유시기를 정하여 장해급여청구권의 발생에 새로운 요건을 추가하여 규정하는 경우에는 그 시행 규칙의 규정은 행정청 내부의 사무처리 기준 등을 정한 것으로서 행정조직 내에서 적용되는 행정명령의 성격을 지닐 뿐 국민에 대한 대외적 구속력은 없다(대법원 2014. 9. 4. 선고 2014두7374 판결 취지 참조).따라서 원고의 장해급여청구권은 법규성이 있는 관계법령에 규정된 "치유" 시점에 성립하고, 원고는 그때부터 바로 권리를 행사할 수 있다.라) 원고의 "치유" 시점위 법리에 앞서 든 인정사실을 비추어 보면, 소음성 난청과 이명은 소음으로 부터 벗어난다고 하여 치료되지 않고 단지 악화를 방지할 뿐이며 현재의 의료수준으로는 치료할 방법이 없지만, 원고가 2005. 1. 25.부터 무인단속카메라 관리운영부서에서 벗어났다고 하여 소음 작업장에서 벗어났다고 보기 어렵고 그 후에도 2008. 6. 30.까지 계속하여 자주 고속도로 현장에 출장나가 심한 소음에 노출되었던 이상, 원고가 ○○○○○○병원에서 치료의 효과를 더 이상 기대할 수 없는 이 사건 상병의 증상이 있음을 확진받은 2009. 5. 14.경 그 증상이 고정된 상태에 이르렀다고 볼 수 있고, 이는 법규성이 있는 법령의 규정에 따른 "치유" 시점이라 할 것이다(앞서 든 대법원 2014. 9. 4. 선고 2014두7374 판결 취지 참조).마) 소결법 제112조 제1항 제1호에 의하면 원고의 장해급여청구권은 3년간 행사하지 아니하면 시효로 소멸하는데, 동조 제2항에 의하여 준용되는 민법 제166조에 따르면 소멸시효는 권리를 행사할 수 있는 때로부터 진행하므로, 원고의 장해급여청구권의 소멸시효는 특별한 사정이 없는 한 이 사건 상병이 치유된 때부터 진행한다.따라서 원고가 ○○○○○○병원에서 영구장해로서 치료의 효과를 더 이상 기대할 수 없는 이 사건 상병의 증상이 있음을 확진받은 2009. 5. 14.경에 그 증상이 고정된 상태에 이르렀고, 원고가 산재요양급여를 청구한 2011. 4. 6. 당시 장해급여청구권에 대한 소멸시효가 완성되지 않았음이 역수상 명백하므로, 피고가 원고의 장해급여 청구권이 2005. 1. 25.으로부터 3년이 경과하여 이미 시효로 소멸하였음을 이유로 이 사건 처분을 한 것은 위법하다.3. 결론그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 원고의 항소를 받아들여 이를 취소하고, 이 사건 처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.재판장 판사 재판장 판사1판사 판사1판사 판사2