평균임금 정정 불승인 및 보험급여 차액부지급 처분 취소청구의 소

【주문】1. 피고가 2016. 3. 7. 원고에게 한 평균임금 정정 불승인 및 보험급여차액 부지급 처분을 취소한다.2. 소송비용은 피고가 부담한다.【청구취지】주문과 같다.【이유】1. 처분의 경위가. 원고는 ○○○○○○ 주식회사에서 근무하다가 1991. 12. 31. 퇴직한 후 진폐증으로 피고로부터 2003. 12. 29. 장해등급 제13급, 2010. 6. 10. 장해등급 제11급, 2014.1. 20. 장해등급 제7급 결정을 받고, 각 장해등급에 해당하는 장해급여를 받았다.나. 피고는 원고에게 보험급여를 지급함에 있어 산업재해보상보험법령(이하 ‘산재법령’이라 한다)에 규정된 업무상 질병이환자에 대한 평균임금 산정 특례에 따라 31,166.16원을 최초 평균임금으로 산정하고, 이후 매년 이를 기준으로 증감한 금액(이하 ‘산재법령상 평균임금’이라 한다)을 평균임금으로 적용하였다.다. 원고는 피고에 원고에게 지급하는 보험급여에 적용되는 평균임금은 근로기준법령(이하 ‘근기법령’이라 한다)에 규정된 평균임금 산정 특례고시 제5조에 따라 산정된 평균임금 26,103원[원고가 퇴직한 1991년 직종별임금실태조사보고서상 경력 10년 이상의여자 광원 및 채석원의 연간급여액 9,527,561원{8,423,076원(701,923원×12개월)+연간특별급여액 1,104,485원}÷365일, 소수점 첫째 자리에서 반올림함]을 기준으로 이를 매년 증감한 금액(이하 ‘근기법령상 평균임금’이라 한다)이라고 주장하면서 근기법령상평균임금과 산재법령상 평균임금의 차액을 지급하여 달라는 취지로 평균임금 증감(정정) 신청 및 보험급여 차액 청구를 하였다.라. 이에 피고는 아래의 직업병에 걸린 근로자에 대한 평균임금 산정 지침(이하 ‘이사건 지침’이라 한다)에 따라 원고에 대한 실제 임금자료, 퇴직일 이전의 소득금액증명원, 고용보험법·국민연금법·국민건강보험법상 신고금액 등 자료, 소속 사업장의 근로제공기간 중 수령한 금품에 대한 본인 또는 가족 등이 보유하고 있는 기록 등 증빙서류등 임금을 추정할 수 있는 개인자료가 전혀 없어 원고에 대한 보험급여를 지급함에 있어 근기법령상 평균임금을 산정할 수 없어 산재법령상 평균임금을 적용한 것이라는 이유로 원고들의 평균임금 증감(정정) 신청을 불승인하고, 보험급여 차액 지급을 거부하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.직업병에 걸린 근로자에 대한 평균 산정 지침(2013. 4. 3. 시행 제2013-12호)III. 직업병 근로자에 대한 평균임금 산정방법[기본원칙]◇ 1단계 : 근로기준법상 평균임금 산정- (실제임금 자료가 있는 경우) 평균임금 산정사유 발생일 이전 3개월간 실제 지급된 임금 평균액을 직업병 진단일까지 증감- (실제임금 자료가 없는 경우) 근로기준법상 평균임금 산정특례 고시 제5조를 적용하여 적정 금액을 산정한 후 직업병 진단일까지 증감* 다만, 임금을 확인할 수 있는 개인자료가 전혀 없는 경우에는 산정 불가○ (적정임금 산정) 근로자의 개인자료가 유사 사업장의 동일직종 근로자에 관한 임금관련 사항,노동통계 등과 비교하여 적정금액 산정- 실제임금 자료가 없더라도 본인의 소득증명, 지급받은 금품기록 등(고용부 평균임금 산정 특례고시 제5조 제2호와 제4호 자료) 개인자료 확인* 소득금액증명원, 고용보험법,국민연금법,국민건강보험법상 신고금액 등- 근로자가 소속되었던 사업장 소재지역의 업종과 규모가 동일하거나 유사한 사업장에서 당해근로자와 직종 및 경력 등이 유사한 근로자의 임금을 조사하고, 임금구조기본통계조사보고서상의 그근로자의 경우에 해당하는 임금액과 가장 유사한 금액을 산정◇ 2단계 : 산재보험법상 특례임금 산정- (사업장이 존속하는 경우) 진단일을 기준으로 매월노동통계조사보고서에 따라 특례임금 산정- (사업장이 휴폐업된 경우) 휴폐업일을 기준으로 매월노동통계조사보고서에 따라 금액 산정 후 직업병 진단일까지 증감◇ 3단계 : 비교하여 더 높은 금액을 평균임금으로 적용[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지2. 이 사건 처분의 적법 여부가. 당사자의 주장(1) 원고의 주장직업병에 걸린 근로자에 대한 보험급여는 진단일 당시 근기법령상 평균임금과 산재법령상 특례임금을 각 산정한 후 두 금액 중 더 높은 금액을 원고의 평균임금으로 적용하여야 하고, 구 평균임금 산정 특례 고시(2004. 7. 26. 노동부 고시 제2004-22호,이하 ‘이 사건 고시’라 한다)를 적용할 때는 개인소득을 확인할 수 있는 자료가 없더라도 이 사건 고시 제5조에서 규정한 자료를 최대한 활용하여 근기법령상 평균임금을 산정하여야 한다. 이에 따를 경우 원고의 퇴직일인 1991년 근기법령상 평균임금은26,103원이고, 이를 직업병 진단일인 2003년까지 매년 증감한 금액은 85,598.78원이므로, 피고는 이를 원고에 대한 보험급여를 지급함에 있어 평균임금으로 적용해야 함에도, 이와 달리 원고에 대한 실제 임금 관련 자료가 없는 경우 근기법령상 평균임금을산정할 수 없다는 취지의 이유로 근기법령상 평균임금을 산정하여 산재법령상 평균임금과 비교하지 않은 채 만연히 산재법령상 평균임금 31,166.11원의 적용을 전제로 한피고의 이 사건 처분은 위법하다.(2) 피고의 주장(가) 직종별임금실태조사보고서는 임금실태에 관한 일반적인 자료에 불과하여 이를바로 평균임금의 참고내지 보충의 자료로 감안함은 모르되 바로 평균임금 산정의 기준으로 삼을 수는 없다.(나) 피고는 산재법령에 의하여 보험급여 결정에 관한 권한을 인정받고 있는데,이 사건 고시 제5조는 아무런 직무관련성이 없는 지방노동관서장이 산재 보험급여 산정을 위한 평균임금을 결정하도록 규정되어 있어 이 사건 고시 제5조는 산재법령의 취지와 근기법령에 대한 산재법령의 특별법적 지위에 반할 뿐 아니라 산재법령상 평균임금 제도의 취지를 고용노동부장관의 고시로 무의미하게 만드는 것으로 산재법령에 그대로 적용하는데 무리가 있어 이 사건 고시를 산재법령의 취지에 맞도록 구체화한 특별지침인 이 사건 지침이 적용되어야 한다.(다) 피고는 이 사건 지침에 따라 근로자에게 임금자료가 있거나 임금자료가 없더라도 소득금액증명원 등의 개인소득 증명자료가 있는 경우 근기법령상 평균임금과 산재법령상 평균임금을 산정한 후 그 중 더 높은 금액을 평균임금으로 인정하고 있고,한편 아무런 자료가 없는 경우에는 이 사건 고시 제5조 제5항의 임금실태에 관한 일반적인 자료에 불과하여 평균임금 결정을 위한 참고자료에 불과한 각종 노동통계만이 남게 되는데, 이것만으로 평균임금을 산정하는 것은 대법원 판례의 취지에 반할 뿐만 아니라 평균임금 결정에 있어 지방노동관서장의 재량을 인정한 이 사건 고시 제5조에도위반되고, 여기에 피고가 직권으로 산재법령상 평균임금을 적용할 수 있다고 규정한산재법 시행령 제25조 제6항의 취지를 더하여 보면, 아무런 자료가 없는 경우 적정한평균임금을 결정할 수 없어 바로 산재법령상 평균임금을 평균임금으로 인정한 것이 위법하다고 볼 수도 없다.(라) 산재법령상 평균임금을 적용받을 때 근로자는 최저수준이 아니라 합당한 수준의 보호를 받게 되는 것이므로 근로자보호에 반한다고 볼 수 없다.(마) 원고의 주장과 같이 근기법령상 평균임금을 적용하는 경우 이 사건 고시 제1조 제2항에 따른 증감제도는 적용할 수 없어 진폐근로자에 대하여 진단 확정일 이후에지급하게 될 산재법령상의 보험급여의 산정기준이 되는 평균임금은 바로 증감을 하지않은 최초의 근기법령상 평균임금 자체가 되어야 한다.나. 관계 법령별지 관계 법령 기재와 같다.다. 판단(1) 직종별임금실태조사보고서를 근기법령상 평균임금 산정의 기준으로 볼 수 있는지 여부원고는 직종별임금실태조사보고서를 토대로 산정한 금액이 근기법령상의 평균임금이라고 주장하나, 이 사건 고시 제5조에는 ‘지방노동관서장이 당해 근로자에 대한 노동부장관이 조사·발간하는 임금구조기본통계조사보고서 등 각 호에 관한 사항을 감안하여적정하다고 결정한 금액을 당해 근로자의 평균임금으로 볼 수 있다’는 취지로 규정하고 있어 위 규정에 따르더라도 지방노동관서장이 각 호의 사항을 감안하여 평균임금을정할 수 있을 뿐 직종별임금실태조사보고서상의 금액 자체를 평균임금으로 인정해야하는 것이 아닌 점, 노동부장관이 연도별로 발행한 직종별임금실태조사보고서는 근로자의 임금·근로시간 등 제 근로조건에 관한 사항을 직종 및 산업별로 조사, 파악함으로써 제반 경제시책과 기업의 임금체계 등의 개선을 위한 기초자료를 제공할 목적으로조사 보고된 것으로서 임금실태에 관한 일반적인 자료에 불과한 점(대법원 1991. 4. 26. 선고 90누2772 판결 참조), 직종별임금실재조사보고서상의 월급여액은 조사년도특정 1개월의 급여액에 불과할 뿐만 아니라 그 급여액에는 지급사유 발생이 불확정적이고 일시적인 것도 포함될 수 있는 점 등을 종합하여 보면, 직종별임금실태조사서상의 급여액으로 원고의 근기법령상 평균임금을 산정할 수는 없으므로, 원고의 이 부분주장은 이유 없다.(2) 임금자료 내지 개인소득 증명자료가 없는 경우 근기법령상 평균임금 산정 절차를 거치지 않고 곧바로 산재법령상 평균임금을 산정해 이를 적용하는 것이 위법한지여부원고의 임금자료 내지는 개인소득 증명자료가 없는 경우 산재법령상의 보험급여를지급함에 있어, 원고는 근기법령상 평균임금을 산정하여 이를 적용해야 한다고(원고는근기법령상 평균임금의 예인 직종별임금실태조사보고서를 근거로 이 사건 신청을 한것으로 결국 원고의 본질적인 신청과 주장은 근기법령상 평균임금을 산정해 이를 적용해야 한다는 것이다), 이에 대해 피고는 이 사건 지침에 따라 근기법령상 평균임금 산정 절차를 거치지 않고 곧바로 산재법령상 평균임금을 산정하여 이를 적용해야 한다고각 주장하고 있는데, 결국 이 사건의 주된 쟁점은 산재법령상의 보험급여를 지급함에있어서 임금자료 내지는 개인소득 증명자료가 없는 경우에는 근기법령상 평균임금 산정이 불가능하여 근기법령상 평균임금을 산정하지 않고 곧바로 산재법령상 평균임금을산정하여 이를 적용하여야 하는지 여부라 할 것이다.직업병에 걸린 근로자에 대한 평균임금 산정 방법을 규정한 구 산업재해보상보험법(2007. 4. 11. 법률 제8373호로 전문 개정되기 전의 것) 제38조 제5항, 같은 법 시행령제26조 제2항, 같은 법 시행규칙 제12조 제2항의 취지는, 진폐증 등 일정 직업병의 경우 그 진단이 쉽지 않아 근로자가 업무로 말미암아 진폐증 등 질병에 걸렸음에도 이를확인하지 못하고 업무를 계속 수행하는 때가 있는데 그 직업병 때문에 근로 제공을 제대로 하지 못하고 임금을 제대로 받지 못함에도 그 임금액에 터잡아 평균임금을 산정하는 것은 근로자의 보호에 적당하지 않아, 이러한 경우 그 평균임금 대신 동종 직종근로자의 노동통계조사보고서상의 임금액을 그 근로자의 평균임금으로 하여 산업재해보상보험법상의 보험급여를 산정하기 위한 것이고, 같은 법 시행령 제26조 제3항 역시직업병에 걸린 근로자에 대한 보험급여를 산정할 때 업무 능력 저하에 따른 임금 수준의 하락으로 말미암아 낮게 산정된 평균임금으로 보험급여가 산정되는 것을 막기 위한구 산업재해보상보험법 제38조 제5항을 구체적으로 시행하기 위한 규정 중 하나이다.직업병에 걸린 근로자의 평균임금 산정 방법을 규정한 구 산업재해보상보험법(2007. 4.11. 법률 제8373호로 전문 개정되기 전의 것) 제38조 제5항, 같은 법 시행령 제26조제2항, 같은 법 시행규칙 제12조 제2항의 규정 내용과 그 취지에 따르면, 사업이 폐업하여 퇴직한 때로부터 3월 이후에 직업병 진단이 확정된 근로자의 경우에, 퇴직일 전3월 동안 받은 임금액을 기초로 산정한 평균임금에 평균임금 증감을 거친 금액이 폐업일 기준 노동통계조사보고서상 동종 직종 근로자 임금액에 평균임금 증감을 거친 금액에 미치지 못하여 근로자 보호에 적당하지 않는 때에 한하여 후자의 금액을 그 근로자의 평균임금으로 하여야 하지, 사업의 폐업 후 직업병 진단이 확정된 모든 근로자에게위 규정을 당연히 적용하여 그 양자의 평균임금을 비교함이 없이 곧바로 후자의 금액을 그 근로자의 평균임금으로 하여서는 아니 된다(대법원 2007. 4. 26. 선고 2005두2810 판결 참조).위 관계 법령의 내용위 관계 법령의 내용 등에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래의 사정들,즉 ① 평균임금을 토대로 근기법령과 산재법령에 규정된 각종 급여를 산정하는 이유는근로자에게 재해가 없었을 경우 누릴 수 있었던 통상적인 생활수준을 보장하기 위한것이므로 평균임금은 근로자의 통상 생활임금을 사실대로 반영하는 방법으로 산정하여야 한다는 것이 평균임금 산정의 대원칙이라 할 것인 점, ② 이 사건 고시 시행 이전으로 근기법 시행령에 규정된 ‘평균임금을 산정할 수 없는 경우’의 평균임금의 산정과관련하여 대법원은 일관하여 이 경우 근로자의 통상의 생활임금을 사실대로 산정할 수있는 방법에 의하되 그와 같은 방법이 없을 때에는 당해 근로자가 근로하고 있는 지역을 중심으로 한 일대에 있어서 동종의 작업에 종사하고 있는 상용근로자의 평균임금액을 표준으로 삼아야 한다고 판시해 온 점, ③ 이 사건 고시 제5조는 제1조 내지 제4조로 해결할 수 없는 경우의 평균임금 산정방법을 정한 것으로 일종의 보충적 성격을 갖고 있다 할 것이고, 앞서 본 바와 같이 통상의 생활임금을 사실대로 반영하는 것이 평균임금 산정의 대원칙이며, 지방노동관서의 장은 이 사건 고시 제5조 각호의 사항을감안하여 적정하다고 볼 수 있는 금액을 근로자의 평균임금으로 결정할 수 있는 재량이 있으므로, 이 사건 고시 제5조 각 호에 정한 사항들은 모두 예시적인 것으로 그 밖의 사항들도 근로자의 생활임금을 적절하다고 판단되면 평균임금 산정의 자료로 고려할 수 있는 점, ④ 피고는 이 사건 고시 제5조 각 호의 사항 중 일부 사항만으로도 이를 감안하여 근로자의 평균임금을 산정할 수 있고, 실제로 그런 방식으로 산정하고 있는 것으로 보이는 점, ⑤ 그리하여 피고는 근로자의 임금총액 전부가 명확하지 않거나실제 임금자료가 없는 경우 이 사건 고시 제5조 제2호 또는 제4호에서 정한 소득자별근로소득원천징수부 등에 관한 사항, 같은 조 제3호에서 정한 비교 근로자의 임금에관한 사항, 같은 조 제5호에서 정한 노동통계에 관한 사항을 근거로 산정된 각 호의금액을 비교한 후 적정한 금액을 평균임금으로 결정하고 있는데, 더 구체적으로 보면,피고는 실제 임금자료 또는 개인소득 증명자료가 없더라도 소득자별근로소득원천징수부 등에 관한 사항만 있어도 이를 토대로 같은 조 제2호 또는 제4호 사항에 의한 금액과 같은 조 제3호 및 제5호 사항에 의한 금액을 각 산정한 후 같은 조 제3호 사항에의한 금액 중 같은 조 제5호 사항에 의한 금액과 차이가 제일 작은 금액을 근로자의평균임금으로 인정하고 있는 점, ⑥ 또한 피고는 같은 조 제2호 또는 제4호 사항에 의한 금액이 같은 조 제3호 또는 제5호 사항에 의한 금액보다 더 큰 경우더라도 최종적으로는 같은 조 제3호의 금액 중 같은 조 제5호 사항에 의한 금액과 차이가 제일 작은금액이 근로자의 평균임금으로 산정되어 결국 같은 조 제2호 또는 제4호 사항에 의한금액은 근로자의 평균임금 산정에 있어 실질적인 영향력이 없는 점, ⑦ 그런데 이 사건 고시 제5조 제3호 및 제5호 각 사항에 의한 금액, 특히 같은 조 제3호 사항에 의한금액은 ‘당해 근로자의 소재 지역’, ‘동일 또는 유사한 업종과 규모’, ‘동일한 직종’의 요소만 확인되어도 충분히 산정이 가능한 금액으로 보여 이 경우 같은 조 제2호 또는 제4호 각 사항에 관한 자료가 반드시 필요하다 보이지 않는 점, ⑧ 근기법령과 이 법령에 위임을 받아 시행되는 이 사건 고시 제5조에 같은 조 제2호 또는 제4호 각 사항에관한 자료가 없는 경우 같은 조를 적용하지 않는다는 내용이 규정된 것도 아닌 점, ⑨그렇다면, 피고는 이 사건 고시 제2호 또는 제4호 각 사항에 관한 자료가 없어도 같은조 제3호 및 제5호 각 사항에 의한 금액을 산정한 후 같은 조 제3호 사항에 의한 금액중 같은 제5호 사항에 의한 금액과 차이가 제일 작은 금액을 근로자의 평균임금으로산정할 수 있으므로, 이 사건 지침이 이 사건 고시 제5조에 따른 근로자의 평균임금을산정하면서 같은 조 제2호 또는 제4호 각 사항에 관한 자료의 유무에 따라 이 사건 고시 제5조의 적용 여부를 달리하는 것에 대한 어떤 합리적인 이유를 찾아보기 어려운점, ⑩ 그럼에도 피고는 이 사건 지침에 따라 이 사건 고시 제5조 제2호 또는 제4호각 사항에 관한 자료가 없는 경우 근기법령상 평균임금을 산정하지도 않은 채 곧바로산재법령상 평균임금을 산정함으로써 각 평균임금 사이의 비교를 원천적으로 배제한점 등을 종합하여 위 법리에 비추어 보면, 피고는 임금자료 또는 개인소득 증명자료가없는 경우더라도 근기법령상 평균임금 산정이 가능한데도 이 경우 근기법령상 평균임금을 산정하지 아니한 잘못이 있을 뿐만 아니라 합리적인 이유 없이 임금자료 또는 개인소득 증명자료의 유무에 따라 이 사건 고시 제5조의 적용 여부를 결정하여 평등 원칙에 위반한 이 사건 지침에 따라 이 사건 처분을 함으로써 재량권을 일탈·남용하였다고 할 것이다.피고의 위 (나), (다), (라), (마) 주장들은, 산재법령에 의한 보험급여액의 계산에 있어 그 기초가 되는 평균임금의 산정은 원칙적으로 우선하여 근기법령에 정한 방법에따라야 하는 점, 산재법령 평균임금 제도는 근로자가 겉으로 들러나지 않는 업무상 질병에 걸려 일을 제대로 하지 못해 다른 근로자보다 임금 수준이 낮을 경우 그 근로자의 평균임금에 터잡아 각종 보험급여를 지급하는 것을 그 근로자의 보호에 적당하지않기 때문이므로 산재법령상 평균임금 규정이 적용되는 경우는 ‘근로자의 보호에 적당하지 아니하다고 인정되는 경우’에 한하는 점, 근기법령상 평균임금을 산정할 수 있고,그 금액이 산재법령상 평균임금보다 많을 가능성이 있는 상황에서 근기법상 평균임금산정을 생략한 채 산재법령상 평균임금을 산정하여 이를 근로자의 평균임금으로 보는것이 반드시 근로자를 보호하는 것으로 보기는 어려운 점, 근기법령상 평균임금의 증감은 이 사건 고시 제1조 제2항이 아닌 산재법령에 의하여 이루어지는 점 등에 비추어, 이를 인정하기 어렵다.라. 소결론따라서 피고는 원고의 임금자료 또는 개인소득 증명자료가 없는 경우 이 사건 고시제5조 제3호와 제5호에 따른 금액을 반영하여 근기법령상 평균임금을 산정하고 이를산재법령상 평균임금과 비교하여 그 중 더 큰 금액을 원고의 평균임금으로 결정하여야하므로, 이와 다른 전제에서 이루어진 피고의 이 사건 처분은 위법하다.한편 산정된 근기법령상 평균임금이 산재법령상 평균임금보다 적어 평균임금을 정정해야할 이유가 없을 가능성이 있으나, 제출된 자료만으로는 원고의 근기법령상 평균임금을 산정할 수 없어 각 금액의 다과를 비교할 수 없는 이상 피고가 다시 평균임금을정정할 수 있도록 하기 위해 이 사건 각 처분을 모두 취소한다.3. 결론그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 인용한다.판사 판사1