장해등급결정처분취소

【연관판결】서울행정법원,2014구단57693,1심-대법원,2015두53671,3심【주문】1. 제1심 판결 중 원고 패소 부분을 취소한다.피고가 2013. 6. 17. 원고에게 한 장해등급 재결정 처분을 취소한다.2. 피고의 항소를 기각한다.3. 소송총비용은 피고가 부담한다.【청구취지 및 항소취지】1. 원고 주문 제1항 및 피고가 2013. 6. 17. 원고에게 한 부당이득 19,933,180원의 징수결정을 취소한다는 판결2. 피고 제1심 판결 중 피고 패소 부분을 취소하고, 위 취소 부분에 대한 원고의 청구를 기각한다는 판결【이유】1. 제1심 판결 중 인용하는 부분처분의 경위, 원고의 주장 및 관계법령에 관하여 이 법원이 설시할 이유는 제1심 판결 이유 부분의 제1항 전부, 제2항 중 가.항 및 나.항 전부와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.2. 이 사건 처분의 적법 여부가. 문제의 제기산업재해법은 2007. 12. 14. 법률 제8694호로 개정되며 장해상태가 호전되거나 악화된 경우 직권으로 재판정하여 그에 따라 변경된 장해급여를 지급할 수 있다는 취지의 규정을 신설하며(이하 '재판정 제도'라고 한다), 다만 부칙에서 재판정 제도는 위 법률 시행 이후 치유되어 장해급여 청구사유가 발생한 자부터 적용한다고 규정하였는 바, 종전 법률 시행 당시 장해등급 결정을 받고 위 개정 법률 이후에 간병급여를 청구한 자에 대하여도 장해등급을 재판정할 수 있는지, 만일 위 신설 규정에 의한 재판정을 할 수 없다고 하더라도 수익적 행정행위 철회의 일반 법리에 따라 장해등급을 재결정하고 그에 맞추어 간병급여를 장래에 지급하지 않기로 결정할 뿐만 아니라 과거에 지급하였던 간병급여를 소급하여 징수하는 것이 허용되는지 문제된다.나. 관계법령의 개관1) 1999. 12. 31. 법률 제6100호로 개정된 법(2000. 7. 1. 시행, 이하 '구 산업재해법' 이라 한다) 제42조 제2항 관련 [별표 1] 장해급여표에는 "장해급여는 장해등급 제1급 부터 제7급까지는 장해보상연금 또는 장해보상일시금으로 하고, 장해등급 제8급부터 제14급까지는 장해보상일시금으로 한다."고 규정되었는데, 현행법은 제57조 제2항 관련 [별표 2]로 조문 위치만 변경되었을 뿐 내용은 같다.한편, 구 산업재해법은 제42조의2에 "장해보상연금의 수급권자가 사망하거나 기타 대통령령이 정하는 경우에는 그 수급권이 소멸한다."는 규정을 신설하였다. 위 신설 규정에 따라 2000. 6. 27. 대통령령 제16871호로 개정된 법 시행령(2000. 7. 1. 시행, 이하 '구 산업재해법 시행령'이라 한다) 제31조의2는 "법 제42조의2에서 대통령이 정하는 경우라 함은 다음 각 호의 1에 해당하는 경우를 말한다. [...] 2. 장해상태가 변동되어 장해보상연금 지급대상에서 제외되는 경우"라고 규정하였다.2) 한편, 2007. 12. 14. 법률 제8694호로 개정된 법(2008. 7. 1. 시행, 이하 '개정된 산업재해법'이라 한다) 제58조는 "장해보상연금의 수급권자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 수급권이 소멸한다. 1. 사망한 경우, [...] 4. 장해등급이 변경되어 장해보상연금의 지급 대상에서 제외되는 경우"라고 규정하고, 제59조는 "① 공단은 장해보상연금 수급권자 중 그 장해상태가 호전되거나 악화되어 치유 당시 결정된 장해등급이 변경될 가능성이 있는 자에 대하여는 그 수급권자의 신청 또는 직권으로 장해등급을 재판정할 수 있다. ② 제1항에 따른 장해등급의 재판정 결과 장해등급이 변경되면 그 변경된 장해등급에 따라 장해급여를 지급한다. ③ 제1항과 제2항에 따른 장해등급 재판정은 1회 실시하되 그 대상자·시기 및 재판정 결과에 따른 장해급여의 지급 방법은 대통령령으로 정한다고 규정한 이래 현재에 이르고 있다. 즉, 기존에 산업재해법 시행령에 규정되었던 장해보상연금 소멸사유인 '장해등급이 변동되어 장해보상연금 지급대상에서 제외되는 경우'를 산업재해법에 편입시키는 것에 그치지 않고, 장해등급 재판정을 통하여 장해보상연금의 전제가 되는 장해등급 자체를 변동시킬 수 있는 길을 열어준 것이다.한편, 개정된 산업재해법 부칙에서는 위 개정 규정은 개정된 산업재해법 시행일(2008. 7. 1.) 이후 치유되어 장해급여 청구사유가 발생한 자부터 적용하고(부칙 제6조), 개정된 산업재해법 시행 당시 종전의 규정에 따라 장해보상연금을 받고 있는 자는 제59조의 개정규정에도 불구하고 장해등급의 재판정을 하지 아니한다(부칙 제21조 제2항)고 규정하여 그 적용시기를 제한하였다.다. 장해등급 재판정 제도의 적용 가부살피건대, 가정된 산업재해법에서 새로 마련된 장해등급 재판정에 관한 규정들 그 부칙 6조, 제21조 제2항 따라 개정된 산업재해법 시행 이전에 이미 치유되어 장해 급여 청구사유가 발생하였던 원고에게 적용할 수 없음이 명백하므로, 위 규정들에 의한 장해등급 재판정을 통하여 원고의 장해등급을 재결정할 수는 없다.라. 이 사건 장해등급 재결정 처분과 당초 장해등급 결정의 철회 가부1) 피고의 주장피고는 개정된 산업재해법의 재판정 제도가 아니라 '수익적 행정행위 철회'의 일반 법리에 근거하여 이 사건 장해등급 재결정 처분을 한 것이라고 주장한다.2) 수익적 행정행위 철회에 관한 일반 법리행정행위를 한 처분청은 비록 그 처분 당시에 별다른 하자가 없었고, 또 그 처분 후에 이를 철회할 별도의 법적 근거가 없다 하더라도, 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 그 효력을 잃게 하는 별개의 행정행위로 이를 철회할 수 있다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결 참조).다만, 수익적 행정행위의 철회는 이미 부여된 국민의 기득권을 침해하는 것이므로, 법령에 명시적인 규정이 있거나 행정행위의 부관으로 그 철회권이 유보되어 있는 등의 경우가 아니라면, 원래의 행정행위를 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 있고 이를 상대방이 받는 불이익과 비교·교량하여 볼 때 공익상의 필요등이 상대방이 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 예외적으로 허용된다(대법원 2005. 4. 29. 선고 2004두11954 판결, 대법원 2012. 3. 15. 선고 2011두27322 판결 참조).3)구 산업재해법에 의하여 장해급여 청구사유가 발생하였던 자에 대한 장해등급 재결정 처분의 가부가) 개정된 산업재해법 부칙 제6조, 제21조 제2항의 취지 및 그에 따른 수익적 행정행위 철회의 일반 법리 적용의 한계개정된 산업재해법은 위에서 본 바와 같이 장해등급이 결정된 이후라도 해당 장해상태의 호전 또는 악화에 따라 그에 걸맞는 장해등급을 다시 결정할 수 있도록 하는 재판정 제도를 도입하면서도, 그 대상, 홧수, 시기를 제한하였을 뿐만 아니라2)개정된 산업재해법 시행 이전에 이미 치료가 마무리됨으로써 장해등급이 결정된 수급권자에 대하여는 재판정 제도의 적용을 배제하고 종전에 결정된 장해등급에 따라 장해급여를 지급받을 수 있다는 취지의 경과규정을 두었는바, 이는 법률의 규정을 통하여 종전 제도 하에서 장해등급 결정을 받아 장해급여를 수령하고 있는 수급자들의 기득권을 보호하기 위한 취지로 봄이 상당하므로, 종전 제도 하에서 장해등급 결정을 받아 장해보상연금을 수령하고 있는 수급자의 장해등급이 변동되더라도 처분청이 수익적 행정행위 철회의 일반 법리에 따라 장해등급을 재결정 하는 것을 쉽게 허용하여서는 안될 것이다3).나) 구 산업재해법 제42조의2와의 관계한편, 구 산업재해법 제42조의2는 '장해보상연금의 수급권자가 사망하거나 그 밖에 대통령령으로 정한 경우에는 그 수급권이 소멸한다'고 규정하고, 구 산업재해법 시행령 제31조의2는 '위 규정에서 대통령령이 정하는 경우라 함은 장해보상연금 수급권자가 연금수급권을 포기하는 경우, 장해상태가 변동되어 장해보상연금 지급대상에서 제외되는 경우를 말한다'는 취지로 규정하였음은 위에서 본 바와 같다.이처럼 개정된 산업재해법 제58조가 신설되기 전에도 이러한 규정들에 의하여 장해상태가 변동된 일정한 경우 장해보상급여의 수급권이 소멸될 수 있음을 예정하고 있었으므로 재판정 제도가 신설되기 이전에도 산업재해법상 장해보상급여에 관하여 수익적 행정행위 철회의 일반 법리가 ,적용될 여지가 있었다고 할 것이다. 다만, 이들 규정은 장해보상연금에 대한 것으로서 간병급여에 대하여는 명시적으로 규정하고 있지 않은데, 간병급여가 장해보상연금과 달리 실비변상적인 성격임을 지니고 있으며, 일단 간병인으로부터 간병을 받기 시작하면 그 후 장해상태가 다소 호전되더라도 몸 상태 및 생활습관이 그에 적응하여 계속하여 간병을 받아야 필요가 현실적으로 있을 수 있다는 점을 감안하면, 위 규정은 장해상태가 호전되더라도 간병급여에 대하여는 지급 대상에서 제외시키지 않겠다는 취지로 해석함이 상당하다.결국, 위 규정을 직접적인 근거로 원고에 대하여 장해등급을 재결정할 수는 없을뿐만 아니라, 특히 장래의 간병급여 수급권 소멸 및 기존에 지급하였던 간병급여액 상당의 징수에 관하여 수익적 행정행위 철회의 일반 법리를 적용하는 것은 더욱 신중하여야 한다.4) 인정되는 사실관계갑 제4, 5호증, 을 제1 내자 14호증(가지번호 포함)의 각 기재와 변론 전체의 취지를 종합하면 아래와 같은 사실과 의학적 소견을 인정할 수 있다.① 원고는 2006. 2. 8. 재해를 당하고, 그로부터 2008. 1. 16.까지 요양을 받았으며, 2008. 1. 24. 장해등급 제1급 8호의 판정을 받았다. 당시 주치의 소견은 "경추부 척수 손상에 따른 사지 마비, 배뇨·배변 장애 및 통증과 심한 강직, 독립적 보행 불가, 일상 생활 동작 수행 시 타인의 도움이 항시 필요한 상태", 자문의 소견은 "척수 손상으로 두 다리를 전부 못 쓰게 된 상태에 해당됨. 또한, 수시 간병 요하는 상태임"이다.② 그런데 원고는 2011. 3. 11. 반도체 장비 제조업체에 취업하여, 발주서 작성을 통한 물품 구매업무 등에 종사하였고, 이에 피고의 조사 결과 "우측 발목에 보조기를 착용한 상태에서 보행이 가능하고, 출·퇴근 시 본인 차량(핸드컨트롤러 장착)을 이용하며, 대·소변도 스스로 처리하고 있음"이 확인되었다.③ 이 사건 각 처분 당시 피고 측 자문의 소견- 자문의 1(재활의학과, 을 제6호증의 1) : 상기 환자는 2008. 1. 16. 경수 손상에 따른 사지 마비, 배뇨·배변 장해 및 통증과 심한 강직(GⅡ-Ⅳ), 상지의 경우 근위부 근력은 기능적이나 수부 근력이 0~1점(GI)을 보이고 있어 독립적 보행 불가능한 상태로서 기본적인 일상생활 동작 수행 시에도 타인의 도움이 항시 필요한 상태를 인정 받아 제1급 8호의 '보행 불가능하고 개호가 필요한 장해'로 처분을 받음.그러나 2006년부터 2007년 사이 환자의 ○○○○병원 및 ○○○병원 병록지를 보면 하지 도수 근력이 좌측 2-3점, 우측 3-4점 수준을 보이고 있어 2008. 1.의 도수 근력 측정과 매우 현저한 차이가 있으며, 일상생활과 관련한 2006년 병상 간호기록지 상으로도 최소한 워커 이용한 보행연습이 가능한 것으로 나타나며, 장해 판정 직후인 2008년부터는 지팡이 보행, 계단보행 등까지 가능해진 것을 확인할 수 있음.이를 통해 볼 때, 2007. 12.부터 2008. 1. 사이 장해 판정 시점에서의 도수 근력이나 보행능력, 일상생활 동작 수행능력 등에 있어 보상작용(compensation)에 의한 기능적 감퇴가 일시적으로 있었던 것으로 추정되며, 장해판정 확정 이후에 다시 기능수행능력의 향상이 나타난 것으로 판단됨. 결론적으로 환자의 자기관리, 이동과 관련된 점수에서 독립적 수행이 어렵고 최소한에서 최대한의 보조가 필요했던 것으로 미루어 보아 환자의 제1급 8호의 장해등급 준용 판정은 병록상의 평가결과들에서 일관성을 인정할 수 없으며 과장된 상병 상태에 따른 처분으로 판단됨.- 자문의 2(신경외과, 을 제6호증의 2) : 제출된 자료를 검토한 결과, 2006. 5.~ 12. 도수 근력 검사상 상·하지 근력 Gr3 이상인 경우가 대부분이고, 2007. 12. 장해판정 당시 갑자기 하지근력 Gr1으로 나빠진 상황이 확인됨. 간호기록상 보행상태를 보아도 2006. 12. 자가보행 기록이 있는 점 등을 종합해 볼 때, 2008. 1. 장해 판정 당시 실제 상황보다 과장된 상태를 보여 제1급 8호 요건에 미달한 것으로 판단됨.- 원처분기관 자문의사회의 소견(을 제14호증의 1 내지 4) : 2008. 1. 16. 치료 종 결하고 장해 판정 당시는 장해등급 제1급 8호보다 좋은지에 대해서는 현재 자료로는 판단하기 어려움. 현재 장해상태는 종결 당시 장해의 자연경과보다 현격한 호전을 보이고 있으며, 신경 장해가 현저하여 평생 노무에 종사할 수 없음. 의무기록 및 취업기록으로 보아 2011. 3. 11.부터 타인 사업장 취업한 상태였으며, 그날부터 수시 간병은 필요 없음.5) 구체적 판단이 사건에서 원고에 대하여 수익적 행정행위 철회의 일반 법리에 따라 장해등급을 재결정 할 수 있는지에 관하여 살피건대, 원고는 2006. 2. 8. 업무상 재해를 당하여 두개골 골절, 척수 손상을 진단받고 2008. 1. 24. 장해등급 제1급 제8호(두 다리를 완전히 사용하지 못하게 된 사람)로 판정되었는바, 척수 손상의 경우 재활훈련 등을 통하여 어느 정도 회복이 가능한데 입법자는 이러한 사정을 고려하여 척수 손상에 관한 장해등급에 관한 기준을 규정하고 피고도 그러한 사정을 감안하고 당초 장해등급결정을 하였다고 보아야 하는 점, 만일 재활훈련 및 재활치료 등으로 장해상태가 다소 호전되었다는 이유로 장해등급을 변경한다면 상병자의 재활의지를 저해할 수도 있으며 장해 보상을 연금으로 받는 것이 일시금으로 받는 것에 비하여 불리해지는 결과가 되어 불합리한 점, 피고 자문의의 소견은 원고를 다시 진단한 것이 아니라 진료기록을 재감정하여 내린 것으로서 그 소견만으로는 현재 원고의 장해상태가 어떠한지 정확하게 판단하기는 어려울 것으로 보이는 점, 원고에게 여전히 신경 장해가 남아있는 점, 개정된 산업재해법 부칙 제6조, 제21조 제1항의 취지가 몰각되지 않도록 구 산업재해법에 의하여 장해급여 청구사유가 발생하였던 원고에 대하여 수익적 행정행위. 철회의 일반 법리를 적용하여 장해등급을 재결정하는 것은 신중해야 하는 점 등을 감안하면, 원고의 장해상태가 다소 호전되었다고 하더라도 원고의 기득권을 해하면서까지 당초의 장해등급결정 처분을 철회할 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있는 때에 해당한다고 보기 어려우므로, 이 사건 장해등급 재결정 처분은 수익적 행정행위 철회의 일반 법리에 의하여 정당화될 수 없다.6) 소결따라서 이 사건 장해등급 재결정 처분은 위법하다.마. 이 사건 징수처분의 적법 여부에 관한 판단1) 이 사건 장해등급 재결정 처분의 위법위에서 인정한 바와 같이 이 사건 장해등급 재결정 처분이 위법한 이상 이에 따른 이 사건 징수처분도 위법하다가사, 이 사건 장해등급 재결정 처분이 적법하다고 하더라도, 당초의 장해등급 결정에 있어 원고의 부정행위나 과실이 개입되었다고 단정할 자료가 없는 점, 원고는 피고의 장해등급 결정 및 수시 간병급여 지급결정에 따라 간병급여를 지급받아 왔던 점, 비록 사후에 원고의 상태가 호전되었다고 하더라도 원고에게 여전히 신경 장해가 남아 있는 이상 실제로도 간병을 받아야 할 필요가 전혀 없게 되었다고 단정할 수는 없는 점, 이미 지급된 간병급여액 상당을 원고가 그대로 보유하고 있다거나 쉽게 원상회복을 할 수 있을 것으로 인정할 만한 자료가 없는 점, 개정된 산업재해법 부칙 제6조, 제21조 제1항 및 구 산업재해법 제42조의2의 취지가《몰각되지 않도록 구 산업재해법에 의하여 장해급여 청구사유가 발생하였던 원고에 대하여 수익적 행정행위 철회의 일반 법리를 적용하여 장해등급을 재결정하고 그에 따라 기존에 지급하였던 간병급여액 상당을 징수하는 것은 신중해야 하는 점 등을 감안하면, 이 사건 징수처분을 해야 할 공익상 필요와 그로 말미암아 원고가 입게 될 기득권과 신뢰의 보호 및 법률생활 안정의 침해 등의 불이익을 비교·교량하더라도 공익상 필요가 원고가 입게 될 불이익을 정당화할 만큼 강하다고 보기 어려우므로, 이 사건 징수처분이 위법하기는 마찬가지이다(대법원 2014. 7. 24. 선고 2013두27159 판결 참조).2) 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 간병급여를 받았는지 여부피고는 원고가 간병인 비용을 실제로 지출하지 않았음에도 불구하고 피고에게 간병급여를 허위로 청구하였다는 취지로 주장하는바, 이는 원고가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보험급여를 받았으므로 산업재해법 제84조 제1항 제1호에 의한 부당이득의 징수사유가 있다는 취지로 보이므로 그에 관하여 본다.살피건대, 산재보험법에 따른 보험급여를 받은 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보험급여를 지급받았다는 사실을 증명할 책임은 이를 주장하는 피고에게 있는바(대법원 2013. 2. 15. 선고 2011두22785 판결 참조), 원고가 실제로 간병비를 지출하지도 않고 간병급여를 피고에게 청구하였음을 인정할 증거가 없는 점, 오히려 원고에게 여전히 신경 장해가 남아 있어 실제로도 간병이 필요하였을 가능성을 배제할 수 없는 점, 위에서 본 바와 같이 개정 산재보험법의 재판정 제도는 원고에게 적용될 수 없을 뿐만 아니라, 구 산재보험법 제42조의2에 의하여 원고의 간병급여 수급권이 소멸되는 것도 아닌 점 등을 감안하면, 원고의 장해상태가 호전되어 취업을 할 정도였음에도 불구하고 원고의 모 소외1로부터 수시간병을 받았다며 계속하여 간병급여를 청구하였다는 사정만으로는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 간병급여를 지급받았다고 보기 어려우므로, 피고의 이 부분 주장도 이유 없다.3) 소결따라서, 이 사건 징수처분도 위법하여 취소되어야 한다.3. 결론그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 일부 결론을 달리하여 부당하므로 제1심 판결 중 원고 패소 부분 및 이 사건 장해 등급 재결정 처분을 각 취소하고 피고의 항소는 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.재판장 판사 재판장 판사1판사 판사1판사 판사2